司改过渡期非员额法官设置的制度逻辑与价值构造

瞿鑫

【摘要】法官员额制改革实行后使衍生出的“案多人少”矛盾更加突出、司法辅助人员分类管理迫在眉睫、法官养成机制尚有待明确、司法辅助人员任职吸引力有待增强、未入额法官权益应予保障等问题，而妥善安置未入员额法官是前述问题解决的关键环节。以保障法官员额制顺利推行为逻辑目标，辅之以“择优选任、职权明晰、配套衔接”的逻辑进路，并构造以“公正、高效、有序、奉献”为价值取向的司改过渡期非员额法官继续行使审判权的制度设置，将对法官员额制及相关各项制度的制定运行有所助益。

【关键词】司法改革；过渡期；非员额法官；制度逻辑

“让每一个人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是每一个法律人孜孜以求的终极目标。该目标的达成，离不开维系着司法公信力命脉，以裁判能力为核心的司法能力之极大提升。本轮司法改革（以下简称“司改”）以法官员额制为中心，辅之以司法辅助人员分类管理及审判权运行机制改革，欲重塑司法权威，维护司法公信力。

改革成败皆由人，人事改革之不易，可见一二。与法官员额制相伴而生的未入额法官之去向问题，更是关系着改革能否平稳顺利地推进。有论者认为未入额法官应归入法官助理，辅助员额法官办理案件；亦有论者认为应赋予未入额法官以审判权，应对“案多人少”的现实困窘；更有论者认为可效法域外，设置权限法官，办理简易案件。笔者认为，无论是从司法现状而言，还是从各地已公布的司改试点方案来看，司改五年过渡期内保留未入额法官之审判资格已成各方共识。如何科学合理地设置司改过渡期内非员额法官之相关制度，是本文阐释之重点。

一、缘起：法官员额制改革后亟待解决之问题

现行法官的养成、选任机制虽多有不尽如人意之处，但其创设、运行已久，也配套产生了多项相关机制，不失为一套成熟、高效的制度，保障、服务着司法活动的有效运作。法官员额制，是符合我国司法追求，适应我国司法现状的改革措施。但任何一项制度的创设推广，必然伴随着对原有制度生态的冲击和变革，同时也必将承受着原有制度惯性的排斥与羁绊。

（一）“案多人少”矛盾将更加突出

据笔者调查了解，法官员额制改革前，具有审判资格的审判人员占所在法院在编干警的比例约为60%；法官员额制改革后，根据现行改革方案显示，员额法官仅占各地法院政法编制干警的39%。粗略估计，各地法院法官在法官员额制改革启动后将减少三分之一。考虑到现行模式中，部分法官并未参与一线办案，但改革初期，根据各地实行方案看，员额法官的比例均作出了8%左右的保留。故，两相折抵，法官数量减少三分之一应属可信。法官员额制成熟运行后，司法能力及效率的提升应可极大地化解案多困境。但可预见，在改革初期，法官员额制及相关配套机制的创设与磨合，将在一定程度上减弱、消磨改革能够释放的红利。法官员额制改革初期，案多人少的矛盾将为改革的推行带来无法忽视的压力。

（二）司法辅助人员分类管理迫在眉睫

法官员额制应当是审判权运行机制改革的自然结果而不是其前提条件，如果颠倒了这个逻辑顺序，将触动人事关系改革前置于各岗位权限之前，就会引起一场无序的利益混战。司法辅助人员分类管理未及完善，法官员额制改革却将全面铺开，其间紧迫自不待言。科学设置司法辅助人员岗位，合理配置司法辅助人员数量，是关系着能否让审判者专注于审判的关键。按照工作需求，设置法官助理及书记员，使法官、法官助理、书记员形成1∶1∶1的配置模式，由法官专注于裁判，法官助理侧重于法律性工作，书记员处理事务性工作。“分工明确、职权明晰、比例适当”的司法辅助人员分类管理制度是法官员额制改革的关键性配套机制改革。若未能及时开展司法辅助人员分类管理改革，将使员额法官陷于繁复的事务性工作，无法专注于审判，必然降低裁判的质量，难以实现提升司法能力的初衷。

（三）法官养成机制尚有待明确

助理审判员职务的设置，是现行法官培养模式的重要依托。具备法官任职条件的干警，入职年限达到要求，即可由院长任命为助理审判员。助理审判员拥有审判资格，可以独立承办案件。助理审判员在具备相应审判经验后即有机会被任命为审判员。从“书记员（法官助理）——助理审判员——审判员”的任职顺序可以看出，助理审判员承担着由书记员蜕变为审判员的成长环节。法官员额制改革后，将不再设立助理审判员职务。审判员直接从符合任职条件的法官助理、书记员中选任。让一名书记员（法官助理）成长为一名优秀的员额法官，相应的培养机制尚待明确。

