四、主要国家和地区政府土地收入管理对中国的启示

中国城市土地有偿使用制度是参考主要发达国家和地区土地管理经验而建立起来的，其对于中国经济社会发展的贡献是无可否认的。中国政府土地收入管理的转型，不是对以往城市土地有偿使用制度的否定，而是适应中国国民经济发展的新形势，针对目前城市土地出让存在的问题和面临的挑战，对政府土地收入的来源进行全面梳理，吸取主要发达国家和地区国有土地资产经营和管理的经验和教训，切实解决城市新增建设用地引发的社会矛盾，维护社会公平和正义，维护国有土地的合法权益，保证国有土地资产保值增值，由“卖地财政”向“管地财政”转型，政府土地收入由以土地出让金为主转向以土地和房地产税收为主。中国政府土地收入管理转型，根据主要发达国家和地区政府土地收入管理的经验，结合中国实际，需要做好以下工作。

（一）科学评价国有土地出让的作用

城市土地为国家所有是对我国城市土地所有权现状的概括。实际上，城市土地并非完全为国家所有。城市规模和等级越高，国有土地占城市土地总面积的比例就越大。小城市和中心城镇土地中有很大一部分属于集体建设用地。近年来，一些地方征地制度改革实行村级建设留用地，使得城市土地中集体建设用地面积仍在增多。根据《世界土地所有制变迁史》的研究结论：私有制也好，公有制也罢，其实都是历史在偶然间做出的选择，选择无所谓对错，但后果必须由每一个个体承担。

目前，我国城市土地出让引发的社会矛盾主要是城市新增建设用地来源是集体土地，城市国有土地的增加是通过低价征收集体土地而来的，城市土地出让价格远高于征地补偿价格，侵害了农民的合法土地财产权益。目前，我国土地管理制度改革呼声最高的一个方面就是缩小征地范围，让集体建设用地直接入市。这样，我国城市新增建设用地来源就受到了限制，城市国有土地面积扩大就非常有限。城市可出让土地面积减少，依靠土地出让金作为政府土地收入的主要来源就具有不可持续性，未来政府土地收入的主要来源应该是城市存量国有土地资产的增值及与土地相关的税收收入。应当指出，政府土地收入主要依靠城市存量国有土地资产的增值及与土地相关的税收收入，是有利于城市土地的节约和集约利用的。政府无地可买，低价出让土地造成城市蔓延和国有土地资产流失的现象也可以被有效制止。

发达国家和地区国有土地的出让，以增加财政收入为主要目标的考虑较少，更多的是引导土地资源的合理开发和利用。美国西部大开发过程中，政府多以低价出让土地，甚至无偿赠与土地，吸引更多的投资者参与未利用土地或低效利用土地的开发。日本战后的土地改革，由政府将194万公顷的土地强制收购，以非常低廉的价格（有的地方仅相当于一双靴子或一袋烟的钱），卖给420万户农民，让日本农民有了自己的土地，在城里人还没有找到稳定的生活的时候，农产品价格不断上涨，日本农民先富了起来。富庶的农村是日本社会长期稳定、日本经济不断发展的最根本原因。我国各地以优惠价格出让工业用地，促使我国成为世界制造业基地，也与之有异曲同工之妙。近年来的土地出让，很多人认为与之相伴的招商引资成绩理所当然，而对土地价格上升引起的房地产价格高企，以至于超过了城市居民收入的可承受能力的批评比较激烈。这在很大程度上是因为我国政府在经济发展中的直接作用比世界主要发达国家和地区的要突出得多。在唯GDP的干部政绩考核指标驱使下，政府实际上以低于土地成本的地价出让了大量的工业用地；住宅用地出让价格高，在很大程度上平衡了低价出让工业用地的成本损失。

我国土地管理法明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。其实，国有的农业用地的使用权也应该这样。“农地农用”是世界各国耕地保护的基本管制规则。我国土地管理法规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。实际上，部分集体建设用地是允许进入市场的。我国城市建设的发展，新建城市和城市建设扩张的范围不可能完全是建设用地，实际上有很多是农用地，相当大的部分是耕地。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”其目的是为了对城市规划控制区范围内的土地实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理”。这与主要发达国家和地区的城市建设统一规划是一致的。

