第三节 市县协调发展的分析框架

市管县体制下的城乡关系，实际上是一种“板块式的行政合治”。城乡之间不仅没有实现经济社会发展的有机融合，而且形成了政治经济体制上的二元结构，出现了户籍、土地、就业、财税和社保等多种“逆向”制度安排。基于全国样本的研究表明，在市管县体制下，地级市的发展程度与市县之间的差距呈显著的正相关关系（陈国权等，2012）。也就是说，市辖区发展越快的地方，反而是市县之间的差距越大的地方，原来希望实现城乡统筹发展的市管县体制反而加大了城乡差距。正是因为我国长期存在的城乡二元结构以及由此导致的日益扩大的城乡差距，使得这一源于体制诱导的问题最终还得借助于体制改革的手段来加以解决。截至2015年年底，全国已经有24个省和自治区正在开展以财政省管县、人事省管县以及经济社会管理权下放为主要内容的省管县改革。省管县体制可以上移公共服务统筹权，实现城乡基本公共服务的均等化；下放公共资源配置权，增强县域经济社会发展的活力（吴金群，2010a）。在实践中，省管县体制的探索还存在诸多问题，但其中的大部分问题，恰恰是因为省管县改革还不配套引起的，而不是省管县体制本身导致的。由于改革还不配套、尚不彻底而出现的种种不尽如人意，不应该成为人们怀疑甚至否定省管县改革的充足理由。

然而，如果为解决县域问题而妨碍了中心城市的发展，那就有违省管县改革的本意了。必须把改革放在新型城镇化以及完善区域治理体系和提高区域治理能力的大背景下进行思考。Ackoff（1974:8）指出，要想成功地解决问题，就必须针对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常是因为更多地解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。因而，为顺利推进改革，首先得准确地抓住改革的本质。只有这样，才能找出现行体制中“正确的问题”，然后用“正确的答案”去解决它。

所谓市县协调发展，就是大中城市与周边县域在经济、社会等各领域的合作共赢与协同发展。它意味着大中城市的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映，城市效率的充分提高与县域公平的广泛关注互相平衡，城市治理的逐渐完善与县域社会的良性发展竞相促进。市县协调发展应是一种“分享式改进”（王琴梅，2007），特别要协调好区域整体发展的效率和不同地区获取利益的公平之间的关系。城市的发展必须以自主能力的改善为基础，不能依靠行政手段集中县域资源，削弱县域经济社会的发展潜力。为实现基本公共服务的均等化，必须强化县政基本职能的有效发挥，并提高上级政府对县域社会的转移支付力度。当然，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱，而是促使了市县之间从零和博弈、负和博弈走向正和博弈（何显明，2009:201）。也就是说，实现市县协调发展，既要“强”市，又要“活”县，而且“强”市和“活”县紧密关联。需要注意的是，在省管县体制下，中心城市与周边县域之间的关系会根据市场联系和社会变迁发生新的排列组合，并不局限于原先市管县体制下的那个地级市和所辖的县（市）。比如浙江省的德清县，行政上由湖州市管辖，但在经济社会发展方面正逐渐融入杭州都市圈。

中心城市和周边县域可以形成典型的共生关系。所谓的共生（Symbiosis），最早由德国真菌学家德贝里于1879年提出，并定义为不同种属生物生活在一起，进行物质交换、能量传递，由共生单元、共生模式和共生环境等构成（朱俊成，2010）。由于地理位置的邻近、经济纽带的联系甚至区域文化的认同，中心城市和周边县域的共生度和关联度较高，在经济发展、资源流动和社会转型中容易形成共生单元。省管县体制给市、县政府提供了较为平等的交流平台，可以在区域治理中走向逐步融合，并实现权利与义务的匹配或均衡。当然，为培育市县协调发展的共生关系，就必须建构适当的主导机制、激励机制、补偿机制、动力机制与协作机制。在此基础上，以经济发展为导向、新型城镇化为纽带，实现统筹兼顾的经济共生；以社会转型为契机、文化建设为抓手，实现和谐共赢的社会共生；以行政改革为突破，多元治理为支撑，实现竞争合作的政治共生；以流域治理为重点、环境保护为共识，实现包容持续的生态共生。最终，市县的协调发展就表现为总体效率和空间公平的双赢。一方面，通过强市先导和活县推动激发市县发展的潜力，提升区域内市县发展的总体效率；另一方面，通过体制改革和政策扶持缩小市县发展的差距，实现区域内市县之间的空间公平。

在全球化时代，中西方之间的理论借鉴已经有了一定的空间；身处本地化环境，改革实践必须兼顾国家与区域的政治经济生态。这正是“全球在地化”（Glocalization）潮流的深刻内涵之一。我国区域治理体系的重塑，需要“思考全球化”和“行动在地化”的有机结合，避免“中尺度”（Meso-Scale）和有界限的“小盒子”（Little-Box）的局限，展示连结不同尺度规模（从地方到全球）的能力，从治理主体、治理结构、治理机制、空间规划、府际资本、法制基础等六个方面入手，完善区域治理体系，提升区域治理能力，从而实现市县协调发展（见图1.2）。

