第12章 推进司法改革，实现公正司法

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[447]习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》等文中多次引用明代张居正上疏明神宗实行“考成法”时提出的观点来强调相对于“科学立法”来说，“严格执法”“公正司法”“全民守法”也是全面推进依法治国的重要要求。特别是作为公民权利救济的最后一道“法律防线”，司法是否“公正”直接关系到法律自身的权威和司法在人民群众中的威信和公信力。为此，作为习近平总书记关于法治的重要论述的重要内涵，“推进司法改革，实现公正司法”成为全面依法治国的重要措施和制度路径。

司法作为法治的构成要素，其基本制度功能是借助公共权力对各种法律争议作出最终裁判，达到定分止争，保障社会稳定、促进社会公平正义的价值目标。然而在权力结构体系中，司法权力“既不把控钱袋子，也不掌握枪杆子”，只有基于法律的理性判断。因此，司法功能与价值的实现，关键取决于建立在司法公正基础之上的司法权威性和公信力，正是在这个意义上司法公正被视为现代社会政治民主、文明的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。

司法在不同国家，其制度功能与价值存在较大差异。我国实行人民代表大会制度，司法机关与行政机关都是由作为国家权力机关的各级人民代表大会产生的，对各级人民代表大会负责，受各级人民代表大会的监督。此外，在我国，司法还要接受执政党的领导，这一点是中国特色社会主义司法制度区别于西方三权分立体制下的司法制度的根本特征所在。习近平总书记对此曾表述过非常明确的立场。他指出：“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。实践证明，我国司法制度总体上是适应我国国情和发展要求的，必须增强对中国特色社会主义司法制度的自信，增强政治定力。”[448]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国的大局出发，在认真总结我国司法制度现有的成绩和存在的问题的基础上，以实现“公正司法”为目标，提出了改革司法体制的一系列政策和举措，对于不断健全和完善中国特色社会主义司法制度起到了非常重要的促进和保障作用，体现了“司法为民”的制度要求。习近平总书记反复要求，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“对司法机关而言，要实现司法公正，贯彻落实习近平总书记的要求，最重要一点，就是严格依法办案，严格遵循法律程序，坚决守住法律底线，在法律规定的范围内行使司法权，用严格司法确保公正司法在每一个具体案件中得到实现。”[449]

一 深化司法体制改革是全面推进依法治国的一项重要事业

江泽民同志在党的十五大报告中指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”[450]1999年，最高人民法院根据党的十五大报告关于司法体制改革的要求，制定并发布了《人民法院五年改革纲要》，对1999—2003年全国法院的改革作出了统一部署。2000年2月15日，最高人民检察院出台了《检察改革三年实施意见》，作为2000—2002年检察改革的指导性文件，以通过大力推进检察改革，加强检察工作，繁荣检察事业，强化监督职能，完善检察体制，在建设有中国特色社会主义检察制度方面迈出重要步伐。在党的十六大报告中，江泽民同志强调，推进司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[451]2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大报告中对司法体制改革明确指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”[452]关于深化司法体制改革的理念在党的十八大报告中得到进一步明确，[453]为党的十八大之后以习近平同志为核心的党中央采取各项扎实有效的司法体制改革举措奠定了坚实的政策基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中国特色社会主义司法制度建设，并以司法体制改革为突破口，对我国司法制度现存的各种不合理的、与全面推进依法治国不相适应的因素进行了大刀阔斧的改革，提升了司法公信力，保证了人民法院、人民检察院依法独立行使审判权和检察权，充分发挥了人权司法保障的作用，强化了司法在中国特色社会主义法治建设中的重要地位，推进了政治体制改革的有序进行。

习近平总书记多次在不同场所对司法体制改革的必要性和改革方向作出了明确的阐述，为司法体制改革提供了理论指导，指明了实践中具体改革的方向。首先，对于司法体制改革的必要性，习近平总书记从科学分析当前司法制度存在的问题出发，指出司法体制必须进行改革，不改革就没有出路。他指出：“我国司法制度也需要在改革中不断发展和完善。执法司法中存在的突出问题，原因是多方面的，但很多与司法体制和工作机制不合理有关。比如，司法机关人财物受制于地方。司法活动容易受到干扰；司法行政化问题突出，审者不判、判者不审；司法人员管理等同于一般公务员管理，不利于提高专业素质、保障办案质量；司法不公开、不透明，为暗箱操作留下空间；等等。这些问题不仅影响司法应有的权利救济、定分止争、制约公权的功能发挥，而且影响社会公平正义的实现。解决这些问题，就要靠深化司法体制改革。”[454]其次，司法体制改革的方向必须是维护社会公平正义，否则，司法体制改革就会违背改革的宗旨。习近平总书记指出：“深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向、应该改又能够改的，就要坚决改；凡是不符合这个方向、不应该改的，就决不能改。简单临摹、机械移植，只会造成水土不服，甚至在根本问题上出现颠覆性错误。”[455]再次，深化司法体制改革要以提高司法公信力为价值目标。习近平总书记指出：“深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。要从确保依法独立公正行使审判权、检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍。”[456]最后，司法体制改革要解决司法为民的问题。习近平总书记在2013年2月23日下午中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时发表的讲话中强调指出：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。[457]