我国城市出让土地来源于对城市规划控制区的集体土地的征收。虽然，我国征地补偿标准由政府统一制定，补偿费用偏低是客观存在的事实，但是我国很多地方的农村居民期盼政府征地，城市郊区农民因为土地征收“一夜暴富”的实际情形也不鲜见。显然，征地引发的社会矛盾不应该完全归结为征地补偿标准，在不造成失地农民财产经济损失和生活质量下降的同时，而更多应该考虑农民对自己拥有合法的土地财产权的保护，让农民对自己的土地做主可能更加有利于减少城市化的矛盾和冲突。城市化过程中，让农村集体土地直接进入市场，政府征地主要是满足划拨用地的合理供给，可以减少政府土地管理部门的工作负担，使其有更多的精力来提高土地管理的质量和水平。

与主要发达国家和地区比较，我国政府土地出让收入缺乏预算制度的严格管制。由于我国城市土地出让使用法定最高年限较长，商业用地为40年，住宅用地为70年，工业用地和其他用地为50年。我国内地城市土地出让不像香港实行基金管理，每年出让的土地规模受到限制，多卖地，政府可支配的财政收入就会增加。如果政府对城市土地出让实行“有水快流”的做法，就会出现寅吃卯粮的供地行为。所以，我国土地出让招、拍、挂措施在全面推行时，有人担心政府可能会专心卖地，无心提高土地利用的效率和效益。从经济和公平的角度讲，政府可以运用全部的土地出让收入，应该规定，本届政府任期内只能够支配任期年份按照年份分摊每年的土地出让金收入，对于其他年份按照年份分摊每年的土地出让金收入应该承担还本付息的责任。有人认为，每届政府即使运用全部的土地出让收入，如果主要是投入城市建设事业，它用了后来者的钱，其建设项目也福荫后人。这个看似合理的解释忽视了监督的缺乏，这有可能导致土地出让金的不合理使用，甚至出现腐败。我国未来土地出让金收入可能减少，土地出让金收支的科学管理仍然有待加强。

地价收入无疑是政府财政收入的一个重要来源。我国香港地区的经验表明，地价收入波动很大。2007—2008年全球金融危机爆发前夕，香港地价收入达到623.2亿港元，一年后急跌73%至169.4亿港元。从审慎的理财观点考虑，政府不宜过分依赖地价收入来支付社会必需的经常性开支，因为政府经常性开支易放难收。香港的地价收入拨归基本工程储备基金用以支付基本工程开支以后，盈余并不很多。2012—2013年香港地价收入为696.63亿港元，基本工程开支为623.72亿港元，盈余只有72.91亿港元。地价收入令香港得以建设先进的交通运输网络、学校、医院等公共设施，大抵仅此而已。

我国政府土地收入管理面临的一个严峻问题是用于清偿债务的地方政府的财政收入严重依赖城市土地出让收益。截至2012年年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。23个省（区、市）的审计机构给出的截至2012年年底土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比数据表明，23个省（区、市）中最少的也有1/5债务靠卖地偿还，浙江、天津的2/3债务要靠土地出让收入偿还。违规利用土地抵押融资的危害很大，一方面，它人为制造了较多的地方债务和金融风险，易造成国有土地资产流失，使得城市土地产权关系混乱，引发土地权益纠纷；另一方面，以土地作抵押也可能会成为地方政府进一步征收农民土地的理由，这也会造成各地违法征收土地现象的加剧。国内外经验表明，为了防止金融危机，必须严格控制地方政府的土地融资行为。例如我国香港地区，土地出让收入一般不再进行融资，以免放大杠杆效应。

（二）积极完善土地和房地产税费体系

由于政府的城市土地出让收入减少，地方财政收入亟待寻求新的替代来源。积极完善土地和房地产税费体系，开辟新的税收来源，被认为是当前政府土地收入管理转型的关键性举措。与世界主要发达国家和地区比较，我国目前土地和房地产税收体系的确有很多需要改革和完善的地方。

我国土地和房地产税收体系比较复杂。在土地取得阶段，国家规定征收的税费有耕地占用税、新增建设用地使用费，地方政府规定的耕地造地指标费、建设用地指标费、水利基金、菜地建设基金等费用也非常多。由于我国城市土地国有，土地取得阶段的各种税费变成了城市地价的成本部分，它对于土地出让金的使用具有指导作用，对于增加地方政府财政收入实际上没有作用。在一些耕地保护任务落实可以实行耕地和基本农田易地代保的省（区、市），减少耕地保护任务和基本农田保护面积的地区要向承担耕地和基本农田易地代保的地区支付耕地造地指标费。在建设用地指标可以跨县调剂的省（区、市），通过建设用地指标交易获得建设用地指标费的地方也需要支付建设用地指标费，它实际上增加了城市建设用地出让的成本，也提高了城市土地出让的价格。由于通过建设用地指标交易获得建设用地指标费的地方和通过耕地和基本农田易地代保减少耕地保护任务和基本农田保护面积的地区大多是经济发展水平高、土地资源稀缺性强、城市土地出让价格高的地区，耕地保护和基本农田保护面积指标交易、建设用地指标交易实际上促进了区域相互合作和区域之间的优势互补，对于指标输入地区能够增加财政收入，缩小地区之间的贫富差距。这在本质上相当于美国的土地开发权转移，目前存在的主要问题是耕地保护任务落实不能到位，耕地占优补劣，耕地质量下降。耕地和基本农田保护指标和建设用地指标输出地区，为了扩大耕地面积，可能出现坡地垦殖、毁林造地，造成水土流失和生态环境退化，甚至引发泥石流等地质灾害。

