第一节 中国商品房市场的复活与繁荣
中国商品房市场经历了公房出租、公房补贴出售、提高住房租金、停止福利分房实行住房分配货币化、商品房制度全面实行、房地产市场波涛翻滚，不断反转、调控中的增长、去库存等几个阶段。下面我们来具体看看这些过程，最后对住房制度改革进行评述。
1．公房出租：免费的午餐吃不饱
从中华人民共和国成立之初到1978年，我国城市一直实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房福利分房制度。城镇居民住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，其资金来源主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，大约是租房成本的1/3（近似于免费）。那时住房是一种福利，是社会主义优越性的一种具体体现。人们印象中30平方米的房子，一个月的租金也就三四角钱。所以能够分到一套房子是所有城镇职工的梦想。但是由于城镇人口的急剧增长（那时候每个家庭几乎都是4个孩子甚至更多），投资渠道的单一（国家和集体），国家财政用于教育、医疗、经济等各方面支出的增大，所以城镇住房一度出现极为紧张的状况。
众所周知，我们的共和国是建立在一穷二白的基础之上，近百年的战乱早已使中国疲惫不堪，落后的农业、落后的工业、落后的教育、落后的医疗、落后的科技，凋敝的农村，屈指可数的城镇，我们的共和国是在极度贫乏与落后中起步的。共和国成立不久，又打了一场抗美援朝战争，在武器装备相悬殊的情况下，我们打出了国威、打出了尊严，为中国赢得了长久的和平。有战争常识的人都知道，战争除了战略战术的正确和指战员英勇奋战之外，还要靠大量的财力和物力的支持，因此严格意义上讲，我们的住房建设还不足26年。
与此同时，我们更要抓紧生产和各项社会事业的建设，在短短26年的时间里，我国建立了门类齐全的、独立的、完整的工业体系，工业门类的齐全程度、技术水平和开发能力在发展中国家是首屈一指的，而且在部分领域接近甚至达到发达国家水平。建立了一大批大中型国有、集体企业；从无到有建立起了规模庞大的航空、航天、原子能及门类齐全的军工体系；由一个农业国发展成为从喷气式飞机、运载火箭、卫星、核潜艇到工业成套设备和所有农业机械全门类制造的工业大国。到20世纪70年代中期，一部分平原地区基本实现了农业机械化或半机械化，拖拉机、推土机、播种机、联合收割机、扬场机、磨面机、喷雾器等农业机械普遍使用；农田水利建设取得空前成功，到1976年时，完成了大江大河的治理，兴建了8万多座水库，库容在20亿立方米以上的超大型水库就修了30座。道路建设取得历史性突破，完成了90多万公里的公路（不包括遍布乡村的非油面道路建设），将近3万公里的铁路，其中绝大部分穿越于群山峻岭和戈壁沙漠。民航里程增长了15.82倍，与100多个国家建立了航运关系，共开辟航线800多条。到1976年，我国的交通运输已经从新中国成立初期的极端落后状态发展成为陆运、水运、空运、管道等多种运输方式组成的初具规模的综合运输体系。在极为艰难的情况下，我国建立了比较完善的社会保障体系，包含城镇退休金，农村五保户和基本口粮田；基本实现了义务教育，教育经费的投入最高曾达国民生产总值的5%，建立了上千所大专院校和完善的基础教育体系。建立了规模庞大、分布领域广泛的科研院所，为我国科学研究和设计的全方位发展，打下了坚实的基础（保守估计有3000多所）。而这样庞大的科研体系，在发展中国家是唯一的，在全球范围来看，当时也只有美国和苏联拥有这样齐全的科研门类配套，中国在科学技术的竞争力是世界的第13名。在总体医疗水平有限的情况下，建立了比较完善的医疗保障制度，包括卫生防疫和传染病防疫体系，建起了遍布乡村的赤脚医生队伍，城市居民实现免费医疗，农民看病实行合作医疗，只需要5分钱的诊费。1976年中国人的平均寿命达到70岁，这在发展中国家中几乎居于最高水平。
试想，这一桩桩、一件件，哪一样不需要钱！而支撑这一切的是国民经济的迅速增长。1976年我国工业生产总产值比1949年增长了30倍，年均增长13%，工业总产值由1402亿元发展到3207亿元，翻了一番。1952年至1980年，工业投资累计达3955.19亿元，工业新增固定资产达到2734.5亿元。而这样的经济增长速度，在当时的世界仅次于日本和德国居于世界第三位。
看到这里有朋友可能就要问了，我们现在说房子的问题，你说的这些和房子有什么关系？当然有重大的关系了。我们现在盛行一种“分蛋糕”理论，国民经济总的财富就是一个大蛋糕，蛋糕能造多大、怎么分是非常重要的事情。简要回顾一下历史，就是让大家能够了解我们的基础是什么样的。当中华人民共和国成立的时候，我们不但缺乏建造蛋糕的资金原料，也缺乏建造蛋糕的技术，更缺乏建造蛋糕的人才。初中毕业就是高学历了，各领域的高级人才更是凤毛麟角。这就好比一个大家庭，一没钱，二没原材料，三没文化，四没技术，五没外援，就是人口多。试想一下，这样一个大家庭的家长，应该怎样领导一家人把日子过好呢？如果手里有100元钱（当时这可是巨款），您是用来盖房子还是先用来投资，赚取更多的钱？相信一般人都是这样的思路，就是等钱多了，再建造更好的房子。因为吃饭活下去是第一位的，房子只要能够遮风挡雨就可以了，忍几年条件好了，可以建造更好的房子。中华人民共和国成立的前30年基本是这样的思路。因为那时是打基础的阶段，所以更多的国民财富用于基础设施建设、用于教育医疗、用于发展经济，而用于改善生活的资金就比较有限了。尽管如此，从1950年到1977年的27年中，国家投资建设住宅面积为4.93亿平方米，年平均建房约1826万平方米。与此同时，中国人口从54167万增长到93717万，净增73%，城镇人口从5765万增加到1.1亿，也就是说27年国家投资建设的住宅相当于给每个城镇新增人口建设住房9.42平方米。这些数据来源于1978年《国务院批转国家建委关于加快城市住宅建设的报告》。
关于城镇平均住房数据，上海易居房地产研究院发展研究所所长李战军曾经也做过统计，他的统计结果是，1980年中国城镇人均住宅建筑面积仅为7.18平方米，到80年代末住房制度改革推开时，城镇人均住宅建筑面积仅为13.45平方米。1994年全国正式启动的住房商品化改革，使得住房交易和住房消费成为可能，大量中低收入家庭通过“卖旧买新、以小换大”的方式，逐步改善了住房条件。1998年我国城镇人均住宅面积达到18.7平方米，2010年我国城镇人均住宅建筑面积增加到31.6平方米。这一数据应该说是比较接近事实的。
回顾历史可以发现问题所在，不能被一些偏颇的数据所迷惑。从上面的数字我们应该大体得出这样的结论：在中华人民共和国成立后的近30年时间里，我国人民在百废待兴、一穷二白的基础上，自力更生、艰苦奋斗，不但在经济社会建设上取得了重大的成绩，在满足人民生活需要方面，也取得了不俗的成绩。
尽管如此，我国城市住房问题还是比较紧张的，这是一个不争的事实。在同一份报告中对这个问题也做了详尽的介绍：到1978年全国现有城镇3400个，人口1.1亿。据不完全统计，当时全国城市中，缺房户共323万户，占居民总户数的17%。其中：夫妇不能同居，或住教室、车间、仓库、办公室等的无房户达104万户；二户同室、三代同室、大儿大女与父母同室居住的不方便户达130万户；平均每人居住面积不足两平方米的拥挤户达89万户。从以上统计中不难看出，城市中真正属于无房户的是104万户，占城镇总户数的5.47%。那么，房改之后城镇无房户是多了还是少了呢？这里同样用数据说话。2012年5月13日，西南财经大学和中国人民银行共同发布了《中国家庭金融调查报告》，该报告宣称我国2012年城市家庭自有住房拥有率为85.39%，农村家庭拥有自有住房率为92.60%。换句话说，城市无房户占14.61%，远远大于5.47%的比例。也就是说，房改的结果是人均住房面积大幅度增加，无房户大比例增加。这与我们改革的初衷似乎不相吻合，增加住房面积是应该的，但无房户比例的扩大似乎不是改革的初衷，而这一结果不得不说非常值得我们深思。
当时光的列车驶入20世纪70年代末、80年代初的时候，城镇居民住房紧张的局面进一步加剧。其主要原因有三：一是大量知青返城增加了城镇人口；二是落实清理挤占私房政策增加了无房户；三是实际可婚年龄的降低，加快了家庭分裂的速度，增加了新的住房需求。上述情况在三四年内相继出现，使城市陡增很多新的无房户，原本住房紧张的状态更为突出。
据估计，从1979年开始，先后有将近1700万知青从农村返回城市，一下子增加了城市的就业压力，也使得城镇住房更为紧张。返城知青一般都是大龄青年，到了谈婚论嫁的年龄，对住房的要求自然也就更加紧迫。与此同时，从北京开始逐渐延伸至全国的大规模纠正违法违纪挤占接管私人房产的做法于1978年开始启动，此项活动一直持续到1990年，范围不断扩大。按照“凡占必退”的原则，无论是单位还是个人，无论是机关部队还是工厂学校，无论是领导干部还是住房困难户，都要求在极短的时间内退出房屋，这些被退出的房屋有“三高”、知名人士、华侨的自住房，有国民党去台人员留下的房产，也有过去公私合营的房产，据不完全统计，北京市就有8.3万余间私人自住房屋被清退，全国被退回的房屋可想而知是个相当庞大的数字，这就意味着在几年的时间内又出现了很多的无房户。同时，当时政策规定的男27周岁、女25周岁的结婚年龄，更改为男不得早于22周岁、女不得早于20周岁，一下子将实际结婚年龄提前了5年，结婚人数一下子暴涨，使住房紧张的局面更加突出。
局势越紧张，情况越复杂，越显示出决策者的英明。邓小平同志鉴于城镇普遍出现的住房困难问题，于1978年提出了“房改”的概念，总体是说可以私人购买住房，中国开启了住房制度改革之路。
2．公房补贴出售：住房改革拉开序幕