根据习近平总书记关于司法体制改革的一系列重要讲话精神，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取了一系列深化司法体制改革的重要举措，已经取得了阶段性成果，为下一步不断健全和完善中国特色社会主义司法制度奠定了坚实的改革实践的基础。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以“法治中国建设”为切入点，提出了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的改革要求，并且从三个角度入手，提出了一系列具体的司法体制改革的措施，主要包括：一是确保依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。二是健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。三是完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中对改革司法体制和运行机制、采取上述相关措施的意义作了非常细致的说明：“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作体制不合理有关”，“这些改革举措，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保障人权都具有重要意义”。[458]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的司法体制改革的制度框架基础上，对保障司法公正作出了更深入的部署。比如，为确保依法独立公正行使审判权和检察权，党的十八届四中全会《决定》规定，建立对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；建立健全司法人员履行法定职责保护机制；等等。为优化司法职权配置，党的十八届四中全会《决定》提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；统一刑罚执行体制；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；变立案审查制为立案登记制；等等。为保障人民群众参与司法，党的十八届四中全会《决定》提出，完善人民陪审员制度，扩大参审范围；推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开；建立生效法律文书统一上网和公开查询制度；等等。党的十八届四中全会《决定》还就加强人权司法保障和加强对司法活动的监督提出了重要的改革措施。[459]在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了司法体制改革的一系列具体制度方案之后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部以及有关政法机关都先后出台了本部门、本领域推进司法体制改革的具体办法，产生了上百项具体司法改革措施。例如，最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，最高人民检察院、司法部印发了《〈深化人民监督员制度改革〉的通知》（2015年2月27日中央全面领导小组第十次会议审议通过），等等。这些措施有些已经完成并取得了成功的经验，有些还在试点、摸索和推广中。

总体上来说，司法体制改革进展得比较顺利，那些原来阻碍公正司法的因素正在得到遏制或消除，司法机关的司法公信力不断上升，司法公开和透明程度显著提高，司法为民的特征日渐突出，司法作为“社会公平正义的最后一道防线”[460]的作用已经显示了自身在建设中国特色社会主义法治中的重要性和地位。深化司法体制改革，不断提高司法人员的法治素质，充分发挥司法机关在全面推进依法治国中的重要作用，成为党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央推进政治体制改革的重要方式。正如习近平总书记所强调的那样：“司法人员必须信仰法律、坚守法治，端稳天平、握牢法槌，铁面无私、秉公司法”，“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”。[461]

二 公正司法是司法工作的生命线

在一定意义上，公平正义是政法工作的生命线。习近平总书记指出：“司法是社会公平正义的最后一道防线，司法人员必须信仰法律、坚守法治，端稳天平、握牢法槌，铁面无私、秉公司法。”[462]因此，保障和推进司法公正是贯彻落实依法治国基本方略的关键之举。

（一）司法公信力源于司法公正

英国哲学家培根有一段著名的法律谚语：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”[463]习近平总书记曾经引用培根的这段话，以突出强调司法公正的重要意义。

首先，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中强调，“如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政法机关，从而也不会相信党和政府”[464]。因此，深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。因此，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。

其次，公正司法要求在个案中体现公平正义。公正司法要求司法的过程和结果符合公平、平等、正当、正义的精神，这样的要求并不是抽象、笼统的，而是要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。为此，习近平总书记指出，“政法战线的同志要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案”[465]。习近平总书记对政法机关保持“公正廉明”提出了非常严格的要求，“公生明，廉生威”，“执法司法是否具有公信力，主要看两点，一是公正不公正，二是廉洁不廉洁”[466]。习近平总书记曾语重心长地指出：“我们社会主义国家的政法机关，不能搞成旧社会的‘官府衙门八字开，有理无钱莫进来’！身教重于言教。要从政法机关做起，坚决破除各种潜规则，杜绝法外开恩，改变找门路托关系就能通吃、不找门路托关系就寸步难行的现象，让托人情找关系的人不但讨不到便宜，相反要付出代价。”[467]

