一、土地收益成为政府收入来源的合理性

（一）土地所有者权益在经济上实现

世界土地所有制变迁史研究表明，人类社会早期的所有权概念可能并未产生，土地所有权是私有制和国家产生以后才有的。西方《圣经·旧约》认为，土地是大自然的赋予，人不能宣称独自占有。中国《诗经·小雅·北山》曰：“普天之下，莫非王土。”在自然经济条件下，占有土地只能通过“为这些土地奉献生命”才能最终达成，财产权是通过劳动获得的。封建土地私有制的建立标志着以往传统人地关系及基于此人群相互间宗教、道德义务的瓦解、特权阶层的崛起和森严等级体系的形成。资本主义土地私有制下，作为私人财产的土地具有纯粹的民权和法律依据，不能被任意剥夺，但可以根据条文进行交易和买卖。资本主义土地私有制下，土地是人存在、生活和发展所需凭借的一项资本，价值亟待兑现。

无论是封建社会，还是资本主义社会，土地作为国家的财富是第一位的。在封建社会，封地是“古典封建土地所有制的中心”，它始终以“一种地主和务农者之间的契约协议的形式而存在”，维系着封建社会内部结构的稳定。“封地”的来源和保证来自国家。在资本主义社会，私人所有的土地也有很多是来源于国家的出让和有偿分配。

目前世界上很少有完全私有制的国家。英国土地所有制结构中：公共部门所有的土地占15.4%，其中中央政府所有为2.6%，地方政府所有为11.0%；民间所有的土地占84.6%，其中私人所有为65.5%，法人所有为14.4%。美国土地有三种所有形式：私人土地占美国国土面积的59%；联邦政府土地为32%，州政府土地为7%；另有2%为印第安人保留地。日本属于国家所有的土地面积占国土总面积的23.7%；属于公共所有的土地面积约占国土总面积的15.6%；其余60.7%的土地属于个人和法人所有。瑞典土地中，私人占40%，企业占20%，国家占30%，地方政府、教会及其他占10%。韩国公民个人持有土地占国土总面积的52.6%；国有及公有土地占32.2%；法人持有土地占6.5%；非法人等其他机构持有土地占8.7%。

作为土地的所有者，世界各国政府都会根据经济社会发展需要，通过出售土地或出让（租赁）土地使用权来获得土地收益，公共土地筹集财政收入是其土地政策和财政政策的一个主要目标。1862年前，美国来自公共土地收入与关税收入一起构成政府总收入的绝对主体；1836年，美国土地出售收入达到2487.7万美元，占联邦财政总收入的48.96%。2010年，韩国政府土地及无形资产出售收入达到1.61万亿韩元，土地非税收入对中央政府的贡献接近1%。

（二）土地资产增值的合理涨价归公

土地是地球陆地表层的一部分，土地具有位置的固定性和面积的有限性，是人类生存和发展最基本的、具有稀缺性和垄断性的资源。土地利用不仅可以促进区域发展，也可以从周围环境改善中获益。土地市场是不完全市场，土地价格由需求决定。土地资产价值的增加不完全是依靠土地产权人的努力、辛勤劳动或者聪明才智实现的，还与自然环境条件，地理区位及社会的发展，人口、资本的集聚，以及政府的产业规划、基础设施建设，科技的进步等诸多因素相关。为了抑制土地所有者的不劳而获，维护社会公平，政府有权要求将部分土地增值返还社会。

城市土地用途的形成是土地利用适应自然和历史条件，遵循经济规律进行空间竞争的结果。由于市场经济的发展，土地所有者或者使用者的相互联系和相互制约作用增强，土地“所有权绝对”的时代已经一去不复返了。私有制有其内在悖论，“虽然它促进了个性的发展，但唯有在平等地考虑了公共利益的前提下，它才能发挥作用”。政府必须维护土地利用的空间秩序，保留特有的警察权。土地利用的用途管制和建设用地空间管制使得某些土地用途可以取得较高的经济收入，而其他一些用途只能够获得相对较低的经济报酬。合理补偿是指公平地对待所有者，而不是保护土地所有权本身，这是征用法理学根本性内容的论点，是美国最高法院反复提及的格言。1960年，美国最高法院宣布，对财产征收行为进行合理补偿的原则是“要禁止政府强迫某些人独自承担公共负担，而这些负担按照公平和合理原则，是由全社会共同承担的”。政府在土地管理过程中因为行使公权力的行为对特定公民财产的价值造成了贬损，例如政府修建铁路带来的噪声污染导致周边部分土地贬值，或者政府为了确保粮食安全规定农地农用，禁止特定区域进行非农开发，应该给予必要的补偿。而那些能够取得高额利润的土地用途和区域，实际上是以那些土地利用受到限制的区域的土地利益牺牲为代价的，应该为其超高收益的土地开发权的取得向政府支付代价。