（四）司法辅助人员任职吸引力有待增强

初入职的法官，只要具备任何资格，均能够在一定期限内成为一名法官，招收岗位也多以“预备法官”为名招录。“能够在较短的期限内成为一名法官”的入职预期，是很多怀揣法律梦想的同仁报考投身法院的动因。而实行法官员额制后，初入职的法官要成长为一名员额法官，不但需要等待法官员额名额的空缺，更要经过更多次“尚未明确标准”的竞争。“入职法院，成为法官”的“预期利益”的降低，直接影响着法律人对法院的入职热情。欲维持法律人对法院的入职热情，不但需要提升员额法官的吸引力，也需要增强司法辅助人员的任职吸引力。如何维系法律人对入职法院的“预期利益”，也是法官员额制改革后需要正视的问题。

（五）未入员额法官权益应予保障

如前文所述，法官员额制改革后，有约三分之一的原法官无法进入员额，该部分法官的相关权益维护，关系着司法队伍的稳定。未入员额法官主要分为两部分：其一为任职年限尚浅的助理审判员、审判员；其二为担任审判员年限已久，但未在一线办理案件或不适宜入员额办理案件的审判员。前者，是法院的新生力量，部分人员承担着相应的办案任务；后者，长期奉献于司法事业，为法院的建设作出了极大的贡献。若未能重视对上述群体的权益保障，将影响法院队伍的凝聚力与活力，为法官员额制改革平添阻碍。

二、探寻：司改过渡期未入员额法官之出路

员额制改革虽在短期内会给法院工作带来一定的影响和冲击，但其长远而言对提升司法能力，重塑司法权威将有根本的助益。面对员额制改革所带来的短期伤痛及不可避免的“牺牲”，我们不应止于“神伤”与“微词”，而应寻求改进之方法，不让“鲜血白流”。分析前述员额制改革后可能面临的问题，笔者认为如何合理地安置未入员额法官，妥善定位、明晰职权，既是对其权益的保障，更能缓解案多人少的压力，有助于司法辅助人员分类管理及员额法官的养成。

（一）未入员额法官去向探析

1．法官助理模式。将未入员额法官统一归入法官助理，是最为符合法官员额制初衷的理想模式。未入额法官虽未符合入额标准，但鉴于其具备审理案件的经验，有着较为丰富的处理纠纷，辨析法理的能力，可从事具有较高专业性要求的审判辅助性工作，如组织庭前调解、证据交换、争点整理、程序性文书的草拟等工作。如此，则能够使员额法官在专业性裁判工作上投入更多的精力。法官、法官助理、书记员三者形成“最为优秀的司法人员位列员额，其余人员按分类管理的原则归为司法辅助人员，使法官专注于裁判，辅助人员服务于审理，极大地提升司法能力与裁判效率”的格局。然而，现实总是存在着诸多制约理想模式的因素。姑且不论“原先坐堂问案的法官一下子降格为协助办案的法官助理，其积极性是否会受挫，就是连年轻的员额法官能否指挥得动年长的法官助理都会成为问题”。除了上述因素，在客观上，将未入员额法官归为法官助理，一刀切地剥夺其审判资格，从人力资源的角度上看，也存在着极大的资源浪费。具备司法能力的工作人员是司法机关最为宝贵的资源。面对“案多人少”矛盾日益突出的当下，无视未入额法官的资源优势，弃若弊履，不可谓不痛心、无奈。

2．权限法官模式。有论者提议参照域外“治安官”的设置，赋予未入员额法官以部分审判权，处理小额、简易诉讼，以分流部分案件，减缓员额法官办案压力，是为“权限法官”。“在实行法官员额制的大趋势下，不妨考虑在法官助理制度改革基础上，探索建立类似治安法官制度。年事已高但尚未到退休年龄的法官，以及达不到入额后办案要求的法官，可以申请转岗至治安法官。经过一定训练周期的法学院毕业生、暂时未能入额的预备法官，也可以考虑在类似于治安法官的岗位上培养、锻炼或过渡，作为正式入额的前置阶段。”上述论述精妙，但“权限法官”的设置，涉及诸多的制度创设与协调，与现行各地“试点方案”均难相恰。

3．助理法官模式。我国多地法院曾在主审法官改革中将法官分为主审法官和助理法官，例如青岛市中级人民法院。该类助理法官的设置更类似于法院内部为提升审判绩效进行的内部管理分配的性质，“助理法官”也更类似于助理审判员的角色，其主要职责为在主审法官指导下完成庭前准备工作，以及与主审法官组成合议庭评议案件。