最后，公正司法是全面推进依法治国重要环节。全面推进依法治国要统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，司法公正对社会公正具有重要引领作用，是检验法治是否实现的关键环节，也是评价一个社会是否实现公平正义的具体标准。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》对司法公正与社会公正的关系作出了明确的阐述，该意见规定：“司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用。要全面深化司法体制改革，加快建立健全公正高效权威的社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，提供优质高效的司法服务和保障，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，推动社会主义核心价值观落地生根。”[468]因此说，公正司法于中国的法治建设意义重大，它既是全面推进依法治国的重要环节，更是全面推进依法治国的重要保障。

（二）推进司法公正要以优化司法职权配置为重点

司法改革是实现司法公正的必由之路。习近平总书记指出，司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等。因此，推进司法公正，要以优化司法职权配置为重点，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。[469]因此，要不断完善司法管理体制和司法权力运行机制，切实规范司法行为。党的十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题提出了一系列改革举措，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在党的十八届三中全会《决定》的基础上对保障司法公正、优化司法职权配置又作出了更深入的部署，主要包括健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的体制机制；推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；统一刑罚执行体制；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，等等。

第一，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的体制机制。人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关都是我国国家机构体系中的重要组成部分，虽然它们分工不同，各司其职，但保护人民、惩罚犯罪、保障国家安全和社会公共安全、维护社会主义社会秩序的任务是共同的，因此它们又要互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。在刑事诉讼中，公安机关行使侦查权，人民检察院行使检察权，人民法院行使审判权，司法行政机关行使刑罚执行权，这4种权力既互相配合又互相制约。但是，现行《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”刑事诉讼法也同样只规定了公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。很显然，现行宪法和刑事诉讼法的相关规定已经与上述“四机关”相互制约的实际需要不相适应。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确提出“四机关”各司其职，互相配合、互相制约，反映了中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来司法改革实践形成的重要制度成果，应当在司法改革实践认真加以推进。

第二，推动审判权和执行权相分离，统一刑罚执行体制。审判权是司法权力，而裁判执行权是具有行政性质的权力。审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使，符合这两种权力的不同属性，有利于维护司法公正，也是世界各国的通行做法。目前，我国刑罚执行权由多个机关分别行使。其中，死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行；被判处管制、宣告缓刑、假释或者被暂予监外执行的，由司法行政机关的社区矫正机构执行；死刑立即执行和罚金、没收财产的判决，由人民法院执行；拘役由公安机关执行。刑罚执行权过于分散，不利于统一刑罚执行标准，统一刑罚执行体制有利于加强刑罚统一执行的管理和监督，可以更好地发挥刑罚教育人、改造人的功能，保障罪犯合法权益，实现刑罚预防犯罪的目的。

第三，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。审判权、检察权是司法权力，法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”[470]，这是对党的十八届三中全会提出的推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施的进一步深化。

（三）充分发挥庭审作用是司法公正的重要保障

审判是人民法院审理案件、作出裁判的司法活动，是诉讼的中心环节。习近平总书记指出：“充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。”[471]法庭是查明事实、认定证据、形成裁判结果的场所。没有庭审，就没有裁判。充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。

一要实行以审判为中心的诉讼制度改革。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”[472]。以审判为中心是由司法审判权的判断裁决性质所决定的，强调司法机关和诉讼参与人的诉讼活动都要围绕庭审进行，确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法庭质证的检验，经得起法律的检验，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。

二要完善诉讼制度。深入推进审判权运行机制改革，全面落实主审法官、合议庭责任制，积极推动有关部门建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，健全法院内部人员过问案件的登记制度和责任追究制度，保障法官依法独立公正行使审判权，努力实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。积极完善人民陪审员制度，扩大参审范围，完善参审方式，充分发挥人民陪审员的作用。

三要完善证据规制。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”[473]同时，我国现行《刑事诉讼法》的修改对非法证据排除也有新规定、新进步，这有利于减少刑讯逼供、冤假错案的发生，也是对司法公正的重要保障。

三 保障司法机关依法独立行使职权

公正司法是司法活动严格依法办事综合作用的结果，但是司法机关能否依法独立行使职权不受各种非法干涉，则是保证公正司法的最重要的因素。习近平总书记特别强调指出：“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。这是我们党和国家的一贯主张，党的十八大继续强调了这一点。司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些干扰要有制度保障。”[474]