1978年至1985年是中国住房制度改革的1.0阶段，其最明显的标志是突破了过去单一的福利分房制度，融入了公房补贴出售的方式，以回收的部分资金用于新的房屋建设，从而解决城镇职工住房难的问题。这是住房制度改革的初步尝试和创新。
为解决城镇居民住房紧张的状态，1978年9月，中央召开了城市住宅建设会议，专门研究城镇住房问题。会上时任国务院副总理谷牧传达了邓小平有关解决住房问题的指示，其主旨是在解决住房的问题上路子可以宽一些：“譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款。把个人手中的钱动员起来。”此指示精神开启了中国城镇住房制度改革的先河并提供了初步导向。之后国家相关部门选择在河南南阳、巩义等地区进行试点，试行公建私助建房方案。1979年，原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅，并且规定所有权和使用权归自己，成为住房商品化的萌芽。同年中央政府探索把住宅售给职工，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售。
在进行住房出售试点的同时，我国也诞生了一种全新的企业——房地产公司，1980年1月8日，新中国第一家房地产公司——深圳经济特区房地产公司正式成立，目的就是盖房子、卖房子，以解决城市居民住房难的问题。与此同时，作为党刊的《红旗》杂志，在稍后几天出版的一月份第二期杂志上，发表了苏星的《怎样使住宅问题解决得快些？》一文，论证了住房是个人消费品，而且是商品，私人购房与社会主义公有制并不矛盾，从而为住房商品化鸣锣开道。可以说1980年1月这两个事件，是住房商品化实践与理论上的两个标志性事件，是对邓小平住房商品化构想的最积极的回应，也使得这一年成为中国房地产业突飞猛进的一年。
同年4月2日，邓小平同志在北京一片灰旧低矮的建筑物旁边，对胡耀邦、万里等人发表了后来被称为《关于建筑业和住宅问题的谈话》的言论。这次后来被反复引用的谈话确定了几个原则，其中包括“房子是可以卖的”。他指出：“城镇居民可以自己购买房屋，也可以自己盖房。不但新房可以出售，老房子也可以出售；可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年还清。”邓小平的这一思想不仅为公有住房出售与私人建房推向全国提供了依据，也将住房改革引向商品化方向。
同年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。自此中国城镇住房制度改革的序幕彻底拉开。借此东风，北京市在9月成立了全国第二家房地产公司——北京城市开发总公司。到了10月，全国已经有128个城市和部分县镇开展了私人购买、建造住宅的工作。而作为一个行业，“房地产”一词也在1984年被命名，国家计委、经委、统计局、标准局等批准颁布《国民经济行业分类标准和代码》首次正式将房地产列为独立的行业。今天赫赫有名的万科、招商地产、保利地产、广州城建、浙江广厦、华发股份、天鸿集团、宋都集团……都出现在1984年。
当时对于私人建房国家主要采取四种形式，即“民建公助”“公建民助”“互助自建”和“自筹自建”。多个大中城市试点的实践证明：组织私人建房投资少，每平方米平均造价在50元左右；见效快，一般只需要三四个月就能住人。1981年《关于组织城镇职工、居民建造住宅和国家向私人出售住宅经验交流会情况的报告》中指出，到1981年全国已有26个省、自治区、直辖市的128个城市和部分县镇开展了私人购买、建造住宅的工作，其中由国家建造住宅向私人出售的城市有50个。
私人建房与公有住房全价出售，充分调动了各方积极性，一定程度上减轻了国家财政负担，扩大了住宅建设面积，缓解了一部分城镇居民的住房困难。中国的改革都是在没有先例可循的情况下摸索前进的，问题是在所难免的。房改也是如此，在推行的过程中也暴露出一些问题。一是由于过去城镇住宅建设欠账太多，城镇人口增加过快，扣除旧房拆除返还、落实政策户回城等用房，新建住宅的速度远远赶不上人口增长的需要。新建住房出售量占同期新建住房总量的比例依然很小。二是因受以前福利住房观念的影响，许多人对购买住房还是抱着观望的态度。三是全价售房价格过高，对于一直以来生活在低租金福利制分房下的人们而言，大部分人不愿意也没有能力支付高额的房款。四是允许私人建房，滋生了不正之风，一些官员利用职权超标准建房、占房，使一些真正有住房需要的职工未能得到满足。因此，住房政策的进一步探索刻不容缓。
1982年4月，国家建委、城建总局在总结成本价出售住房的基础上，向国务院提交了《关于出售住宅试点工作座谈会情况的报告》，并得到国务院批准。自此以土建成本价出售新建住房的办法基本停止，国家开始试行补贴出售政策，即由政府、单位、个人三者各负担1/3的“三三制”售房原则。售价确定仍然以土建成本价为标准，规定公共设施建设费用、建筑税和能源交通费不计入成本，房价大致在150元/平方米至200元/平方米之间，个人负担部分为50元～67元/平方米，仅相当于家庭年收入的2倍。国家建委选取郑州、常州、四平、沙市4城市进行新建公有住宅补贴出售试点。国家兴建每套住宅的成本为10080元，售给个人每套3360元，其余由国家和企业进行补贴。个人购房一次付清者实行20%的优惠价格；一次不能付清者，先付1/3，余款分5年、10年、15年付清。
1984年，国务院在批转城乡建设环境保护部《关于扩大城市共有住宅补贴出售试点的报告》（1984年10月11日国发〔1984〕140号）中称，城市公有住宅补贴出售给个人，是逐步推行住宅商品化、全面改革我国现行住房制度的重要步骤。该报告给予试点方案以充分肯定，并继续加大了试点工作。自从试行住宅补贴出售，试点城市的购房登记处经常门庭若市，人们星夜排队认购住宅的场面屡见不鲜，群众要求扩大房屋出售量的呼声越来越高。至1985年底全国已有27个省、自治区、直辖市中的160个城市和300个县进行了公有住房补贴出售试点工作，全国有大约1093万平方米的住宅出售给了城镇职工，收回资金15054.7万元。
公有住宅补贴出售对当时住房制度冲击巨大，影响深远。它触动了住房完全由国家包下来的传统做法，验证了职工有购房需求和一定支付能力，使一些长期分不到住房的人，有了解决住房问题的可能；而国家可以从出售房屋中收回一大笔资金，继续投入建房，从而加快改善职工的住宅条件，解决城市住房难的问题。
在大力推进新建公房出售的同时，政府也为旧房出售做好了铺垫。1983年3月21日，北京市房地产管理局发布《关于恢复办理私房买卖业务的通知》，使得城市私有房屋买卖在北京得以恢复，并实际上认可了私房主对于私有房屋所占的土地享有使用权。1983年12月17日，国务院发布《城市私有房屋管理条例》，规定国家依法保护公民城市私有房屋的所有权。任何单位或个人都不得侵占、毁坏城市私有房屋。城市私有房屋可以买卖、租赁。至此，在行政法规层面上，城市房产政策宣示的保护城市私有房屋所有权、私房可以自由买卖、租赁的政策得到了恢复，一大批旧房投入了市场。
在出售公房的同时，一些地方还实行了住房租金的改革，主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。然而，公有住宅补贴出售也暴露出在大量旧公房租金制未触动、工资制未改革的情况下，租买比价不合理，个人缺乏购房动力，住房建设资金不能自身循环，国家和企业难以长期承受这种负担等问题，因而有关部门于1985年停止了这种做法，住房制度改革开始转向租金制度改革的研究和设计。
3．提高住房租金建立住房公积金：政策驱动城镇居民购买住房
1986年至1993年是中国住房制度改革的1.1阶段，也是福利分房制度改革的深化阶段。其核心内容是大幅度提高住房租金，改变租买比价，促进职工个人买房，并从政策、立法、社会舆论等方面采取措施，引导和调节居民消费，为实现住房商品化奠定基础。
低工资、低租金促使更多的居民选择租房居住而不是买房，为推进住房制度改革，适逢1985年工资制度改革出台，于是自1986年起国家开始改革低租金住房政策，试行提租补贴的住房方案，并辅之以相关金融措施。1986年国务院成立“住房制度改革领导小组”和“领导小组办公室”，负责领导和协调全国的房改工作。同年7月25日召开了会议专门讨论房改方案，确定了今后一段时间住房制度改革的重点在于逐步提高房租（先提高到成本租金再到商品租金），改革的内容将涉及住宅供给、分配和消费等方面。方案确定之后，选定烟台、唐山、蚌埠、常州、江门、沈阳等城市进行住宅改革试点，试行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的方案。租金按准成本起步，月租金由原来的0.07元～0.08元/平方米提高到1元以上，相当于成本租金（由维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税5项因素组成）的70%至80%，公房按包含建筑造价、征地和拆迁补偿费的标准价出售。在试行当中各地因地制宜，具体操作有所不同。其中：烟台市公房租金提高到1.28元/平方米，占成本租金的83.7%，是原租金的6.8倍；沈阳市北制药总厂租金由0.17元/平方米增加到1.42元/平方米，按基本工资的22%发放住房补贴，21%的职工家庭住房租金支出比过去增加，成了超支户。厂方每年可以从租金中收回125万元投入再建房，截至1987年，该厂向职工出售150套新建商品房，报名购买者已达到500多人，工人购房热情高涨。1986年以后，该办法由试点到全面推广，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。