（二）司改过渡期非员额法官设置方案的提出

根据法官员额制的改革要求，未入员额的法官除成为司法行政人员外，最终都将归为法官助理、书记员等司法辅助人员。但是，鉴于司改试点方案中“过渡期”的部署，参照部分试点法院“在过渡期内保留未入额法官审判资格”的设置，笔者建议：在司改过渡期内，让保留法官资格的非员额法官继续行使审判权。

（三）非员额法官继续行使审判权方案的定位

1．非员额法官继续行使审判权具有时效性，即司改过渡期内继续行使审判权。法官员额制改革要求行使审判权的法官必须是在额定内的，这是对司法能力提升的必然要求。员额制改革完成后，行使审判权的主体只能是员额内法官。但为给予司改初期各项制度磨合、改进留以空间，缓和案多人少的压力，在司改过渡期内，赋予非员额法官以审判权，不失为一项合理的权宜举措。司改过渡期内，非员额法官继续行使审判权并不是对员额制改革的否定，而恰恰是为了保障员额制改革的顺利实行。

2．非员额法官继续行使审判权具有独立性。“让审理者裁判”是审判权独立运行的根本原则。继续行使审判权的非员额法官，虽不是额定内法官，但其审判权的行使与员额法官一致，具有独立性，任何群体及个人不得干涉影响。

3．非员额法官审判责任的承担具有完整性。权责永远是相适应的。非员额法官在独立行使审判权的同时，也必然完整地承担审判责任。这是“让裁判者负责”的必然要求。故非员额法官亦需对其审理的案件终身负责，其责任的承担亦具有完整性。上述审判权行使的独立性与审判责任承担的完整性，是其根本区别于“助理审判员”“助理法官”之处。

三、路径：司改过渡期非员额法官设置的逻辑演进

任何一项制度的创设与改进，都必须根植于现实，服务于目标，遵循制度演进的客观规律。司改过渡期非员额法官的设置亦是如此。

（一）赋予非员额法官审判权的逻辑基础

司改过渡期未入额法官继续行使审判权是对未入额法官权益的保障。某地试点过程中“赋予部分法官助理（未入额法官）行使审判权”规定的提出，曾在网络上引起年轻法官不小的震动。有网友评论，该规定在剥夺未入额法官的法官资格的同时，还要求其分担办案压力，是对未入额法官的压榨。笔者认为此议不足一哂。赋予未入额法官继续行使审判权不但不是对未入额法官的“压榨”，实为对未入额法官的职业荣誉与审判权的保障。赋予未入额法官审判权是对司法工作人员司法能力及贡献的肯定，蕴含着一定的职业荣誉。同时，未入额法官继续行使审判权也是其司法能力能够获得继续提升的重要保证。

司改过渡期未入额法官继续行使审判权是对现实司法需求的理性回应。对于赋予未入额法官审判权的问题，有论者持有“未入额法官继续行使审判权表明此轮司改不过是换汤不换药的折腾”的论调。笔者认为，司改过渡期未入额法官继续行使审判权是迫于案多人少的案件压力及优化司法人员资源配置的内在需求的必然出路，是符合司法规律的理性选择。

（二）保障法官员额制顺利推行的逻辑目标

法官员额制的实行，离不开相关配套制度的落实。司改过渡期非员额法官的设置是相关制度中的关键一环。赋予未入额法官在司改过渡期内继续行使审判权的宗旨即在于保障法官员额制的顺利推行，此即为该项制度创设的逻辑目标。

保障法官员额制顺利推进的逻辑目标，要求司改过渡期非员额法官的各项设置均应围绕法官员额制展开。无论是对未入额法官的权益保障还是对当前司法需求的理性回应，均建立在有利于保障法官员额制顺利推行的基础上。非员额法官行使审判权的各项制度设置应极力避免形成新的“受益团体”，务求排除对法官员额制的一切干扰、异化。

（三）“择优选任、职权明晰、配套衔接”的逻辑进路

逻辑进路，即为举逻辑目标之纲，而科学铺排之目。为实现保障法官员额制顺利推进的逻辑目标，进而选择以“择优选任、职权明晰、配套衔接”为路径的逻辑进路。

择优选任。让最优秀的人才行使审判权，是法官员额制改革的初衷。何谓优秀法官？笔者认为标准有三：正直之品格；扎实之专业素养；高超之实务技能。正直的品格借以排除干扰，扎实的素养明晰法律走向，高超的技能保障高效完结，综合而言，就是具备独立审理案件的能力。员额法官的要求自然较高，但被赋予审判权的非员额法官一样应当宁缺毋滥，非优不用。具体在选任具有审判权的非员额法官时，应当着重考察其是否具备独立审理案件的能力。对于长期未处于办案一线或对审判经验尚浅的非入额法官应明确归为法官助理，保障司法辅助人员的充实。