（一）司法公正依托于司法独立

在国家机构体系中，人民法院和人民检察院是具有独立地位的国家审判机关和国家法律监督机关，这也是司法公正的基础和保障。通常来说，按权力的性质分类，人民法院行使的审判权和人民检察院行使的检察权通称为“司法权”，是与立法权、行政权相对应的三权之一。司法权、司法机关这样的表述在党中央的重要文件中已经较为常见，虽然“司法”目前还不是一个完整的法律意义上的概念，我国宪法没有使用“司法”的词汇和表述，但是宪法确立了司法机关依法独立行使职权的法治理念和宪法原则。具体来说，人民法院、人民检察院的独立性主要表现在：第一，审判机关、检察机关、行政机关、军事领导机关等国家机关都是分别设立的。第二，法官、检察官不得兼任人民代表大会常务委员会的组成人员，不得兼任行政机关和企事业单位的职务。同时，法官、检察官也不得相互兼任职务。第三，根据现行《宪法》第126条和第131条规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但值得注意的是，在保障司法机关依法独立行使职权的过程中，一定要将司法机关依法独立行使职权与西方国家的“司法独立”区分开来，这是两种完全不同意义上的司法独立。最高人民法院党组书记、院长周强2017年1月14日在北京谈及全国各级法院做好意识形态工作必须掌握的几项内容时义正词严地指出：要坚决抵制西方“宪政民主”“三权分立”“司法独立”等错误思潮影响，旗帜鲜明，敢于亮剑，坚决同否定中国共产党领导、诋毁中国特色社会主义法治道路和司法制度的错误言行作斗争，决不能落入西方错误思想和司法独立的“陷阱”，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路。[475]

（二）司法机关依法独立行使职权不受非法干涉

审判权、检察权的去行政化、去地方化是党的十八大以来，特别是党的十八届三中、四中全会以来，司法体制改革备受关注的一个焦点和难点。为保障审判权、检察权独立行使职权不受非法干涉，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“省以下地方法院和检察院人财物统一管理”的改革要求，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出了两项重大举措：一是“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”；二是“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。后两项改革举措的目的实质上就是要探索行政区划与司法辖区的适当分离，保障审判权、检察权的独立性。“这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”[476]这三项改革举措，探索建立了与行政区划适当分离的司法管辖制度。

党的十八届四中全会之后，最高人民法院迅速组织力量就设立巡回法庭进行深入研究。全社会对最高人民法院设立巡回法庭非常关注，许多专家学者也提出了很好的意见建议。经过数据摸底和详细论证，并经广泛征求中纪委、中组部、中央政法委、全国人大常委会法工委、财政部、人社部等单位意见后，形成了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过了此方案。2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭在广东深圳挂牌正式成立。2015年1月31日，最高人民法院第二巡回法庭在辽宁沈阳正式成立。2016年12月29日，最高人民法院第六巡回法庭在西安揭牌。最高人民法院党组书记、院长周强指出，最高人民法院第三、第四、第五、第六巡回法庭正式开始办公，具有重要意义，标志着最高人民法院巡回法庭建设掀开崭新一页，人民法院司法体制改革进入新的阶段。以习近平同志为核心的党中央对人民法院和巡回法庭工作高度重视、大力支持，广大巡回法庭干警要牢记使命，恪尽职守，锐意进取，扎扎实实做好各项工作，不辜负党的重托和人民的期盼。要牢固树立四个意识，特别是核心意识、看齐意识，更加自觉地在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不折不扣地贯彻执行党中央重大决策部署，确保巡回法庭工作沿着正确的政治方向不断前进。[477]

最高人民法院设立巡回法庭是党的十八届四中全会作出的重大改革部署，对于切实加强审判工作，依法履行宪法和法律赋予的神圣职责，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，全面推进依法治国，努力形成高效完善的法治实施体系，促进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重要而深远的意义：一是巡回法庭审理跨区域重大行政、民商事案件，有利于保障司法公正，有效监督、指导、支持地方法院依法独立公正行使审判权，推进法律正确实施，维护国家法制统一。二是方便人民群众就近诉讼，减轻当事人诉累，更加有效地维护人民群众合法权益。三是有利于纠纷就地解决，维护首都地区社会和谐稳定。四是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，强化最高人民法院本部监督指导全国法院审判工作的职能。[478]

（三）党政机关和领导干部不能干预司法

个人干涉司法的情况，突出的问题是领导干部非法干预司法。近年来发生的一些案例表明，一些干部违法干预司法，影响了司法公正，有的甚至酿成冤假错案，教训十分深刻。习近平总书记对这种领导干部非法干预司法的行为深恶痛绝。他曾对此现象严厉地批评道：“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的！”[479]对于领导干部非法干预司法的问题，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了以下具体的应对措施和制度。