在试点基础上，国务院于1988年1月召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，中央宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划。同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。该方案明确了改革的目标与今后几年的任务，提出从1988年起，用3～5年时间，在全国城镇分期分批实行住房制度改革。“我国城镇住房制度改革的目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”根据上述目标和改革内容，今后三五年内的任务主要是：调整公房租金，按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税五项因素的成本租金计租，抑制不合理的住房需求，促进职工个人买房，并从政策、立法、社会舆论等方面采取措施，引导和调节居民消费，使消费结构趋向合理，为实现住房商品化奠定基础。这是中国出台的第一个房改总体方案，自此中国的住房制度改革开始由试点转而推向全国。为使城镇职工能够买得起房子，中央成立建设银行专门为居民购房提供购房专项贷款。这一年的3月召开了第七届全国人大一次会议，对宪法进行了修改，将宪法中禁止出租土地的规定删去，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。紧接着《土地管理法》也进行了相应的修改，土地禁锢终于完全放开，为房地产的飞速发展提供了广阔的发展空间。
但是1988年全国范围内出现了严重的通货膨胀，零售物价总指数上升18.5%，银行储备开始下滑，国家财政无力承担提租增资的启动资金，住房制度改革实际执行中出现了出售公房回笼资金少的情况，住房出售带有很强的廉价出售的色彩。据不完全统计，这一年全国共出售旧公房654万平方米，每平方米仅回收资金65.7元。提租补贴方案的实施遇到很大困难，原计划3至5年实施的房改方案也夭折了，此后3年中房改基本处于停滞状态。
面对复杂的经济形势和严重的通货膨胀，国家积极采取治理整顿的方针，经过3年的努力，抑制了通货膨胀，继续推行提租补贴的方案，不同的是提租幅度较之前有所增加，并开始了初步的住房公积金制度，进一步推动住房的商品化方向。
1991年6月，国务院发布了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号），提出了有计划、有步骤地将现有公房的租金提到成本租金，出售公有住房，实行新房新制度，集资合作建房等措施。同年11月，国务院办公厅批转了国务院住房制度改革领导小组提出的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。该意见中提到城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，其有关住房制度改革的根本目的，延续了1988年的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》中的说法，即缓解居民住房困难，改善住房条件，逐步实现住房商品化，改革低租金制度，将实物分配转变为货币工资分配等。所不同的是坚持租、售、建并举的原则，提租补贴坚持“多提少补”、小步提租“不补”的政策，对于1992年起投入使用的新房，实行新房新制度，全面贯彻先卖后租、新房新租、有偿租房的原则。自1990年4月开始北京10个近郊区、县采取新房新租、现住房小步提租，交纳租赁保证金、超标准住房加租的住房制度。到1991年1月纳入房改的住宅面积近1000万平方米，收回资金近4000万元。其中：出售新、旧楼房近10万平方米，收回资金达1880万元；收取租赁保证金370万元；集资、合作建房筹集1350万元；现住房小步提租新增租金294万元。与此同时，上海开启了新的住房公积金制度。上海在全国房改总方案指导下，借鉴新加坡成功经验，结合当地实际情况建立了具有中国特色的住房公积金制度。此制度主要采取缴纳公积金、提租补贴、优惠售房等措施，利用住房公积金发放住房建设项目贷款，为职工住房建设提供资金来源，缓解住房供给短缺带来的矛盾。这一制度圆了一部分职工多年的住房梦。自1992年起，北京、天津、武汉、南京等地相继效仿上海的住房公积金制度。经过努力，城镇居民的住房面积和住房质量大幅提高。天津市自1992年1月出台住房公积金制度，到3月底，全市1.43万个企事业单位的220多万名职工，已在建行办理了公积金等开户手续，上缴公积金近3000万元。1992年城市人均居住面积增加到14.8平方米，城镇新建住宅面积增加到2.4亿平方米。人们对住房的需求也呈现出多元化，不仅追求内部环境，还有意识追求外部配套设施。
此阶段实行“提租补贴”、初步住房公积金制度，进一步提高了住房的商业化、社会化和专业化程度，也使人们开始接受住房是商品这一认知，通过商品交换使住房进入消费品市场，在一定程度上实现了住房投入与产出的良性循环，减轻了政府的财政负担，推动了房地产市场的发展。数字显示，1988年全国房地产公司已达到3400多家。然而，这一阶段的住房制度也暴露出特有的问题。在住房的建造上，大部分建房资金来源于企事业单位的自筹，但各单位的经济条件存在一定的差异，使得各单位住房水平的差距一再扩大；在公有住房出售上仍含有大量的福利成分，在出售的过程中房地产市场的不规范操作，出现了几次低价售房的风潮；缺乏相应的配套制度改革，“1992年和1993年的GDP增长率分别为14.2%和13.5%，而同期房地产开发增长则高达117.5%和165%，房地产业的泡沫式繁荣，严重超出了经济发展许可的范围”。
1992年7月20日，由国家物价局、建设部、财政部、中国人民建设银行联合发布了关于印发《商品住宅价格管理发布暂行办法》的通知，该通知严格规定了商品住宅价格由成本、利润、税金、地段差价等四项构成，并就每一部分做了具体的界定，对于非住宅小区级的公共建筑的建设费用、住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用不计入商品住宅价格，要求商品房的价格要由政府部门审定，充分体现了政府对商品房价格的管控。应该说当时政府制定这一政策，是应对住房贱卖，防止房价过低的举措，但现在可以将其作为防止房价过高的举措了。真是此一时彼一时。
1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案，进一步把住房推向了商品化的道路。
而在这一阶段，有一件事既充满魔幻性又非常发人深思。这就是发生在1992年和1993年的海南房地产泡沫事件。在众多内陆地区还要政策引导百姓购房的时候，成立于1988年8月23日的海南省却迎来了第一轮的房地产开发热潮。总人数不过160万的海岛上，竟然出现了2万多家房地产公司。平均每80个人就有一家房地产公司，在玩一个“击鼓传花”的古老游戏。地皮在他们的热炒中几十倍地上涨，地价由1991年的十几万元/亩飙升至600多万元/亩。1992年海南全省房地产投资达87亿元，占固定资产总投资的一半，仅海口一地的房地产开发面积就达800多万平方米。据《中国房地产市场年鉴（1996）》统计，1988年，海南商品房平均价格为1350元/平方米，1991年为1400元/平方米，1992年猛涨至5000元/平方米，1993年达到7500元/平方米的顶峰。短短三年，增长超过4倍。面对这种情况，时任国务院副总理朱镕基发表讲话，宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业；国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，该意见提出的强力调控措施包括严格控制信贷总规模、提高存贷利率和国债利率、限期收回违章拆借资金、削减基建投资、清理所有在建项目等等，使得银根全面紧缩，一路高歌猛进的海南房地产热顿时被釜底抽薪。这场调控的遗产，是给占全国总人口0.6%的海南省留下了占全国10%的积压商品房。全省“烂尾楼”高达600多栋、1600多万平方米，闲置土地18834公顷，积压资金800亿元，仅四大国有商业银行的坏账就高达300亿元。
海南房地产泡沫其实应该作为一个很好的教材，认真研究其内在的规律性，研究其爆发与破灭的原因，会对中国防止房地产泡沫的生长起积极的作用。可惜，我们对这个教训研究得不深不透，对防范的措施也没有认真加以研究，致使中国的房地产业终于走向了畸形，留下了深深的隐患。
4．福利分房停止：逐步实行住房分配货币化，商品房制度全面实行
1994年至1998年是中国住房制度改革2.0阶段。其主要特征是从实物分配向住房市场化改革的过渡，国家出台了一系列的法律法规，规范房地产市场和建筑行业，是我国房地产市场基本成熟并飞速发展的几年。
毋庸置疑，1994年是我国房地产市场值得大书特书的一年。这一年我国的房地产市场基本成熟，其主要标志是国家出台了一系列规范房地产市场的法律法规，从房地产开发建设到房屋价格的确定及至小区的物业管理，使中国房地产市场在法律层面成为完整的市场。其中最主要的法律法规有以下几部：
第一，1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》，该法是为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的。对房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产转让、房地产抵押、房屋租赁、中介服务机构、房地产权属登记管理、法律责任等都做了明确的规定，第一次以法律的形式对城市房地产管理做出了明确系统的规定，是中国房地产成熟的标志性法律文件。