在世界主要发达国家和地区，在土地和房地产税收的收入结构中，一般保有环节的税收收入规模较大。据统计，2013—2014年我国香港地区的差饷收入为130亿港元，物业税为25亿港元。在香港特区政府的收入组合中，利得税和薪俸税大约占四成，地价收入大约占一成半，印花税占一成（主要为股票和楼宇买卖的印花税），投资收入占一成（主要为财政储备存放在外汇基金所得的回报），其余两成半为其他收入，包括差饷、博彩税、各种政府收费等。我国内地保有环节只有房产税和城镇土地使用税。2012年全国城镇土地使用税为1541.7亿元，房产税为1372.5亿元，分别只占地方政府本级财政收入的2.5%和2.2%。《2005年城镇房屋概况统计公报》显示，截至2005年年底，全国城镇房屋建筑面积为164.51亿平方米，其中住宅建筑面积为107.69亿平方米，占房屋建筑面积的65.46%。2006—2013年全国住宅类商品房累计销售面积为67.51亿平方米，如扣除拆迁，到2013年年底全国城镇住宅面积约为159.1亿平方米，城镇房屋建筑面积估计为240亿平方米。全国城镇建设用地面积954.26亿平方米。城镇土地每平方米平均税收负担1.62元，城镇房屋每平方米建筑面积平均税收负担5.71元。我国土地和房地产保有环节税费负担相对较低，被认为是开发商囤地和房地产投机盛行的主要原因。为了减轻人们的税负，贯彻房产税调节分配和公平税负的原则，我国房产税对个人自用的非经营用房产免税。普通消费者从此款免税规定中受益颇多，但此规定也有瑕疵，让一些炒房者钻了法律的空子。在不区分房屋套数的情况下，国家统一对个人自用的非营业用房产免税，使一部分本该是国家税收的财富进入炒房者的腰包。大量房主购置的房产远远超过了自己的住房需求，在各地买房投资，以期房价上涨时高价抛出，从中获取高额利润。国家对非经营用房免税的立法规定旨在减轻人们的买房负担，实践中却给炒房者开了绿灯，抬高了房价，加重了普通消费者的购房负担，与国家的立法意图背道而驰。重新设计土地和房地产保有税收环节税制因素，如我国台湾地区设立空地税、荒地税，对城市闲置土地和低效利用土地进行惩罚，被认为是土地保有税应该完善的方向。房地产税的出台，更寄希望于它可以弥补土地出让收入下降的政府财政收入。

自2007年《中华人民共和国物权法》公布以来，房地产税开征就像狼来了的故事一样，由于说的太多了，真真假假已分不清了。从国外房地产税的广泛采用而论，我国房地产税的出台可能是势在必行的。目前，世界上130多个国家和地区都对住房征收房地产税，而它们的通行做法中最突出的就是把房地产税作为调节收入和财富分配的重要工具。相对而言，房地产是透明度较高的财产，由于房地产不能移动、税基固定，对于调节社会财富的财产税来说，最容易把握、可操作性最强的就是房地产税。