根据土地利用学原理，土地利用结构不仅取决于自然环境条件和结构，也取决于生产力发展水平和产业经济结构。土地资产价值大，土地开发和房地产投资对于调节国民经济发展的社会总供给和总需求具有重要的作用。在适当条件下，政府需要运用国有土地的资源和资产功能进行国民经济的宏观调控。

（三）公共服务设施投入的回收

公共服务设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。公共服务设施由于其具有明显的公共性和外溢经济效应，企业和个人投资往往难以收回，在传统上一直是由各国政府或由政府依法特许的某些企业以近乎垄断的方式来提供的。扩大政府对公共服务设施建设的支出，既是医治经济紧缩的救急良药，也是积累长期经济增长后劲的有效举措。许多公共服务设施企业有一些共同需要，如电力、邮电、自来水、燃气等部门都要使用地下管道，整体规划、协调发展可以降低基础设施建设的社会成本。

公共服务设施投资不仅可以提高整个国民经济的运行效率和人民群众的生活质量，也能够提高一定范围的土地价值。对美国休斯敦海湾高速公路的研究表明，高速公路开通5年，其0.5英里内的土地价值上升了122%，0.5～1英里以内的土地价值上升了75%，而这一地区的其他地方的土地价值上升了26%。把因为社会投资而形成的土地增值收回，用于公共基础设施投资，是一个外部收益内部化的过程，它需要在一定空间尺度上进行。地方政府作为社会公众的代表，处在最有利的地位。在世界各国，公共服务大多是地方政府管辖范围内的事，它们可以通过规划分区和发放有条件限制的特许权证，具体实现房地产所有者利益的服务与地方条件相匹配。

在地方政府中，最活跃的选举人通常是业主。有证据显示，大多数较小的地方政府都可以使私人住房所有者的净值最大化，以获得住户的拥护。分区制使一个都市区内每个社区都被设计成为可以提供某种水平的、能够吸引某类潜在居民的服务。例如，在高消费社区，不准许为避免缴纳高额税费而建造小型住房，也不准许建造表面华丽而质量很差、容易损毁的建筑。美国宪法不允许限制外来移民，各州政府不得对从其他州迁移来的移民加以严格限制，或者要求新居民在使用州服务设施时支付很高的使用费。但是，在美国，对地方政府通过分区限制通行权的类似起诉却没有过胜诉。

（四）建立和完善公共财政体系

在自然经济时代，只要有适宜的土地，就不会有生存危机。土地既是限制人身自由的枷锁，也是人生存的保障。在封建社会，政府存在的最大理由主要是对外抵抗掠夺和对内分配土地，政府千方百计诱使农民固守在自己的土地上繁衍生息。但是，到了市场经济时代，工业和第三产业在国民经济中的地位日益重要，人们的生存和发展都依靠在市场上的交换所得。在经济社会发展中，技术进步、资本贡献日益取代了资源禀赋的限制，土地的枷锁逐步得以挣脱。

在市场经济时代，政府的有效性都植根于财产权利的界定之上，要推动社会生产，就应当让生产者在收入分配中占据优先地位。工、商企业的布局区位选择及其巨额利润诱使大量农业人口涌入城市，残酷的市场竞争令企业破产和工人失业的情况常常发生，对已经放弃土地的市民而言，失业就意味着生存受到严重威胁。没有完善的社会保障，就没有灵活、高效的企业，也就没有充满活力的市场。

如果说自然经济时代的政府因为充当政治庇护人而尽享统治的红利，政府征收税费是为了满足统治阶级的特权享受和政权巩固，那么，在市场经济时代，政府所要履行的义务就只能用“管理”或者“服务”来概括了。政府不仅负有维护国防安全和社会稳定的责任，在发展经济、改善民生条件、维护社会公平和正义、弥补市场失灵、提供公共基础设施和服务、促进平等竞争、保护社会弱势群体等方面更加责无旁贷。适应市场经济条件下政府职能的转变和实现公共政策与宏观调控目标的公共财政体制框架的形成和建立，要求政府和征税机关必须切实尊重和保护纳税人的权益，为纳税人提供优质服务，充分发挥公共财政的资源合理配置职能、收入公平分配职能、社会稳定保障职能和环境生态保护职能。

公共财政以弥补市场失灵为行为准则。市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。公共财政为社会成员和市场主体提供平等的财政条件，实行一视同仁的财政政策。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。要求对税的征收必须以法律为依据，既不能多征也不能少征，实现应收尽收；要求纳税义务人按法律规定及时足额缴纳税金，切实履行纳税义务。