第二，1994年7月18日国发〔1994〕43号《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。该《决定》第一条首先明确了住房商品化的目的和意义：指出“城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的、新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。房改的基本内容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。《决定》要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设，做好原有政策与《决定》的衔接工作，等等。标志着城镇住房制度改革已进入深化和全面实施阶段。这里特别要注意的是《决定》规定建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，这里的经济适用房的普惠率可以达到90%左右，包含中等收入家庭。
第三，1994年11月11日国家计划委员会国计价〔1994〕1714号文《城市房产交易价格管理暂行办法》。该《办法》规定“国家对房产交易价格实行直接管理与间接管理相结合的原则，建立主要由市场形成价格的机制。保护正当的价格竞争，禁止垄断、哄抬价格”“向居民出售的新建普通商品住宅价格、拆迁补偿房屋价格及房产交易市场的重要的经营性服务收费实行政府定价”。房产管理部门统一经营管理的工商用房租金，由当地人民政府根据本地实际情况确定价格管理形式。其他各类房屋的买卖、租赁价格，房屋的抵押、典当价格及房产交易市场的其他经营性服务收费实行市场调节。“房产价格评估，应以政府制定、公布的各类房屋的重置价格为基础，结合成新折扣，考虑房屋所处环境、楼层、朝向等因素，参照当地市场价格进行评估。”
第四，1994年12月15日建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布了《城镇经济适用住房建设管理办法》。此办法是根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》制定出来的。明确规定“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅”，明确了经济适用房是具有社会保障性质的住房及其使用对象、建设方式、价格制定等相关内容。
第五，1994年4月1日建设部发布了《城市新建住宅小区管理办法》。通知中强调住宅小区推行社会化、专业化的管理，变过去的行政福利型管理形式为企业经营服务型，以维护住宅小区使用功能，延长房屋使用年限，促进住房消费环节形成良性循环，并提出以经营收益来弥补管理经费的不足。可见虽然在建设部的管理办法中已将物业管理公司作为企业，但当时的出发点仍是政府行为的福利收费制度，而非市场化的商业经营行为。但之后逐渐演变成了完全的商业行为，由于管理中存在的各种问题，引发了物业公司与业主的深刻矛盾，这种现象在全国普遍存在。
这几个法规文件从房地产的开发、住房商品化制度的建立到商品房价格、经济适用房建设以及物业管理的规定，全面界定了住房商品化进入正规化和法制化的新阶段。
1994年以后的中国房地产市场进入了快速发展期，购买商品房被民众普遍认可，政府对房价的掌控也使住房价格处于相对稳定的水平。全国职工年均工资4538元，商品房每平方米平均价格为1409元，以平均每套房68平方米计算，一套房平均价格为95812元，是职工年平均工资的21.11倍，全国共有7230.3万平方米商品房出售。我们稍微计算一下不难看出，以1994年的平均房价计算，一个双职工家庭买一套68平方米的房子，也要不吃不喝10.55年，与世界平均的家庭收入最高7年比，已经很高了。
时光走到了1998年，中国房地产市场进入一个重要历史转折点。国家彻底放弃了福利分房制度，将过去的福利分房改为货币分房，从法律和事实层面宣告了福利分房时代的彻底结束以及商品房时代的来临。除此之外，国家对于商品房的认知有了巨大的变化，商品房由原来的解决城镇居民住房困难这一单一任务衍生了新的职能，将商品房建设与经济发展挂上了钩，把住宅业作为经济发展的一个新的增长点，从根本上改变了商品房主要用于居住这一核心功能，也令房地产业的性质发生了重要变化；与此同时，国家也彻底放开了商品房的价格管制，商品房价格由原来的政府定价，改为由当事人协商。
1998年7月3日出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），该通知在第一条“深化城镇住房制度改革的指导思想”中明确规定：要“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求”。在这里，商品房的适用对象没有变化，依然是城镇居民，但商品房却被明确赋予了一个新功能，即成为“新的经济增长点”，把住宅业与经济发展挂上了钩。这意味着住房从民生保障功能向经济增长职能的转变。不要小看这一提法，新的经济增长点，使住房性质发生了根本变化，由原来的居民必需品，变成了国民经济的必需品，它不只是保障功能，更主要的是发展经济的职能，从此住房完全走上了商业化道路。值得注意的是，商业化虽然和商品化只有一字之差，但却是失之毫厘，谬以千里。商品化是把住宅作为商品，不能免费获得，取得居住权要付出相应的货币代价；但商业化却完全是市场化的运作手段，要遵循市场化的规律，其中就包括囤积、炒作，它最终可以导致商品房的价值与价格严重背离，而使得商品房市场如同决堤之水一发而不可收拾，商品房市场之后近20年的发展历史也充分证明了这一点。
与此同时，在该通知的第二条“深化城镇住房制度改革的目标”中也进一步明确提出“深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近40年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因此，国发〔1998〕23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的商品住房制度的开始。
在这个通知中，提出了“房改的目标是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”。这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房，向最低收入者提供廉租住房这三个层次。按照23号文件中所述“最低收入家庭”和“收入高的家庭”来推算，当时大概占城市总人口的5%和10%左右。在某些城市，这个比例会有所变化，但是差别不太大。也就是说，按照23号文件的精神，城市85%以上的家庭应该是由政府向他们提供经济适用房，而不是开发商建设的商品房。同时，在该通知中，政府对房价也是进行了规定的，第（六）款规定“停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。其中经济适用住房的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（含小区非营业性配套公建费）、管理费、贷款利息和税金等7项因素，利润控制在3%以下。这里的房价明显比刚开始的1982年的房价包含的项目要多了。
同年7月20日，当时的国务院总理朱镕基签发《城市房地产开发经营管理条例》（国务院第248号令），其中第三十条规定：“房地产开发项目转让和商品房销售价格，由当事人协商议定；但是，享受国家优惠政策的居民住宅价格，应当实行政府指导价或者政府定价。”这里部分地放开了商品房价格，商品房价格不再由政府统一制定，而是由当事人协商，为日后商品房的价格疯涨撕开了一条口子。文件中规定只有享受国家优惠政策的居民住宅，价格才由政府指导或定价，而那些不享受国家优惠政策的居民普通住宅，则就只能依靠市场定价。因此，优惠政策只是在少数人才可以有权享受的经济适用房中得以体现。
1998年7月14日，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部发布了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，明确了发展经济适用住房的目的和原则，将经济适用住房作为住房供应体系的重要一环，主要是为了不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求，但同时也没有忘记把它作为一个新的经济增长点。该意见明确规定，经济适用住房建设用地实行行政划拨，享受政府扶持政策，以微利价格向中低收入家庭出售。中低收入家庭购买新建的经济适用住房实行申请、审批制度。具体办法由市（县）人民政府制定。市（县）人民政府计划部门，会同建设、土地管理部门，根据本地的社会经济发展状况、人口、中低收入家庭的住房水平和市场需求以及建设用地可供数量情况，编制经济适用住房发展规划和年度建设计划，并统筹纳入地方社会经济发展计划。市（县）人民政府土地管理部门根据土地利用总体规划、城市总体规划和经济适用住房年度建设计划，编制经济适用住房建设用地年度计划，并在地方年度土地供应计划中统筹安排。