我国房地产税的出台，首先应该端正纳税观念，纳税的本质绝非为了贡献于国家，而是为了替自身寻求保障。税制改革的核心绝不是征收便于扩大税源，而是为了更好地保证纳税人权利与义务的对等。其次，房地产税的出台，应该认真考虑城市居民的收入水平和可支付能力。目前国际上有人指出中国的税赋负担相当沉重，目前房地产价格很高，按照国际惯例，目前比较通行的说法认为，房价收入比在3～6倍之间为合理区间，如考虑住房贷款因素，住房消费占居民收入的比例应低于30%。上海易居房地产研究院发布的《全国35个大中城市房价收入比排行榜》显示，2013年全国35个大中城市房价收入比均值为10.2，剔除可售型保障性住房后，北京高达19.1，位居首位。再次，我国目前拥有房地产较多的人群并非高收入阶层，而主要是中产阶级，真正的高收入者投资渠道多，房地产占其资产的比例有限，有的已将资产转移到了海外。中产阶层（或中产阶级）是社会稳定的基石；形成以中产阶层为主体的“橄榄型”社会结构，是一个国家或地区稳定发展的重要基础，也是实现高品质民主的前提条件。房地产税的出台将使我国中产阶级人数减少。最后，目前我国房地产去库存的压力巨大，西南财经大学发布的一份关于城镇住房空置率的调研报告指出，我国有大量城镇住房处于闲置状态。2013年我国城镇住宅市场的整体空置率达22.4%。据此估算，全国城镇空置房为4898万套。房地产税的出台可能降低城市居民对房地产投资的热情。此外，在目前地方政府对土地出让收入依赖程度较大的情况下，房地产税的出台也可能造成土地出让市场萎缩，影响地方政府运行。从现实情况看，我国房地产税的出台，应该加快生产力的发展，以加快国民经济发展，增加社会财富和提高全社会居民收入水平为条件。在我国目前经济社会发展水平下，房地产税不宜以房地产评估价值为税基，而以房地产购买时的实际交易价格为宜。否则，如上海、深圳等地，房地产价格达到数万元每平方米，即使以前购买了房地产者，房地产变现需要时间，可能出现缴纳不了房地产税的尴尬。

我国土地和房地产税收主要是在转移环节，营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、房地产契税、印花税、个人所得税、企业所得税等都是。至于房地产交易环节中的各种政府收费更是五花八门，根据《中国地产报》的报道，各种费用达180多种。除了地税、财政部门外，收费的还有国土局、建委、勘探、规划、拆迁办等。很多杂费可能非地产一线人员很少听说过，比如白蚁防治费、防雷减灾费、散装水泥专项基金等。甚至计生部门也能以检查农民工的名义收费。我国在转移环节对房地产交易转让收益同时设有土地增值税、所得税（个人所得税和企业所得税），属于对同一课税对象重复征税。同时，转移环节的营业税是对每年新增的房地产交易额以及新增的固定资产投资征税，销售不动产营业税及其附加属于对同一课税对象重复征税。各种收费基本就是盖章收费，坐收渔利。最终，与法定税费一样，各类杂费最终也当然要转嫁到房价中。转移环节税费负担重，抑制了我国房地产租赁市场、二手房市场的发展。我国土地和房地产转移环节的税收应该根据“正租、明税、少费”的原则，逐步减少不合理的重复征税和不合理收费。通过营改增的税制改革，通过新税种的开征及税负水平的调整，达到直接税和间接税比例的不断调和。也就是说，随着经济的不断发展、收入的不断增加，通过优化税制结构，使间接税所占比例有所下降、直接税所占比例有所上升，不断增加直接税占税收收入总额的比例，充分发挥所得税对收入分配的调节作用，最终达到建立“双主体”税制结构的目标。

（三）积极主动地捕捉土地增加价值

随着城市化和城市建设的发展，城市土地价值增加，将非土地所有者和使用者的贡献而产生的土地增值以适当的形式回馈社会，实行“涨价归公”，在国内外得到了普遍认同。我国在1994年也设立了土地增值税。对我国征收土地增值税的效果评价表明，目前土地增值税税率较高，实际征收阻力巨大，效果并不理想。如何积极、主动地捕捉土地增加价值，是我国政府土地收入管理转型中需要重视的问题。

世界上公认城市规划是城市土地价值增加的一个重要原因，通过土地利用规划、土地用途改变和开发强度增加，城市土地资产的价值明显提高。我国目前土地利用规划体制在一定程度上带有计划经济的烙印。由于建设用地指标是由规划方案分配的，相当于装修服务不仅送设计，而且带材料。规划对于建设用地指标的分配，造成建设用地指标多的地方获得的土地增值利益多，实际上很不公平。国外的经验表明，在市场经济条件下，规划是土地利用的优化方案选择，可以预测未来土地和房地产市场的前景，降低投资风险，对于土地的科学合理利用具有指导意义，但是，规划不能对资源进行分配。获得规划许可，土地所有者或使用者应该付出代价。在英国，除了极少数的例外情况，通过规划许可控制了所有土地开发。英国通过规划得益制度捕捉土地增加价值，在授予规划许可过程中，从规划申请人（通常是开发商）身上寻求规划条款中规定以外的利益。开发商支付规划得益可以是实物的，由开发商自行建造一些基础设施；可以是现金的，由地方政府拿这些钱组织基础设施建设；也可以是某种权益，例如允许社区居民使用其宗地内设施的权利。开发商支付规划得益是其获得规划许可的必要条件，开发商可以对规划条件提出修正，但是，必须对土地开发给社区带来的负面效应进行补偿。英国的规划得益制度使得规划管理由传统的“开发指南（蓝本）模式”转变成为更加灵活的以“一对一”（case by case）为基础的“项目导向”模式，它较征收土地增值税具有激励性，也增强了规划的弹性。它能够充分发挥开发商对市场价值的发现潜能，调动他们的主观能动性和创造性，能够最大限度地提高城市土地利用效率和效益，实现城市土地最优、最佳利用。