第一，领导机关不得对司法案件作出具体决定。党的领导是社会主义法治的根本保证。坚持党的领导，是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。我国宪法确定的人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，是建立在党的领导和人民代表大会统一行使国家权力基础上的，强调的是对案件依法独立审判，与西方国家的司法独立具有本质的不同。必须强调的是，党对司法的领导，是党组织在方针政策上的领导和党对政法干部队伍的领导，不是对具体案件的领导甚至决定。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对此，习近平总书记《在中央全面深化改革领导小组第十次会议上的讲话》中也强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，要牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不能违法干预司法活动、插手具体案件处理，不能对司法机关工作进行不当干预。”[480]

第二，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件记录制度和责任追究制度。为了更好地保障司法机关独立行使职权，排除领导干部对司法的非法干预，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。[481]严格禁止对政法机关办理的具体案件提出倾向性意见，尤其要禁止替政法机关拍板定案；禁止批条子、打招呼、递材料影响办案，尤其要禁止为一己私利以权压法、徇私枉法等违法干预司法活动的行为。对干预司法机关办案的，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件记录制度，并按照党内法规给予党纪政纪处分，造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。这些硬性规定，为党政机关和领导干部违法干预司法划出了“红线”，为司法机关依法独立公正行使职权提供了有力的制度保障。同时，司法人员也要刚正不阿，勇于担当，敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰，坚守公正司法的底线。要坚持以公开促公正、树公信，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，杜绝暗箱操作，坚决遏制司法腐败。

为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求，防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法机关依法独立公正行使职权，根据宪法法律规定，结合司法工作实际，2015年3月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，该规定明确要求，“各级领导干部应当带头遵守宪法法律，维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使职权。任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情”；“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，应当纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据”。

四 推进司法公开，增强司法透明度

司法公开是司法民主的必然要求，是人民司法为人民的具体体现。通过司法公开，才能满足人民群众对司法工作知情权、参与权、表达权和监督权的需要；通过司法公开促进司法公正，以透明保廉洁，才能提高司法权威和公信力；司法公开是提高司法工作质量的重要途径，只有公开，使执法司法权在阳光下运行，才能防止暗箱操作，倒逼、促使司法人员谨慎用权、恪尽职守，最大限度地压缩徇私舞弊的空间，实现公正廉洁司法。习近平总书记也指出：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。”“对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”[482]可见实行司法公开，是不断深化的司法体制改革应当持续推进的重要内容，也是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要方面。

（一）推进阳光司法，防止司法腐败

阳光是最好的防腐剂，只有把司法权的运行尽可能地置于“阳光”之下，才能最大限度地遏制背离公正司法的潜规则的生存空间，让司法判决更好地体现公正公平；只有大力推进司法公开，努力去除司法神秘主义的面纱，才能让老百姓了解和理解司法，并最终信服和拥护司法。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”[483]这是对深入推进司法公开提出的新的更高的要求。

（二）推进“三公开”平台建设

全面推进司法公开，以公开促公正，以公正树公信力需要进一步完善公开机制，创新公开方式，畅通公开渠道。其中，最为关键的就是要加大审判流程、裁判文书、执行信息公开三大平台建设力度，[484]不断拓展司法公开的广度和深度，不断提升司法公信力，积极构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

首先，审判信息和审判流程公开。全国各级法院要建立立案大厅，通过公告栏、指示牌、电子触摸屏、宣传手册等，公示开庭信息、诉讼费用标准、司法救助和多元纠纷解决方式；设立导诉台、开通导诉热线等，为诉讼当事人提供咨询、立案、收费一站式服务；要以各级人民法院政务网站为基础平台，建立审判信息网络查询系统和执行案件信息管理系统，方便诉讼当事人查询；通过手机短信、电话语音系统、电子触摸屏、微博、微信等技术手段，将案件的立案、庭审、调解、宣判等诉讼过程，依法向当事人和社会公开，为其提供全方位、多元化的司法服务。同时，公开审理案件时，人民法院一律公开举证、质证、辩论并公开宣判。公民持有效证件可以旁听。人民法院通过强化庭审活动的录音录像，进一步加大审理过程公开的力度。

其次，裁判文书公开。裁判文书公开是司法公开的核心要素，各级人民法院要克服畏难情绪，打破本位思维，积极推动裁判文书上网工作。要通过推动裁判文书上网，形成倒逼机制，提高裁判文书质量，加强裁判说理，进一步提升法官的司法技能和业务素养，确保法律的正确统一适用，增进公众对裁判文书的理解，维护司法裁判的权威。