在这个《意见》中，把申请的对象界定为中低收入家庭，那么这一比例有多大呢？根据中国统计局数十年一贯的统计办法，用七分法将中国城镇居民的收入分为了：最低收入户（10%）、低收入户（10%）、中等偏下户（20%）、中等收入户（20%）、中等偏上收入户（20%）、高收入户（10%）、最高收入户（10%），以中下收入户为起点算要占40%，以中等收入为起点算应占60%。据统计，中国的家庭收入比例结构为金字塔形，中低收入家庭占了人口的70%至80%，而事实上，实际享有经济适用房的居民远远达不到这个比例，最高不超过10%，还需要排队摇号。也就是说经济适用房已经把60%至70%的中低收入者排除在外了，这就造成了中国大多数老百姓的购房困难。而中低收入的标准各地区有不同的数值，每个地区的受理标准都大约只有5%的家庭可以享受，而把绝大多数的家庭排除在外。所以虽然有政策，但其具体的实施意见已将政策大大缩小，致使政策并没有得到很好的贯彻落实。中国绝大多数城镇居民都要靠买商品房解决住房问题。全国经济适用房投资占房地产开发投资的比重不足4%，这明显不能满足85%的居民需求。
经济适用房不仅供给严重不足，而且出售情况也被严重扭曲。这样的报道几年前常常见诸报端：如郑州市龙鑫苑小区的“经济适用房”，绿化面积40%，有112个地下停车位，最大楼间距27米，388套住房里，最小的93平方米，大的是150平方米以上的复式住宅。而且，数百套住房根本没落到低收入家庭手中——全部住房中，126套被郑州市直某机关“团购”，另有130多套被一家外地企业异地认购。而这些购房者中，有人又将房子加价10万元倒卖给“中低收入家庭”。北京市昌平区回龙观住宅区的经济适用房，面积不乏高达188平方米甚至230平方米，有些居民家里有6个电视7个空调，在该小区内停了许多私家轿车，其中跑车、奥迪A6、广本、大别克、帕萨特等中高档车随处可见。这样的住户让人很难与中低收入居民联系起来，而真正的中低收入家庭却根本买不到经济适用房。这其实是管理中存在的巨大漏洞。
对此，北京市建委有关人士坦言，回龙观、天通苑的经济适用房由于建设时间较早，当时对购买者资格并无严格限制，因此一些人将购买经济适用房作为一种投资方式。为此，中国人民大学经济学院副教授、北京市第十届政协委员邹正方将经济适用房出现的问题归纳为“五化”，即户型“别墅化”、买家“富人化”、监管“无序化”、质量“低级化”、配套“缺失化”。据统计，2002年北京市16%的经济适用房被中高收入者买走，与之相伴随还出现了一户多房的现象，部分高收入阶层已然把购买经济适用房当成了投资工具。
5．国民经济的支柱产业：房地产市场的波涛翻滚，不断反转
1999年至2003年6月是中国住房制度改革的3.0时期。其显著特点是住房市场化全面推进，房地产投资增长率节节攀升，房地产的地位从新的经济增长点过渡到国民经济的支柱产业，把商品房买卖作为一种投资手段的民间“炒房团”应运而生，政府商品房政策发生根本性变化，在开发商的集体呼吁声中开闸放水，房地产市场逐渐由繁荣走向疯狂。
据统计，1998年至2004年我国的房地产投资完成额实现了持续7年的两位数快速增长，7年的同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。房地产业增加值在国内生产总值中的比重达到了4%、4.1%、4.2%、4.2%、4.4%、4.5%、4.5%，虽然还没有达到支柱产业的标准，但也是逐步靠近了。然而，从上述数字也不难看出，房地产业投资增长速度远远高于其增加值在国内生产总值中的占比的增速，可见这些年房地产的经济效益并不很高，至于什么原因，要进行深入细致的分析，本文重点不在于此，只是将现象点明一下，有兴趣的读者可以作为一个课题专门研究一下，或许对中国经济的发展有可资参考的价值。
高的投资增长率自然带来房地产业的飞速发展。近年来，在国家一系列鼓励住房消费政策的推动下，房地产投资持续保持较快的增长速度，居民住房消费得到有效启动，呈现供求两旺的发展势头。房地产市场的活跃，对于改善居民居住条件、带动相关产业发展、拉动经济增长做出了重要贡献。但同时局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽合理、价格增长过快等问题。因此，为了有效控制住房地产市场这种飞速增长，经国务院原则同意，财政部、国家计划委员会、国家税务总局、国土资源部、建设部、中国人民银行等六部委于2002年8月26日联合下发了《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》建住房[2002]217号文，就加强房地产市场宏观调控，促进房地产市场健康发展提出了具体意见，旨在加强政府对房地产市场的宏观调控。要求从几个方面加强对房地产市场的管理：强化土地供应管理，严格控制土地供应总量；充分发挥城市规划职能，规范建设用地管理，促进土地的合理使用；严格控制自有资金不足、行为不规范的房地产开发企业新开工项目；大力调整房地产市场供应结构；加快落实住房补贴，提高职工购房的支付能力；充分发挥金融对房地产市场的调控作用；继续加大对住房建设和消费环节不合理收费的清理力度；加强房屋拆迁管理，维护社会稳定等。
紧随其后，2003年6月5号央行发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务的通知》银发[2003]121号文件，该文件要求国内各商业银行在对房地产开发企业、土地存储项目、建筑施工企业、个人住房贷款、个人商业用房贷款、个人住房公积金委托贷款业务等六个方面严格管理，引导规范贷款投向具备房地产开发资质、信用等级较高、没有拖欠工程款的房地产开发企业。贷款应重点支持符合中低收入家庭购买能力的住宅项目，对大户型、大面积、高档商品房、别墅等项目应适当限制。对商品房空置量大、负债率高的房地产开发企业，要严格审批新增房地产开发贷款并重点监控。对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的，首付款比例执行20%的规定；对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例。央行表示，“121号文件”的出台是为了充分发挥宏观调控作用，保障房地产业持续稳定健康发展，抑制房产投资过热倾向，防范银行信贷风险，保持金融持续稳定。
不料这一调控文件刚刚出台，就引发了开发商的集体反对。有的开发商通过媒体炮轰“121号文件”，认为“121号文件”如果严格执行，将使整个经济形势都受到影响，许多房企将面临资金链断裂，银行也将冒着大量贷款无法回收、造成呆账死账的风险。全国各地的开发商通过开会、发言、撰文等方式，旗帜鲜明地集体反对“121号文件”，北京的开发商们甚至以建立房地产联席会议制度来“集体救市”。请大家注意这里的用词是“如果严格执行，将使整个经济形势都受到影响”，说明房地产业对国民经济的绑架之势已成。
就在“121号文件”遭遇开发商集体声讨之时，在其相应的地方具体细则尚未出台之前，事态发生了戏剧性的反转。在刚刚过了3个多月的时间后，国务院于9月18号出台了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》国发[2003]18号，一改过去一以贯之的住房供应政策，把过去一直坚持的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”。同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房，并且实行申请、审批和公示制度”。这样一来，原本80%的家庭可以住进的经济适用房，现在一下子成了只有10%的家庭可以申请经济适用住房。而据资料显示，在现实中，大约只有5%的家庭可以入住经济适用房。这样一来，18号文将绝大部分购房需求者都推到了商品房市场上，使得普通商品房的用户一下子激增了七八倍，为开发商提供了非常宽泛的市场营销对象，实现了我国住房市场化的根本转变。而该文件中有一句话非常不好理解，这就是“努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”。它的意思是根据居民家庭住房支出能力来制定房价吗？如果是这样理解的话，根据平均工资水平，现在北京的房价应该定在每平方米1万元，可实际上呢，已经每平方米10万元左右了。开发商恐怕不是这样理解的，他们理解的方式是只要有人买，房价再高也是合理的。
这一转变对于亿万的消费者来说，或许就是提高竞争力、提高房价的信号，但大多数老百姓并不十分关注这样的政策变化，关注政府文件有了什么新的提法，只是在具体购房的时候稀里糊涂地发现，房价已经步入快速上升通道。
“18号文件”也被看作是中国房地产市场发展的一道分水岭。
如今距“18号文件”出台已经13个年头了，我们再重新审视那个扭转乾坤的惊天时刻，依然感慨良多，疑问多多。实事求是地说，建住房[2002]217号文和银发[2003]121号文的出台还是十分及时，也是十分必要的。因为当时已经出现房地产投资过热，房地产管理不够规范的现象。一份来自国家发展计划委员会经济研究所发布的《中国行业景气分析报告》提供了相关数据：中国房地产此前连续几年的消费增长率高于GDP两倍以上，房价持续超出了消费者承受能力，商品房积压持续增加。房地产信贷已给尚不完善的银行金融体系带来了巨大的潜在风险，特别是在2002年，房地产投资已经占固定资产投资比重二成多，而在2003年上半年，这个势头仍在加速上扬。适当降温，严格规范管理，防止经济过热带来的泡沫，应该是一个正确的思路。而“217号文件”也正是顺应了这一严峻形势提出的正确解决策略。它主要有以下几个亮点：
一是充分认识到政府在房地产市场中的宏观调控职能，并且从目标要求、技术手段等方面提出了切实可行的措施。
二是调控目标明确，使市场供求基本平衡，结构基本合理，避免市场的大起大落。并且把重点指向了空置房，要求“商品房空置量较大、空置比例过高、增长过快的城市，要采取切实可行的措施，加强房地产项目的审批管理，严格控制新开工项目，加大空置商品房的处置力度，加快消化空置商品房”。为此要加强房地产市场信息系统的建设，完善市场信息披露制度。通过全国联网，尽快建立全国房地产市场预警、预报体系，及时对市场进行宏观调控。要加强对重点地区房地产市场的监控和指导，防止出现新的房地产“过热”。