自改革开放以来，我国城市化快速发展，在经济发达地区城市规模扩张基本完成，如上海、深圳等地已经提出了“减量化规划”的概念，我国城市土地资产经营与管理逐步由以新增建设用地为主转向以存量建设用地为主是历史必然的选择。随着人们生活水平的提高和环境意识的增强，基础设施所需要的投入越来越多，政府无力去承担全部的城市建设和更新改造费用，客观上要求建设资金的来源多样化。政府对城市土地增值的捕捉，并不一定是直接增加政府财政收入，使公共财政负担最小，促进社会平等也是城市理性增长的目标和原则。美国的开发权转移、我国台湾地区的市地重划和区段征收、日本的土地开发收益返还制度的经验也非常可取。美国开发权转移的目的是集中开发具有开发潜力、应该开发的地区（开发权接受区，通常是房地产需求旺盛、地价上升趋势明显的地区），而限制环境约束制约、不应该开发的地区（开发权发送区，通常是生态环境脆弱、历史性建筑保护区）。通过土地开发权转移，可以保证开发权发送区和接受区的利益不受损失，也可以促进城市生态保护、历史建筑和文化遗产目标的实现。开发权转移是由市场决定的，它和传统规划中直接规定某些地方高容积率和某些地方低容积率的规划导向作用不同，如果开发权的价格变化不能达到足以激励发送区的不动产所有者出售开发权，接受区开发商无利可图不愿意购买时，开发权的转移就无法实现。一般说来，位于很高土地价值区域的不动产所有人愿意购买开发权。我国台湾地区的市地重划和区段征收，实际上是城市更新过程中，通过土地利用合理规划及实施，完善城市基础设施，提高城市土地资产价值，并以原来城市土地和房地产的市场价值为依据，在城市更新以后对原来城市土地和房地产进行等价补偿和安置以后，以城市土地增值支付城市基础设施建设投资的有效方法。市地重划和区段征收的区别在于前者是社区居民自发组织的行为，后者是政府引导和组织的行为。日本的土地开发收益返还制度内容丰富，有内部返还、直接征收、间接返还等多种形式。其中内部返还，即通过公共部门或者开发者事先取得土地，进行城市规划或者基础设施建设，使之产生的土地增加价值内部化的过程。内部返还是最直接的土地开发收益返还方法，它包括土地收用、先买土地和超过收用等形式。土地收用是指土地收用价格以交易认证时的价格为准，认证以后因公共事业引起的土地收益不可计入公共用地取得费，公共事业实施者只能在土地收用价格范围内回收其开发收益。先买土地则是开发者预先买进土地，防止土地开发以后土地收益流失。超过收用是进行公共事业建设时可以收用超过实际使用面积的土地，以超过使用面积土地的经营收入弥补公共事业建设投资。日本土地开发收益返还制度实际上为私人资金或者社会资金进行公共事业投资开辟了途径。

自改革开放以来，我国政府垄断土地一级市场，实行土地征收、城市土地收购储备、城乡建设土地增减挂钩等方式进行城市建设用地管理和经营，在一定程度上满足了城市土地增值回收的要求，城市基础设施建设采用BOT、PPP形式吸引私人资金和社会资金参与投资，也弥补了政府城市建设资金的不足。但是，城市土地增值分配不合理的情况比较突出。城市土地增值收入没有有效回收，造成了国有土地资产流失，使得房地产成为暴利行业，影响了实体经济的发展，造成社会贫富差距加大。土地征收、城市土地收购储备和城乡建设土地增减挂钩，政府垄断土地一级市场，使得集体土地不能平等入市，农村居民没有充分享受到城市发展和城市化的红利，影响了城市化的质量。我国土地使用制度改革明确提出让集体土地和国有土地同权同价、平等入市。这对于维护农民合法财产权益无疑是非常有利的。但是，如何保证城市规划的全面实施，完善城市公共设施，提高招商引资的质量和水平，让非土地所有者和使用者的贡献而产生的土地增值以适当的形式回馈社会，将面临更加严峻的挑战。

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