图1.2 市县协调发展的分析框架

第一，塑造平等多元的治理主体。市管县体制强调地级市作为大区域政府的作用，而省管县体制则主张市、县分治。然而，大区域政府存在明显的“悖论”：它不仅太大以至于无法解决小的问题，而且太小以至于无法解决大的问题。一方面，地级市政府习惯于利用纵向的行政隶属和权力传承，集中区域的优质资源优先发展城区而不是县域，导致乡村凋敝和基层失序；另一方面，地级市政府本身的力量有限、资源不足，无法有效实现区域善治和城乡统筹发展。事实上，发达国家的城乡合治，主要是指城市和乡村在经济社会发展方面的差异逐渐缩小，并最终形成城乡经济社会的一体化，它并不意味着在行政管理体制上实现城市对乡村的领导。恰恰相反，经济社会一体化的城乡合治是建立在城市和乡村具有平等法律地位、不存在行政隶属关系基础之上的。也就是说，在发达国家，经济社会发展方面的城乡合治与行政管理体制上的城乡分立是并行不悖的。在日益强调分权化、市场化和社会化的今天，我国区域公共管理正经历向区域治理的“增量”嬗变。就市县协调发展而言，只有在平等、多元和弹性的治理框架下，才能实现良性竞争和互利合作。因此，要重塑区域治理的主体，就不仅意味着要进一步发挥市场的决定性作用，大力培育社会组织，鼓励公民的有序参与；而且意味着要逐步推进省管县改革，通过市县分治和权力下放赋予市县平等的法律地位。

第二，构建科学合理的治理结构。所谓治理结构，就是指在区域治理中规范各主体责、权、利关系的一系列制度安排的总和，它侧重于强调市县关系中的主体结构及其功能定位，其目标是形成多元主体和谐共生、纵向嵌套和横向关联并存的结构网络。首先，建立区域性的协调机构。区域协调机构的具体形式可以是区域发展委员会、理事会或联席会议、城市联盟、县（市）长论坛等。这实际上是利用平等协商、互利合作的方式，在“看得见的手”和“看不见的手”之外，通过“握手”的力量（Larsson,1993），来试图实现市县协调发展。为解决某些特定的问题，如流域管理、资源开发等，可以成立具有专门职能的管理局，以加强对这些特定问题的统筹协调和专项管理。其次，形成网络化的合作结构。网络化治理模式是要把“第三方政府”高水平的公私合作特征与“协同政府”充沛的网络能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权（戈德史密斯等，2008:8-17）。面对行政区与经济区的错位，我国改革常常陷入“矛盾激化—区划调整—矛盾再激化—区划再调整”的怪圈，省管县改革提供了一个走出此类怪圈、构建网络化区域治理模式的历史性机遇。最后，理清市县的责权利关系。省管县改革后，市县政府都需要改变原来的权力从属与被从属的观念，逐渐理清各自的责、权、利界限。原地级市政府主要对城市居民负责，县域政府主要对县（市）居民负责。在跨域的公共服务提供中（比如道路、水利、垃圾处理、环境保护等），市县之间应该在明确各自责、权、利的基础上进行平等协商，利用政府间契约进行规范和约束。

第三，形成高效顺畅的运行机制。所谓运行机制，是指影响区域治理各种因素的结构功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程、运行方式和内在机理。兼具“离散力”和“吸引力”的利益机制、具有“向心力”的命令机制和具有“耦合力”的协商机制将长期共存并被用来重复博弈（刘祖云，2007）。首先，以市场的横向联结优化市县的资源配置。彻底转变政府职能，扫除地方行政壁垒，遵循市场经济规律，推动区域市场全面开放，形成完善的市场经济体系，引导生产要素跨市县流动、企业跨市县发展和产业跨市县转移，从而增强市县之间的经济联系，促进市县之间的分工合作，实现资源的有效配置。其次，以政府的统筹协调解决市县的利益平衡。以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵（谢庆奎，2000）。市县之间的利益冲突，在自身无法协商解决的情况下，上级政府的统筹协调可以节约部分交易成本。特别是，市县的资源禀赋和竞争力在客观上存在差异，有必要在政府的协调下建立区域的利益分享和补偿机制；对欠发达的县，可以通过区域互助、国家扶持、生态补偿等形式进行持续性的帮助。再次，以社会的广泛参与搭建市县的治理平台。治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程（Commission on Global Governance,1995:2-3）。所以，要积极拓展企业、公民个人、行业协会、志愿组织、学术团体等参与区域治理的渠道（比如区域发展论坛、区域发展促进会等），使区域治理成为一种多元主体共同参与的社会进程。