三是对土地利用提出了合理的要求。规定“要采取切实可行的措施，调整土地利用结构，鼓励利用存量土地进行房地产开发建设，鼓励危旧住房的改造”。
四是注意了房地产市场的均衡性发展。指出“人均住房面积低于全国平均水平的城市，在审批城市总体规划时，要适当增加居住用地的比例，确保中低收入家庭住房用地的供应，切实改善居民居住条件，提高居住水平”。
五是把经济适用房作为建设开发的重点，并且注意到了经济适用房建设的灵活性。要求“继续鼓励工矿区和企事业单位利用自用土地，在符合城市规划和建设用地计划的前提下，组织职工集资、合作建房，多渠道、多层次解决中低收入家庭的住房问题”。
六是强化住房补贴要落到实处，并且规定了房价的参考价。文件要求“住房补贴以财政和单位原有住房建设资金的转化为主，房价收入比在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，应尽快将其转换为对无房和住房面积未达到规定标准职工的住房补贴，并在以后年份保证补贴资金来源的稳定性”。
这个政策最终被废止，不能不说是十分令人遗憾的一件事。
在这一阶段除了这场惊天的大逆转，另一个非常突出的现象就是“炒房团”的出现。房地产的高速发展和房价的快速提升，引来了一只只蠢蠢欲动、伺机挣钱的资本。资本的本性就是逐利，且是轻松逐利。以“温州炒房团”为代表的炒房者应运而生，将资本运用到了极致。2001年8月18日，一个非常吉利的日子，157个温州人开进上海，3天买走了100多套房子；第二年春天，另一群温州人来到北京，一下子就花掉2000万元。从此，武汉、青岛、深圳到处都能见到温州人的身影，他们“走到哪儿，涨到哪儿”的名声开始流传，一些地方的领导为了迎接温州炒房团，甚至亲自布置接待方案，把他们奉为上宾。随后还有山西煤老板炒房团，他们往往一个单元、两个单元的购买，或者一口气买上二十几栋别墅，财大气粗到让人瞠目结舌，而那些因为房价高涨而叫苦连天的普通人却只能望房兴叹，他们哪里知道，他们的噩梦才刚刚开始……
6．骑虎难下：房地产市场在反复调控中快速增长
2003年至2015年，是中国房地产业发展的4.0阶段，这一阶段既是中国房地产的黄金时代，也是政府对房地产密集调控的时段。其明显的特点是商品房价格的飞速上涨，住房成为老百姓头上新的“三座大山”之首。
从2003年“217号文件”开始到2015年11月底，国务院及相关部委共计出台70余项重要的宏观调控政策，主要集中在金融、财税、土地、行政4个方面，政策出台之多、密度之高、力度之大前所未有。房地产市场随着一次次的调整呈现波浪式的起伏。
2003年国发“18号文件”出台之后，中国房地产被当成国民经济的重要支柱迎来新纪元，高擎发展经济、拉动内需的大旗，一路高歌猛进，中途虽然有过几次小的停顿，但是终于没有挡住楼盘的拔地而起和房价的快速上涨。据统计，2003年至2015年的12年间，中国商品房的价格至少增长了10倍，有些地方甚至增长了十二三倍。北京五道口华清嘉园2003年房价约6000元/平方米，到了2015年底已经涨到了72000元/平方米，涨了整整11倍；2017年每平方米更是高达11万多元，涨了17倍之多；2018年8月和与2017年年底基本持平，即便如此，从2015年到2017年房价也整整涨了58%。
因为这一段调控十分密集，政策或者反复或者叠加，大有“乱花渐欲迷人眼”之势，故而不打算以时间维度一次次地展开，而是选出政府都采用了哪些具体措施，以“关键词”的形式与大家共同回顾一下这一惊心动魄的历程，从而在一次次的调控失利中，找寻突破的成功之路。
关键词一：收紧土地供给，实行招拍挂
房价如此疯狂上涨，很多人将其归结于2004年3月出台的“71号令”，即《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》国土资发[2004]71号。该通知要求“各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，也就是2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，除原划拨土地使用权外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应，必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。这就是此后开发商们在面对高房价骂声时搬出来逃避责任的“8·31大限”，它终结了之前延续21年的土地协议出让制度，土地出让只有招标、拍卖、挂牌三种方式。而《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的一个致命缺陷，就是把商品住宅混同于商业、旅游、娱乐等经营性用地，并且要求必须都通过招拍挂的形式取得土地，其实这两者之间有着本质的区别。商业、旅游、娱乐的经营与商品房的经营完全是两个概念，前者的本质是用土地和建筑物从事生产经营活动赚取利润，而后者是用于居住，除了开发经营活动之外并不能再产生新的利润，如果没有看到这一明显的区别，就是忽略了房子用于居住这一本质特征，而将用于居住的商品房和用于经营的商业、旅游、娱乐业等同起来，采取相同的方式拿地，这种做法明显是错误的。它虽然可以防止利益相关方在土地方面进行寻租，但也大大提高了商品房的成本，总体上说是弊大于利。商品房市场十多年的发展事实也有力地证明了这一点。
自此，资金实力成为开发商获取土地的最大决定因素。一些资金实力偏弱的开发商因无力拿地而折戟地产江湖，一些热门地块在多家房企抢夺之下成为创造新高价的“地王”，这一当时被业界解读为中央从土地供给上抑制房地产过热的杀手锏，逐渐被指为推高地价继而垫高房价的元凶。当年的数据就有了反映：2004年房地产开发投资额持续增长的同时，地价和商品房价格双双走高，土地购置费同比增长了19.9%，商品房价格同比增长了15.2%。
关键词二：商品房营业税、个人所得税
2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见（亦称“国八条”）；4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场（即“新国八条”）；5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖；10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20%个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。随后，房地产调控在税费一块不断加码：2006年6月1日，国家税务总局正式宣布营业税将原定2年的征收期限延长至5年；2008年12月30日，国税总局再次规定，个人将购买超过2年的普通住房对外销售的，免征营业税；2009年12月9日，国务院常务会议决定，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，二手房转让营业税免征时限从2年恢复到5年；2015年3月30日，又将这一时限改为了2年；2012年3月1日，开始实施二手房交易差额征收20%个人所得税……
利用税收杠杆，压缩投资者在房地产中获得的利润，达到抑制炒卖炒买、投机楼市的目的，是12年调控中的一个主要思路。但购房者实实在在感受到的是购房成本的增加，曾经一套不满5年的二手房交易所需缴纳的税费平均占到了总价10%左右。国家的目的是防止有房者通过倒卖房屋获得更多的利润，岂不知在民间操作中，卖房者是绝对不会交这笔税的，负担全部都转到了买房者的手中，而为了逃避个人所得税，很多夫妻选择到民政局办一个离婚手续，等到房子卖出之后再复婚，对中国的离婚率提高做出了很大的贡献。为了逃税，婚姻竟变得如此儿戏，可是站在个体的角度，20%的税收，200万的房子要交40万的税，老百姓要工作多少年才能挣40万？所以，尽管麻烦也要这样做。还有少数人弄假成真，卖一套房竟然破坏了一个家庭，有谁能想得到呢！该买房的总是要买，该卖房的总是要卖，当卖方不愿意承担这一成本时，买方成为替罪羔羊，而最终获利的只有国家。其实从税收上调控房价，是典型的扬汤止沸的做法，锅底下招拍挂的大柴在拼命地烧着，您往锅里浇两瓢凉水，能起到什么作用呢？就是锅里的水比原来多了一些罢了，犹如房价的上涨是一个道理。
关键词三：“限价房”
房价的过快上涨使大批中等收入人员买不起商品房，而他们又不够购买经济适用房的条件，也就是还“穷”得不够，于是出现了一大批上下都够不着的“夹心层”。2006年5月，国务院常务会议通过有针对性的六项措施（简称“国六条”），将调整住房供应结构作为调控着力点。随后出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称“九部委‘十五条’”）对“国六条”进一步细化。其中提到的“限套型”“限房价”的普通商品住房，被称作“限价房”，即一个新建小区，90平方米以下房屋要占到70%，简称“90/70新政”，以期解决中等收入夹心层群体的住房问题。