最后，执行信息公开。“执行难”是司法工作中长期普遍存在的问题。执行信息公开包括三个方面的内容：一是各级人民法院要将执行实施权的运行过程作为执行公开的核心内容，最大限度挤压利用执行权寻租的空间，充分发挥执行公开的防腐功能；二是加强全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台建设，积极推进执行信息公开平台与社会诚信体系对接，促进社会诚信建设；三是要完善执行信息查询系统，方便当事人随时查询、了解执行案件进展情况。

（三）加强对司法活动的监督

人民法院、人民检察院独立行使司法职权不是绝对的，司法工作仍然要坚持党的领导，接受权力机关的监督、法律专门机关的监督以及人民和社会的监督。加强对司法活动的监督，是司法领域践行执政为民宗旨、把权力关进制度笼子的必然要求，是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的必然要求，也是解决司法突出问题、完善中国特色社会主义司法制度的必然要求。对司法活动的监督，习近平总书记作出过明确的要求：“要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制，通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。对司法腐败，要零容忍，坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，坚决清除害群之马。”[485]

其一，司法工作要接受权力机关的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会产生同级人民政府和人民法院、人民检察院，“一府两院”受人大监督，对人大负责。人民法院、人民检察院接受同级人大及其常委会的监督主要体现在报告工作和人事任命两个方面，即各级人民法院、人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，各级人民法院院长、人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生，同时国家权力机关有权罢免由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。

其二，司法工作要接受检察机关的法律监督。我国宪法明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关。设立检察机关并赋予其监督司法活动的职责，是中国司法制度乃至中国政治制度的一个重要特色，也是党和国家为加强对司法活动的监督、维护司法公正和廉洁做出的重大制度设计。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”作为“加强对司法活动的监督”的首要任务进行了部署。第一，要进一步完善人民检察院对司法活动进行监督的范围、方式、程序及保障措施。比如，探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度；健全刑罚变更执行同步监督机制；完善和规范检察建议的提出、受理、办理、反馈机制；明确对民事执行活动监督的范围和程序；细化对行政诉讼活动监督的范围、程序、方式和要求等。第二，检察机关要不断加大监督力度、提高监督水平。要认真履行宪法和法律赋予的职责，坚决防止和纠正不敢监督、不愿监督、不善监督的问题。特别是，要认真贯彻修改后的《刑事诉讼法》，加强对刑事立案、侦查、审判、刑罚执行等各个环节的法律监督，坚守防止冤假错案底线。认真贯彻修改后的《民事诉讼法》，综合运用抗诉、检察建议等多种监督手段，重点监督纠正裁判不公、虚假诉讼、民事调解损害国家利益和社会公共利益、审判活动中的违法行为以及违法执行等问题。加强对行政诉讼的法律监督。严肃查办执法司法不公背后的职务犯罪。第三，各执法司法机关要依法支持检察机关的法律监督。检察机关与其他执法司法机关目的是一致的，都是为了维护司法公正和权威。检察机关要依法规范监督，其他执法司法机关也要依法支持监督。

其三，健全司法机关内部监督制约机制。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“明确司法机关内部各层级权限”；“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”；“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”；“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。[486]

其四，加强人民群众监督和社会监督，主要体现为完善人民监督员制度和加强舆论监督。人民监督员制度是检察机关为加强对查办职务犯罪工作的监督而探索建立的一项重大制度，是人民群众监督司法、参与司法的重要形式。为更好发挥这项制度的重要作用，党的十八届三中全会强调，广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出：“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”[487]抓好人民监督员制度：一要改革人民监督员选任和管理方式；二要拓展人民监督员监督案件范围；三要完善人民监督员知情权保障制度。

舆论监督是社会主义监督体系的重要组成部分，也是社会主义民主政治进程的重要推动力量。当前，随着网络上微博、微信等新媒体迅速发展，舆论监督对促进司法公正、提升司法公信的影响越来越大。1997年，江泽民同志在全国政法工作会议上就曾经强调：“要加强党内监督，法律监督，群众监督和舆论监督，把司法活动置于强有力的社会监督体系之中。”[488]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央非常重视舆论监督在保障司法公正中的作用。习近平总书记指出：“政法机关要自觉接受媒体监督，以正确方式及时告知公众执法司法工作情况，有针对性地加强舆论引导。”[489]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》适应新的形势，专门对重视和规范舆论监督提出要求。一方面，司法机关要及时回应社会关切，要以更加开放、坦诚、自信的态度，坚持阳光司法，以执法办案信息公开作为重点，着力推进案件信息查询、重大案件信息和典型案例发布等工作，以正确的方式传播真实的声音。要认真听取媒体的意见、建议和批评，尤其对媒体反映的司法活动和队伍中的问题，更要高度重视、认真核查，情况属实的依法依纪严肃处理；情况不实或有偏差的，客观平和说明情况，争取社会公众理解支持。另一方面，要规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。政法宣传工作既要遵循新闻工作的规律，又要遵循司法工作的规律。媒体要从履行社会责任出发，加强对法治新闻报道特别是案件报道的审核把关，确保合法性和准确性。正如习近平总书记所要求的那样：“新闻媒体要加强对执法司法工作的监督，但对执法司法部门的正确行动，要予以支持，加强解疑释惑，进行理性引导，不要人云亦云，更不要在不明就里的情况下横挑鼻子竖挑眼。要处理好监督和干预的关系，坚持社会效果第一，避免炒作渲染，防止在社会上造成恐慌，特别是要防止为不法分子提供效仿样本。”[490]