第四，形成布局合理的空间规划。随着全球化和新型城镇化的不断推进，城市和区域发展的内外部环境正在发生深刻的变化。为兼顾发展的效率和空间的正义，需要战略性地对国家、区域和城市的尺度进行优化重组。自20世纪80年代开始，欧洲国家就开始使用空间规划这一概念，旨在对一定区域的空间结构进行有效调整和合理布局（胡军等，2014:101）。在我国，除了狭义的区域（发展）规划以外，主体功能区规划和城镇体系规划也具有这种协调和处理区域发展矛盾、配置区域性空间资源、进行城市群区域尺度构建的作用（张永姣等，2015）。当前，需要理顺五年规划、土地规划、城乡规划等在内的市县区域规划体制，共同将宏观战略中的“圈、点、轴”转化为切实有效的政策工具，并加以严格执行。协调解决市县之间的发展方向、产业分工以及空间布局，培育区域增长极和连接增长极的空间组织网络。中国通过城市行政区划体系调整的战略，实现了一些县的“尺度跃升”，即通过“县改市”完成由低层次的空间单元到高层次的转变；也使一些中心城市实现了“尺度扩展”，通过“市管县”和“撤县设区”的空间策略来扩大自己的区域影响力和增强经济实力（左言庆等，2014）。我国未来行政区划的重构，可以通过以下几个途径实现：（1）适度增加直辖市数量。可供候选升格为直辖市的主要有：南京、青岛、沈阳、广州、武汉、西安等。（2）逐步划小面积过大省区，并对版图分布过于狭长的省区进行调整，逐步增加省级政府数量到50个左右。（3）积极探索新的设市模式。除有条件地重启切块设市和整县改市外，积极探索县辖市体制，培育和发展中小城市。（4）渐进整合县级政区。一部分发达县（市）可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县（市）作为市辖区；通过定量计算适当合并规模过小的县（市），扩大县域管理规模；为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区或依然保留为“较大的市”下属的县。（5）进一步推动省管县改革，在市县分治的基础上，形成大、中、小城市协调发展的局面，实现强市和活县协同并举的目标。

第五，培育信任合作的府际资本。在世界城市化进程中，出现了既不同于行政区，又不同于经济区的以城市为中心、区域内各主体常态互动的合作区域。如果说法律制度是对合作区域的刚性约束，那么社会资本就是对合作区域的柔性支撑。根据罗伯特·帕特南（2001:195,101）的定义，社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。而且，在信任为基础的互惠与合作横向关系，而不是权威与依附的垂直关系的共同体中，政治生活越接近共同互惠援助基础上的政治平等的理想状态，政治生活越采取自治的形态，就可以说这个共同体越有公共精神。在市县政府博弈中，信任能稳定竞争与合作的未来预期，降低沟通协调的交易成本，减少各自的机会主义行为，并提升区域治理的互惠程度。所以，可以借用帕特南的社会资本概念，把市县政府之间表现为信任、合作与互惠的互动关系网络称之为“府际资本”。为培育和提升府际资本，应进一步明确区域治理的共同愿景，增强市县政府对区域合作的认同感，并为协调发展构建更多的信任、规范和参与网络。中国经济的发动机和增长极在城市，中国社会的稳定器和蓄水池在县域。即使在当前的“政治锦标赛”体制下，“强市活县”依然可以成为市县合作的共同愿景。在实践中，有时地方政府相互合作的经济利益非常明显，但却因为政治利益的考虑而选择不合作。所以，政治性交易费用比经济性交易费用显得更为关键（费广胜，2013:208）。正如Wright（1974）指出的，府际关系具有官员行为与态度的特征，官员间的人际互动是府际关系的核心，因而实现区域内不同市县干部间的定期交流，将有助于打破地方利益困扰，构建相互信任的合作网络。同时，有必要进一步营造诚实守信的区域文化氛围，建立针对地方政府、市场主体和民间组织三个层面的信用评价及其奖惩体系，实现区域内各市、县的信用资源共享，形成“一处守信、处处受益；一处失信、处处受制”的区域联动机制。

第六，建立公正完备的法制基础。国际经验表明，区域一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。同样，市县协调发展能否顺利实现，也在很大程度上受到法律制度和合作规则的影响。如果没有法制的协调，也就不会有区域的善治。但长期以来，在我国的中央层面缺乏相关的立法支持，而地方层面的探索则呈现出碎片化和地方利益化的特征。这就导致各地区在招商引资、土地批租、税收优惠、人才流动、技术开发、信息共享等方面都存在很大的政策差异，并进而形成恶性竞争。构建市县协调发展的法制基础，实际上是要把各种合理化的结构功能、职责权限、相互关系和过程方式等加以制度化，为区域协调发展提供一个竞争与合作的规范化平台。一方面对区域合作行为提供足够的激励，另一方面对违反规则的机会主义行为给予足够的惩罚，从而促使地方政府走向合作共赢。因此，建议在参考国外有关法律制度和总结国内地方实践（如长三角和珠三角）的基础上，修改《宪法》，加入调控区域发展差距、促进区域协调发展的条款；制定《政府间关系法》，在明确各自财权、事权和职责的基础上，对中央与地方关系以及地方政府之间的关系做出明确规定；研究制定《区域规划法》、《区域合作法》、《人口跨域流动和就业保障法》、《区域生态补偿法》、《全国统一市场促进法》等法律法规，逐步建立起较为完备的促进区域协调发展的法律体系。目前，作为“软法治理”的主要形式，府际契约可以很好地填充从政府管制时代迈向公共治理时代、从封闭式行政区行政迈向开放式区域治理过程中形成的法律空白。