2007年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）出台，明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，再次把建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施提了出来，同年11月19日，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、中国人民银行等发布了《经济适用房管理办法》，对经济适用房做出了具体的规定。但是，此经济适用房已经不是1998年23号文之前的经济适用房概念了，其外延要远远小于1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》即23号文的经济适用房的范围，尽管如此，能够再次重提解决城市低收入家庭住房困难已经实属不易，而能够关注到为夹心层建设保障房也算是个进步，但是能够享受到的依然是少数。之后国务院下发了文件，提出要加大保障性住房建设力度，争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。2011年是“十二五”规划的开局之年。在这个影响全中国未来发展的规划纲领性文件中，保障房建设被列为重中之重。规划强调，未来五年，全国计划新建保障性住房3600万套，这个数字大约是过去10年建设规模的两倍。其中2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70%以上，创历年之最。
保障房占比大增，在更大程度上解决民生住房问题的同时，也将毫无疑问地催生楼市供应结构的革命性变化。但问题亦如影随形，土地及资金则是最大瓶颈，在一二线核心城市土地寸土寸金的年代，如何腾挪出大量土地支持保障房建设，是一大现实难题。与此同时，未解决盈利模式的保障房建设，如何吸引社会资金参与，而非政府部门唱“独角戏”，这一问题仍然无解。另外，在保障房建设选址、配套及质量问题饱受争议之时，保障房建成之后如何分配亦受社会诟病。
理想很丰满，现实很骨感。如何让保障房的理想照进现实，当下仍需求解。
关键词四：五连加与五连降
时间分别出现在2006年、2007年和2015年。第一个时间段是房地产市场异常火爆之后，第二个时间段是房地产市场相对冷清之时。
2003年至2007年这几年，中国房地产市场一路高歌猛进，特别是2007年，眼见房价比上一年翻了一番。在这样的形势下，央行不得不采取频频上调存贷款基准利率和金融机构贷款利率的方式，仅从2006年4月28日到2007年8月22日短短16个月的时间里，一共上调了5次。一年期贷款利率从5.85%提高到7.29%，平均3.1个月上调一次，最短的周期是短短的29天，尚不足一个月。如此密集地通过各种利率手段调控房地产金融市场也创下了各项历史之最。而央行这样密集出手的原因只有一个，即给高烧中的房地产业降降温，稳定一下房价。然而，单纯的加息并没有达到预期的目的，于是又采取了其他手段。2007年9月27日，也就是央行最末一轮加息后的第35天，央行终于重拳出击，规定购买二套房必须首付5成以上，利率上浮1.1倍。同年12月，央行、银监会联合下发补充通知，明确第二套房贷以家庭为单位，并且规定，第一套房子卖了重新购置也算是第二套房，给了那些改善性住房的购买人沉重一击。此举被称为“9·27新政”，它开启了通过差异化信贷方式调控楼市的首例，产生了立竿见影的效果，带来楼价大幅度下跌。
与之相反的是2015年，由于限购、贷款利率提高、贷款首付比例提高等诸多原因和整体经济环境变冷，使中国的房地产市场再次陷入降温期。而与之相关联的产业也陷入低谷，2015年中国经济整体都不景气。为了摆脱这种困局，2015年，从3月始至岁末，央行又来了一次连续五次降息，房贷利率从6.25%降至4.9%，下调幅度累计可达20%。
关键词五：4万亿元
时间回到2007年，“9.27新政”后，房价终于出现了下降的趋势，深圳房价从原来的2.03万元左右降到了1.9万元左右，特别是2008年世界性的金融危机来袭，中国房价一直在微降中徘徊。老百姓揣着钱等着房价还能不能再降一点，而在高价位买了房的投资者竟然以拒交房贷的形式提出抗议。全国老百姓都在等待这一轮的调控会不会出现预期的效果——房价不再疯涨。然而时间就是这样的短暂，老百姓刚刚打了个盹的功夫，一件出乎所有国人意料的事情突然发生。2008年11月5日，国务院常务会议上推出宏观经济刺激计划，出台一个4万亿元的一揽子投资计划，尽管该计划主要针对的是保障性安居工程、廉租住房建设、棚户区改造、游牧居民定居工程、农村危房改造试点等等，并没有提到商品房市场，但精明的房地产商一下子嗅出了其中的味道，而那些还在犹豫徘徊中的消费者也一下子被4万亿元激醒，像抢萝卜白菜一样，把开发商开发的楼盘一抢而空。
2009年年初，上一轮房地产的低迷期还没走出，那些钱包瘪瘪的人还梦想着房价再降一点。没成想进入3月商品房市场突然发力，且一发不可收拾。一个小区半年前每平方米价格只有1.9万元，半年后就变成了2.9万元。原先是买了房子的人嫌降价太多，围着售楼处纷纷要求退房，现在一套房子刚开盘就被抢光了。2008年后久违的“日光盘”现象频频出现，很多人都希望能够找到开发商的相关负责人得到一个购房的指标，但常常却被告知开发商管理层已因为找关系的人太多而被迫关机。
从地狱到天堂，从寒冬到热春，当时的开发商们用这些词语描述2009年初的楼市大逆转。“要买房赶快买，我们每个周六都会涨价，每次涨500元/平方米至800元/平方米不等。”当时南山某楼盘营销经理直接对记者如此放言。
关键词六：限购
强心针总是有副作用的，何况是4万亿元的强心针。继2009年的火爆后，2010年中国的房价像疯了一样。这一年，北京望京地区“地王”边上的一套64平方米的住房，一个星期里总价涨了34万元。有时候，小两口合计买房子，其中一个稍一犹豫，价格便又上蹿了十几万元。土地已经变成最值钱的东西，一句新民谣在人们口头流传：楼市月有地王出，各领噱头十几天。于是，一个新的政策应运而生，这就是限购。
2010年10月1日，深圳秋季住房交易会现场，那些舍弃长假前来看房或卖房的人都懵了，没时间谈买卖都在想该怎么办——9月29日晚11点45分，深圳市规划国土委贴出了一纸“限购令”：规定此后深户限购两套住房；能够提供在深圳市一年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非深籍居民家庭，限购一套住房。在那个“十一黄金周”，厦门和上海也在北京、深圳之后出台了限购令，到2010年底，全国限购城市（包括全部范围限购的以及部分区域限购的）达到27个，后来超过了40个。
一时间购房资格成了稀缺资源，并被人们用戏谑而又无奈的语气称为“房票”。没有“房票”有钱也买不了。于是众多声称被政策误伤的“刚需”以及认为房价仍将见涨的投资客，想方设法弄“房票”。笨办法是赶紧补交社保，或者再拉一个家人过来交社保，交满一年即攒得一张“房票”；巧办法是花钱弄个假社保，或者干脆用他人或公司的名义买；更有极端的不惜动摇婚姻，通过离婚“释放”一个尚有购房资格的人，买了以后再复婚……如此种种，原本以为见血封喉的“限购令”，被部分抵消了功力。2011年3月，深圳不得不再出台限购令细则，堵住“补社保”的口子，但基于换房、学区等确实存在的“刚需”，以及眼见房价并未明显下跌的判断，还是有不少人突破限购令买房。
对于限购，不同的人有不同的看法，有的开发商称其是“不得已而为之的最烂政策”，并且担心一旦限购放松后将有势不可挡的反弹。有的经济学者则认为限购令取得了显而易见的成效：首先挤掉了大部分投机性需求；第二是改善了老百姓的价格预期；第三是维护了国民经济的平稳运行；第四是给房地产企业以调整战略发展方向的缓冲。但即使如此，经济学者也坦言限购是迫不得已的应急措施。
关键词七：房产税
购房热情不减，看看能不能釜底抽薪。于是有专家就提出来对房产持有环节收税，增加持有房产的成本，能否有效控制房价呢？实践是检验设想的唯一标准。于是，2011年初，国务院将上海、重庆确定为房产税试点城市，看看能不能起到抑制房价的作用。
消息传到了这两个城市，这两个城市的多个社区论坛上，讨论最热烈的话题就是如何规避房产税。很快便找到了答案：“用名下无房的老人购房，然后转赠给子女，这样便不算‘新购’。比如，父母、岳父母一人买一套就有4套，转赠给我，无非一次性交一笔契税而已。”这是当时认为最稳妥的避税方式。甚至还有人建议，如果购买二手房，买家和卖家可以先假结婚，再离婚，房子作为离婚财产分配给买家。
实践的结果似乎并不像设想的那样，房产税没有收上来多少，并且抑制买房的效果并不十分明显。报纸上公开发表意见，暂时不考虑征收房产税，什么时候收也没有定。那么，到底该不该收房产税呢？社会上也是众说纷纭，有的说应该收，因为此前调控都是从房产交易环节加税，既阻碍了市场流通，又转嫁给购房者，还未必见效，而掉头转向从持有环节征收的房产税，让多房者多交，才能更有效地抑制投机。业内人士举例称韩国就采用这样的方法，自住房不征税，二套住房征收50%的税，三套房则为60%，逐级增加，让投机投资型买家无利可图。但是也有质疑的声音，他们认为开征房产税没有道理，属于重复征收，评估难度大，不但不会降低房价，还会推高房价。收还是不收，似乎是个问题！
关键词八：不动产登记
2014年11月24日，国务院总理李克强签署第656《中华人民共和国国务院令》，公布《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行。但细看条例，似乎此条例并不针对商品房，而是为了推进简政放权，整合部门职能职责、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外，方便企业和群众。商品房甚至连其中的一小部分都算不上，只能归结在建筑物这一小项中。但不管如何，其动议是与房地产税收有关的，与商品房持有限购相关的，至于其能否发挥相应的作用，只要政府部门愿意，它随时都可以派上用场。
十三年的房地产调控，人们看到的是，房价上涨、调控措施出台、房价再上涨、再调控……房价上涨与调控之间二者交替赛跑的游戏似乎无休无止，到今天北京、上海、深圳的房价甚至要“赶美超英”，这中间的感触，怎一个“奇”字了得！