五 坚持司法为民，发展司法便民

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“构建开放、动态、透明、便民”的阳光司法机制。[491]所谓开放、动态、透明、便民，是一个统一、完整的体系。就开放来说，要求破除司法工作神秘化的认识和做法，让司法走近民众，让民众参与司法。就动态来说，是指司法公开是一个长期、持续、不断深化、与时俱进的过程。司法公开只有进行时，没有完成时；只有起点，没有终点。就透明来说，是指司法公开是切切实实的公开，真正把司法工作置于人民群众监督之下，而不是标签和空洞的口号，不是作秀、摆花架子。就便民来说，是指司法公开的目的和实际效果是方便当事人和其他诉讼参与人，方便群众，简单实用，方便快捷。可见，在开放、动态、透明、便民的体系中，司法便民是落脚点，司法开放、动态、透明都是促进和保障人民群众参与司法的有效措施。司法为民既是新时期司法工作的根本宗旨，也是在全社会实现公平正义的本质要求，更是检验司法工作社会效果的基本尺度。坚持司法为民，就是要心中装有群众、时时想着群众、密切联系群众，扎实为人民群众办实事，自觉接受人民群众的批评和监督；坚持司法为民，就是要转变司法作风，改进工作方式，提升司法队伍综合素能，提高司法工作效率，不断满足人民群众日益增长的司法需求；坚持司法为民，就是要拓宽人民群众有序参与司法的渠道，有效解决人民群众最关心、最直接、最现实的焦点热点问题，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；坚持司法为民，就是要深化司法体制改革，通过制度的完善、程序的规范切实保障人民群众充分行使自己的合法权益。

（一）要在司法中维护和实现人民的权益

要体现司法公正，就要让民众接近司法，重新认识司法的根本目的。使民众尽可能平等地享用司法资源从而接近正义是对司法职业化后回归司法民主化所做出的一种努力。虽然各国的司法改革各有重点、各具特色，但为社会大众提供有效的司法运作机制保障民众接近司法乃至接近正义的权利才是其共同的价值取向和改革目标。我国的司法传统具有人民性与专业性相统一的特征，因此，司法强调追求实质正义和维护人民权益，并注重判决的合法性与合理性、法律专业性与社会可接受性的统一，具有积极寻求司法职业化与人民性之间的平衡，实现司法便民、司法为民的功能和价值。具体而言，司法的人民性体现在三个层面：一是在司法中维护和实现人民的权益；二是保障人民群众参与司法；三是将诉讼过程便民化。

（二）保障人民群众参与司法

人民是依法治国的主体和力量源泉。我国法律制度中确立的“人民司法”概念，既体现了司法的民主价值，也体现了司法的公正价值。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》根据人民主权的宪法原则，从扩大依法治国的主体性和群众基础出发，把“保障人民群众参与司法”作为“保证公正司法，提高司法公信力”的一项重要任务，不仅揭示了我国司法制度的人民属性，也指明了司法体制的改革方向和具体要求。

第一，保障公民陪审权利。民众参审或陪审司法案件是世界各国的通例。我国的人民陪审员制度是人民群众参与司法、监督司法的最直接形式，也是审判工作充分依靠群众的有效方法。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，主要有以下举措：一是，扩大人民陪审员的选任范围，增加人民陪审员的选任数量，让社会不同行业、性别、年龄、民族的人员都能参加陪审工作，保证人民陪审员的广泛代表性。二是，完善人民陪审员选任方式，建立公众选任陪审员制度，完善随机抽选陪审员方式，让人民陪审员真正代表民众参与司法，表达意见，让选举和监督人民陪审员成为公众的一种责任，人民陪审员对公众负责。三是，扩大人民陪审员的审案范围，即合理设定人民陪审员参审案件的范围，细化陪审适用条件，保障当事人申请人民陪审员参审的权利，同时提高在涉及群体利益、公共利益、人民群众广泛关注等案件中人民陪审员的参审比例。四是，调整人民陪审员审判职权。我国法律规定人民陪审员在事实认定与法律适用方面和法官享有相同权力，但是在司法实践中，对法律知之不多的人民陪审员往往不具备参与法律适用问题的审理、裁判的职业技能，导致陪审员不会、不敢、不愿发表意见，“同职同权”也难以实现。为了更好地发挥人民陪审员的作用，有必要对陪审员和法官的职能进行科学的分工。据此，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。[492]充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解乡规民约、熟知社情民意的优势，以大众的思维和朴素的观念弥补职业法官的专业局限，促进国法、事理、常情在司法活动中的有机统一。

