工部局

19世纪中叶，上海的社会经济中心在租界。那时，有一最高的行政机构，叫作“工部局”。（今日上海市政府，就在先前的工部局的房子。）照这一名称表面看，仿佛是一个建筑委员会，实际上有点像租界里的国会，也有点像今日的联合国。在当日，也可说是国中之国。

当年的公共租界，由外人纳税会产生了董事会，董事会再组织各项事业的委员会，如“警备委员会”“工务”“财政税务及上诉”“卫生”“铨叙”“公用”“交通”“学务”“音乐”“图书馆”“房租估价”“电影检查”等委员会。董事会以下，设有“总裁”，主持总办间，与外间办理各种事情。工部局的最高权力是董事会，董事会主席最有权，除了他，就是总办间总裁最有权。总办间所属事务，有“商团”“警务处”“火政处”“卫生处”“工务处”“学务处”“财务处”“图书馆”“音乐队”“情报处”“华文处”，这些机构，以“商团”“警务处”“火政处”为最有权力，每年所收税捐，三分之一都用在“警务处”。（警务处的警察叫巡捕，乃是沿用清政府的官署所用原名，其实清政府衙门，不仅有武巡捕，也有文巡捕，由于上海租界用了巡捕之名，一般人就以为巡捕就是警察。）

洋人在上海，组有外人纳税会，其会员是要凭他们的地产与纳捐多寡而定资格的。假定那洋人每年缴入“巡捕捐”或地税达十两银子（执照不在其内），本人所有地产估价在五百两之数，就有资格做会员了，否则便不行。要做董事会的董事，也要每年纳税达五十两银子才行，没有地产的话，每年房租付到一千二百两之数也行。董事会设董事十四人，其中华董五人，英董五人，美董二人，日董二人，由这十四人选出一位董事长，做会中主席。华人纳税会，直到1920年才成立，不过华人要做会员或董事，必须居住上海满了五年才行，不满五年就不行。

董事会每年4月间开大会一次，讨论预算、决算以及征收捐钱等。看起来，工部局等于一个市政府了。不过，在治外法权的特殊情形下，工部局乃是中国的“化外”。他们根据领事裁判权，就有他们的领事法庭。到了1882年，根据1869年土地章程，成立了领事公堂，其关于华人的诉讼，则有会审公堂。到了辛亥革命以后，收回了一部分司法权，成立了临时法院，后来又收回了一部分司法权，改为特区法院，直到租界收回为止。