7．供给侧改革：去库存
以2015年中央经济会议为标志，中国房地产调控进入一个新阶段5.0阶段。这一阶段用三个字概括：去库存。会议明确指出，要化解房地产库存。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。要鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。要取消过时的限制性措施。
认真通读这一大段话，可以看出中央打算多管齐下，在化解现有闲置商品房的同时，建立一个购租并举的住房制度，以期达到适当降低商品房价格的目的。
能否达到这一良好的目的呢，目前还真不好说。原因有三：
第一，提高户籍人口城镇化率要不要农民放弃现在的农村户口？如果不放弃，城镇化就是不彻底的；如果放弃，恐怕农民未必愿意。殊不知现在的农村户口已经成了“金饽饽”。因为，虽然是农村户口但是找工作、交社保样样都可以，还可以享受农村的宅基地和土地承包权，为什么要平白无故地放弃呢？城市的生活成本要比农村高数倍，谁会舍弃这样大的好处而空要一个城镇户口呢？难道仅仅为了到城里买套房子吗？之前农村户口照样可以在城里买房，又何需一个城市户口？第二，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，那么如果房子好租，房地产商为什么不自己出租？如果不好租，谁会花钱买房子空置？要想此项行得通，最主要的是要有市场，也就是房子的位置可以吸引人去承租，否则，那些商品房只能闲置，除非能派上什么用场。第三，商品房价格能否适度下降，一方面看成本，一方面看市场。如果房子的成本就很高，一味强调降价是不可能的，如果市场空间大，开发商是不会自行降价的，如果没有市场，房子只能闲置。
这一轮的调控结果如何，我们现在只能拭目以待。
8．住房制度改革评述
中国商品房是伴随着改革开放的大潮应运而生的，它的初心是为了解决城镇居民住房难的问题，这一点必须给予充分的肯定。在其整个的实施过程中，虽然有过这样那样的问题，但在最初的20年中，确实为解决城镇居民住房难做出了巨大的贡献。
城镇居民住房水平显著提高，改善了居住条件，大多数职工在购买房改住房时，享受了工龄、现住房、付款方式等优惠政策，按低于当时市场的价格买到了属于自己的住房；中低收入家庭购买经济适用住房（集资合作建房）享受了无偿划拨土地、减免有关费用等优惠政策；已购公有住房和经济适用住房上市交易，享受了减免契税、仅补交10%土地收益等优惠政策。促进了企业经营机制的转换，减轻了财政负担。住房制度改革通过出售公房、提高租金标准，收回建设资金，形成投入产出的良性循环，减轻了企业和财政负担。实行住房分配货币化、商品化、社会化，减轻了企业办社会的沉重包袱，企业增强了自我发展能力，促进了企业经营机制的转化，同时缓解了财政压力，房改不仅可以减轻财政沉重的投资建房和维修管理费用，而且还可以带动房地产及相关产业的发展，增加财政收入。
建立新的住房供应体系，有步骤地培育和规范了住房交易市场。多层次住房市场体系初具规模，商品房、限价商品房、经济适用住房和廉租住房等住房供给多样化，满足不同层次居民的住房需求。促进了以商品房销售为主的住房市场的快速发展，激活了房地产市场。与此同时，以房改房和私房交易为主的二级市场和住房租赁市场也有了一定程度的发育。
构建了住房保障体系的基本框架。建立了以廉租住房制度为主体的多层次住房保障体系，实施安康居住工程和城市居民棚户区改造，调整住房供应结构，增加住房有效供给，城镇中低收入家庭住房困难问题正在逐步解决。
促进了住房金融体制的配套改革。住房制度改革促进了住房贷款为重点的住房金融的快速发展。实行住房储蓄、购房抵押贷款、分期付款和住房保险等，建立了政策性和商业性并存的住房信贷体系。金融部门正在成为支持住房建设的重要力量。
建立了住房公积金制度。住房公积金制度的建立，是住房制度改革的重要成果之一，是实现住房分配货币化的主要途径，其作用是低存、低贷，统筹互助。公积金制度的建立，为开辟住房建设资金来源，发展政策性住房金融等方面发挥了重要作用。进一步明确了住房公积金的使用方向，逐步将住房公积金由支持单位建设转到支持个人住房消费上，职工利用公积金贷款等方式购置住房，加快了职工个人成为消费主体的进程。
促进了房地产业和国民经济的发展。住房制度改革，促进了居民消费观念的深刻变化，提高了职工个人购房能力，从而拉动了住宅需求和住房投资，为房地产业发展注入了生机和活力。住宅建设已经成为新的经济增长点和消费热点。住房制度改革促进了房地产业的形成和发展，同时也带动了建筑业、建材业和相关产业的发展。
但自1998年特别是2003年以后，房地产价格犹如坐上了火箭直线上升，以致到了一般居民无法忍受的程度，成了普通百姓头上的“新三座大山”之一，也绑架了中国经济的发展。商品房似乎改变了它的初衷，这不能不令人扼腕叹息，也是我们今后要着力解决的一个重点问题。
9．住房改革向何处去
今后中国住房改革向何处发展，应该是老百姓普遍关注的一个问题，也是党和政府工作的着力点。习近平总书记曾经反复强调：房子是用来住的，不是用来炒的。这应该是给住房的性质定了个调。党的十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，这应该是今后一个时期中国房地产改革的总体思路。顺着这个思路，就可以大体看出我国房地产的未来布局。
“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位，是我国住房政策的核心指导思想。这意味着，住房将摆脱附着在其身上的各种附加功能，诸如经济发展的支柱、投资和投机的工具等等，使其回归到它自身应有的属性，作为人类必需的生活资料，保障人类的居住需求，仅此而已。这无疑是非常正确明智的选择。因为住房是生活必需品，必须保证它的价格稳定，如果给生活必需品赋予太多的功能，就一定会丢失它最本质的功能。如果把房地产看成支柱产业，就会过多赋予它经济的职能，而忽略它的稳定性；而投资或者投机的工具就更是要命了，它会造成房价的大起大落，影响国计民生，影响社会安定。这颗定时炸弹不排除，房地产泡沫将随时可能破裂，对整个国民经济和社会发展无疑将是重大的打击。所以，回归它原本的功能，强调“房子是用来住的”，就是给我们的国民经济发展打了一针镇定剂，可有效防止它的暴躁不安而带来的巨大伤害。
“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，是深化供给侧改革的重要举措，也将成为未来我国住房制度改革的重点突破方向。这就是说我国住房制度不仅要有市场配置作为主体组成部分，也不仅要补上政府保障的短板，还要在市场配置和政府保障之外扶持培养新供给主体、探索增加“第三条道路”的可能性。这个新供给主体，或许是独立于政府和市场之外、具有非盈利特征的社会组织机构。这样，就克服了过去把住房简单推给市场的片面做法，逐步正视政府应有的责任，充分发挥政府在保障性住房和稳定房价等方面的作用，防止住房像“蒜你狠”“豆你玩”“糖高宗”那样的悲剧发生，也是对民生负责任的具体表现。
所谓“多主体供应”，从提供住房的主体看，有政府、市场和第三方，从土地供应的角度看，除了国有建设用地，增加了集体建设用地。国有建设用地的出让主体是各地政府，集体建设用地的出让主体是村集体。另外，有些城市还鼓励国有企事业单位利用自有土地建设保障房，算“半个主体”。这样，就解决了住房土地供应单一性的弊端，也可以让集体土地发挥一定的作用。但是凡事必有利有弊，让集体土地可以建造住宅，会不会又一个一哄而起，建造了更多的房子，引发更多的空置和土地的浪费，是应该特别值得关注的问题。
十九大报告提出“多渠道保障”的崭新提法，表明在推进住房保障建设过程中，不仅是各级政府有主体责任，要通过财政和公共资源来提供托底性质的住房保障，也要充分动员和科学有效地利用社会资源和民间力量，来提供各种形式、各种性质的住房保障与住房扶助。这样一来，除了各级政府提供的保障房这个主渠道，还增加集体建设用地建设地租赁住房，国有企事业单位利用自有土地建设的保障房。这样可以有效地扩大保障的范围，增强保障的效果，做到应保尽保，实现每个家庭都能住上好房子的梦想。
所谓“租售并举”，这是近几年来政府在住房市场方面最为大力推进和提倡的口号，其直接目标是要改善住房市场在租售结构上的失衡，其本质思路也是从调节住房供应结构入手，通过化解供给侧结构性矛盾，实现住房市场的有序健康发展。对于一些中低收入家庭来说，买房确实是一笔沉重的负担，有些家庭根本不可能承受，因此提供廉租房就是至关重要的事情。其实，房子真的不一定必须要买，如果有比较稳定的房屋可以租住，条件又不是很差，估计很多人都可以不买房子，而把买房子的钱投入到其他的方面，如子女的教育、个人的成长、生活水平的提高，甚至可以创业。人不能被一套房子套住，这些年，我们的政策确实有让住房捆住了人们手脚的嫌疑，而租售并举这样的政策，无疑会给越来越多的中国人松绑，让大家活得轻松一些，快乐一些，自在一些，丰富多彩一些，而不是一辈子只为了一套房子活着。
五年来，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的设立，并没有停留在纸面上，而是落实在行动上，落实在各级政府的重点工程中，取得了明显的实效。这几年，近8000万困难群众改善了住房条件，棚户区改造大力推进，有6000多万棚户区居民出棚进楼。同时公租房保障能力显著提升，有1900多万住房困难的群众住进了公租房，城镇中低收入家庭的住房条件明显改善，城镇低保、低收入家庭基本上实现了应保尽保。因此，正如习近平总书记指出的那样，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求，实现全体人民住有所居目标的重要任务。