第二，完善人民监督员制度。人民监督员制度是在检察机关查办职务犯罪案件的各个环节，请人民监督员提出监督意见，确保检察权正确行使的社会监督制度，是人民群众参与司法的重要渠道之一。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。要推进人民监督员制度的法制化、规范化，进一步明确人民监督员的法律地位、权利义务，丰富监督内容，完善监督程序，促进人民监督员制度健康发展。

第三，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。司法活动具有多样性，在诉讼活动以外，还有一些附属性、辅助性的司法活动。这些活动的协助者，也是参与司法的主体。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”[493]，对进一步拓宽人民群众参与司法的渠道提出了明确要求。

（三）实现诉讼过程便民化

在保证实现司法活动主要目的的前提下，采取更多、更好的司法便民措施，使得整个诉讼过程对人民而言更为简单和易于参与。包括注重调解，建立多元纠纷解决机制，快速有效化解矛盾；充分发挥简易程序的效率优势，提高诉讼效率；设立立案大厅，采用电话、网络等方式预约立案，方便当事人诉讼；建立和完善司法救助、法律援助制度，促使当事人的权益有效实现等。对于司法便民，目前主要的侧重点在于简化司法程序，便于当事人很好地利用司法程序维护自身合法权益，与此同时，对在司法程序中需要帮助的当事人给予必要的法律帮助，司法活动密切关注与人民群众之间的联系等，都是应当在司法体制改革实践逐步加以完善的改革事项。习近平总书记对司法便民问题的重要性曾经明确地指出：“改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题。”“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。”[494]总之，贯彻落实习近平总书记关于司法为民、司法便民的重要论述，要求各级政法机关在司法实践中一切从人民利益出发，要放下架子，甘心做人民群众的小学生，要利用司法程序充分有效地维护当事人的合法权益，要彻底扭转“衙门八字开，有理没钱莫进来”的封建衙门作风，回归“人民司法”的本性，使得人民群众从内心深处相信司法、自觉地维护司法权威，从而不断提升司法公信力，促进公正司法目标的实现。

六 深化司法体制综合配套改革

党的十八大以来，司法体制改革一直是我国深化改革领域的重要课题。党的十八大报告指出：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”[495]党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”[496]党的十八届三中全会《决定》集中性地提出了若干重大的司法体制改革措施，其中最核心的价值追求就是要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，维护司法公正。例如，党的十八届三中全会《决定》要求“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。[497]但值得注意的是，尽管在实践中司法体制改革已经取得了重大成就，特别是人民法院和人民检察院的员额制的推行，极大地调动了法院、检察官依法办案的主动性和积极性，提高了司法效率。但由于我国的司法体制长期存在着一些结构性矛盾和弊病，故某项具体的司法体制改革措施要能够推进下去、改革到位往往会牵一发而动全身，各种司法体制改革措施必须相互配套、齐头并进，而不能单兵突进、盲目深入。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督。”[498]司法体制改革必须要有整体观，要从抓住主要矛盾入手，紧盯司法行为的特性，在明确“依法司法”的前提下，才能真正地解开长期困扰司法机关的各种疑难症结。

最高人民法院和最高人民检察院先后从明确和强化司法责任制入手来寻找司法体制的综合配套改革路径，比较准确地找到了司法体制改革的切入点。2015年9月21日最高人民法院发布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定：完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。紧随其后，2015年9月26日最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》也明确规定，完善人民检察院司法责任制的目标是：健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。党的十九大报告在认真总结两院推进司法责任制改革的成功经验基础上，充分肯定了司法责任制在推进司法体制改革的重要作用，并以此为基础，确立了综合改革的思路。党的十九大报告明确规定：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[499]因此，只有走综合配套改革的思路，司法体制改革才能真正避免走过去不断改革、不断循环的老路。只有从体制机制制度上、从宏观角度来认识司法体制改革的重要性，才能把握住司法体制改革的主要矛盾和矛盾的主要方面，采取切实有效的措施来推进各项改革措施齐头并进、发挥整体效应。