职权明晰。司改过渡期非入额法官的职责权限均应作出统一的规定，以利于其行使审判权。就非员额法官的工作职责而论，笔者设想如下：其一，办理适用小额诉讼程序的案件；其二，办理适用简易程序的案件；其三，作为合议庭成员，参与普通程序案件的审理、评议；其四，协助员额法官庭前调解、证据交换、争点整理及证据保全、调取等相关审判辅助性工作（事务性工作应交予书记员办理）。另外，非入额法官应享有签发其所审理案件裁判文书的权利。

配套衔接。为保障法官员额制的顺利推行，应注重其多项相关制度的配套衔接。如非员额法官继续行使审判权制度落实时，应注意与司法辅助人员分类管理相关制度的衔接，明晰员额法官、非员额法官、法官助理、书记员之间的职权分工、人员配置、运行机制等。力求多项制度互相衔接，运转协调，促使其发挥最大的效益。

（四）归入统一的司法辅助人员分类管理制度的逻辑终点

司改过渡期届满后，将不再保留非员额法官继续行使审判权的权利，非员额法官的制度设置也必将宣告终结。除了退休离职、遴选入额之外的非员额法官，将再次面临分流：或归入法官助理，或转任司法行政人员。届时，统一成熟的司法辅助人员分类管理制度将成为司改过渡期非员额法官设置的逻辑终点。

四、归宿：非员额法官设置的价值构造

法官员额制改革期间，应遵循制度逻辑，注重对非员额法官设置的制度化，还需着力于其独立价值的构造。非员额法官设置与员额法官制度在价值取向上具有高度的同一性，这也是由其行使审判权主体的内在特性决定的。公正、高效、有序与奉献是非员额法官制度设置的价值所向。

（一）公正

公平正义是法官的同义词，是法官最为根本的价值追求。司改过渡期，被赋予继续行使审判权的非员额法官，公正亦是其存在的最高追求。非员额法官的独立审判与职业保障是保障其公正行使审判权的依托。改革方案制定中，应摒除对非员额法官的错误认识，树立起“行使审判权的即为法官”的共识。且一旦行使审判权就必须是独立行使审判权，并赋予其相适应的职业保障。笔者在此强调，“非员额法官需在员额法官的指导下行使审判权”“非员额法官的职级待遇不纳入改革试点方案”等错误认识，与追求公平正义的价值追求格格不入。

（二）效率

迟到的正义非正义，但效率并不附属于正义，效率本身亦是司法制度孜孜以求的独立价值。司改过渡期非员额法官继续行使审判权的制度设置，本身即缘起于遵循司法规律、科学合理配置审判资源的效率追求。其起于追求效率，亦应归于对效率的追求。非员额法官行使审判权，应严格执行审判管理制度，遵循司法绩效考评机制，与员额法官具有相同的考评标准。

（三）秩序

非员额法官制度的设置，是与员额法官制度、司法辅助人员分类管理制度等多项制度互相协调兼容，共同为实现有序司法而不懈运转。非员额法官制度设置，更为员额法官的养成提供了一个有序成长的平台。司改过渡期内，尚不符合入额要求的非员额法官，通过参与案件办理，积累了裁判、调解等解决纠纷的能力。非员额法官制度，是未入额法官获取司法能力提升的有效途径，也是司法机关在过渡期内有序遴选员额法官的制度保障。

（四）奉献

非员额法官继续行使审判权，是本轮司改赋予未入额法官的历史使命。案多人少的办案压力及改革初期法官员额制等各项制度因磨合而带来的阻力，均促使未入额法官承担起更多的责任与义务。司改过渡期非员额法官制度设置无不体现着普通法院干警对司法工作的热情与奉献。

五、结语

以“事”设“岗”，以“岗”定“人”，应是职责岗位设置过程中的基本原则。为“未入员额法官”设置“非员额法官”之职，似乎呈现了因人设岗之势，恐有违前述原则。细思之下，则不然。设置非员额法官一职的基础正是基于需要为入额法官继续行使审判权、办理简易案件之现实司法需求，正合“以事设岗，以岗定人”的岗位设置原则。客观而言，保障法官员额制改革顺利推行有多重路径可供选择，如通过购买服务将事务性工作外包于社会团体，增加书记员的配置标准等。但是，司改过渡期赋予未入额法官审判权的制度安排，则是对现有审判方式冲击最小、成本最低的方案。具备恰当的逻辑目标，有序的逻辑进路及科学的价值取向的非员额法官继续行使审判权的制度设置必将在司改过渡期发挥稳定、高效、不可替代的作用。