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我省特色小镇建设的成效、问题和建议

自我省实施特色小镇决策以来，浙商发展研究院(浙商智库)就持续关注特色小镇的发展进程。2015年7月以来，我们先后对梦想小镇、云栖小镇、玉皇山南基金小镇、临安云制造小镇、青山湖科技城云安小镇、萧山信息港小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇、德清地理信息小镇等特色小镇开展了实地调研，并在桐乡毛衫时尚小镇召开了专题研讨会。为更好地服务于我省特色小镇建设，我们将特色小镇研究列为年度重点课题，成立了由院内外相关专家组成的课题组，开展了较为深入的调研，并派出资深记者对九个以浙商投资为主的特色小镇进行了案例剖析。现将调研主要情况和建议汇报如下。

一、浙江特色小镇战略的意义和实施进展

从2014年我省第一次提及特色小镇概念，到2015年4月省政府正式公布加快特色小镇规划建设的指导意见，再到省政府先后公布两批遍布全省的特色小镇创建和培育名单，特色小镇建设行动已成为全省上下推动经济转型升级系列“组合拳”中的一个极具特色的重大举措。

事实上，特色小镇的提法在国内并不是浙江省首创。多年前，北京、天津、黑龙江、云南、江西等多地也曾提出要打造特色小镇，但这些小镇建设基本上是从小城镇发展战略层面衍生而来的。以“特色小镇”之名来推动传统建制镇建设的发展模式，从实践看，并未取得预期效果。与此不同，浙江特色小镇的灵感来自于国外小镇，如瑞士达沃斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、法国普罗旺斯小镇。这些小镇长盛不衰的产业特色、历久弥新的独特文化韵味、充满魅力的生态环境，给正在探索转型升级的浙江发展，带来了深刻启迪。

浙江特色小镇建设也因为融合了国外小镇产业特色和国内特色城镇建设的双重内涵，从自身实践出发，为特色小镇这个“旧概念”赋予了全新的时代内涵和浙江特色。截止到2016年10月，全省分两批共创建78个特色小镇。短短两年不到的时间，浙江特色小镇发展已初显成效，引起中央的高度重视和社会各界的广泛关注，正成为浙江引领经济新常态发展的一张“金名片”。

我们认为，浙江的特色小镇战略实施是顺应发展趋势的主动选择，是推进供给侧结构性制度改革的重要举措，更是我省经济转型升级的重要一招。它从一个具有战略和战术意义的层面上，回应了三个方面的重大现实问题：一是在大都市区引领下走怎样的城镇化道路；二是在市场起决定性作用条件下走何种制度创新的发展道路；三是在经济新常态下走何种产业转型升级道路。

浙江地少人多，资源稀缺。一直以来，在走以大城市引领为主导还是小城镇引领并重的发展道路问题上，存在着诸多争议。大城市引领既面临城市病问题，也与我省改革开放以来的县域经济发展的路径依赖存在着某些抵触。小城镇引领，却由于城镇经济内生能力弱，难以提高可持续的就业和经济支撑，在现实中往往不具可行性。特色小镇发展理念和举措的提出，在当前大都市区发展趋势下恰恰找到了两者的平衡点，通过具有鲜明产业特色的小镇建设，解决了非此即彼的单一路径发展难题，也解决了原有块状经济转型升级乏力、开发区园区产城分离、城乡发展二元结构的发展矛盾。

从我省前两批特色小镇建设看，特色小镇产业生命力强大，不仅涌现出了梦想小镇、云栖小镇、玉皇山南基金小镇等一批新经济的典型代表，也出现了如桐乡濮院毛衫小镇、诸暨袜艺小镇、丽水古堰画乡小镇等传统产业改造提升向高端化发展的新趋势。一批历史经典产业更是在特色小镇建设带动下焕发新颜，迸发出新的生机，如龙泉青瓷小镇、东阳木雕小镇、绍兴黄酒小镇等，正成为传承独特地域文化的有效载体。

数据说明了特色小镇战略的成效。一方面，投资创新集聚效应初步显现。截至2016年8月，第一批特色小镇累计投资1200多亿元，集聚企业3.7万家，引进各类创新创业人才1.6万余名。特色小镇建设以市场为主导的运作机制正加快形成，初步形成了平等、开放的竞争机制引导民资、国资、外资以及各类机构投资特色小镇的良好态势。仅2015年不到一年的时间，首批特色小镇新开工建设项目就达431个，全年完成固定资产投资478亿元，产业投资占总投资额的60%以上。另一方面，产出带动效益强劲。如云栖小镇2015年技工贸总产值近80亿元，涉云产值就接近30亿元；引进了包括阿里云、富士康科技等在内的各类企业328家，其中涉云企业到2016年4月已达296家，逐步形成了较为完整的云计算产业链。又如玉皇山南基金小镇的税收收入从2014年的1亿元，增长到2015年的4亿元，而2016年第一季度就达到了3亿元——3年税收实现了“三级跳”，截至2016年8月，基金小镇累计入驻金融机构920家，资管规模达到5310亿元，累计实现税收收入8.46亿元，同比增长208%,2016年税收收入预计可以突破10亿元。以传统块状经济为主的桐乡毛衫时尚小镇列入创建名单后，加快了小镇建设进程，小镇市场采购客商也不断增多，转型升级步伐明显提速。

当然，特色小镇建设在加快经济转型升级、推进浙商回归、激活历史经典产业、搭建创新创业平台的同时，还探索创新了城镇建设新路径，调动了各级领导干部工作的积极性和主动性，拓宽了工作思路。

二、当前特色小镇建设中值得关注的问题

当前各地建设特色小镇热情高涨，建设速度也很快。调研中，我们看到了各地有许多好经验、新做法，但在快速发展的同时，也存在一些潜在问题，值得高度关注。

其一，创建存在重数量轻质量的误区。全省提出了创建100家左右特色小镇的三年创建目标，各地纷纷积极响应，大多数地区都建立了省级、设区市级、县级甚至到乡镇一级的特色小镇建设计划。据我们了解，全省一些设区市创建培育市级特色小镇的计划都在30个左右，部分县市区甚至提出了要创建八九个乃至十几个小镇的目标，再加上今年国家也推出了创建特色小镇的政策导向，各地确有“一哄而上”之势。据不完全统计，全省各地推动建设的各级各类特色小镇有471个之多(根据公开信息，各地在建或列入省市县计划建设的小镇情况如下：杭州100个、宁波100个、台州60个、嘉兴50个、绍兴30个、金华30个、丽水39个、湖州26个、温州21个、舟山15个)。在数量膨胀的同时，有些地区的小镇建设大有造新镇运动的嫌疑，弄了几家企业集聚，与以往的开发区、园区建设别无二致，并未按照省里的要求去建设，无非是“大拼盘”“大杂烩”。有些地方一个题材的历史经典小镇，却有两个分属不同区的政府在推动建设，相隔几十分钟车程，名称相同却没有多少紧密的合作。这种追求数量而忽视质量的倾向，其产生的根本原因在于一些领导干部对特色小镇的概念缺乏深刻认识，一味追求指标激励，违背了省里实施特色小镇战略的初衷。这种趋势值得警惕，要防止把小镇建设变成一场只靠行政推动、盲目追求数量的“跃进型”行动。

其二，建设中对投入产出效益关注不够。特色小镇建设的核心，是通过特色产业的增量投资，推动存量产业升级，培育增量新产业。但在实践中，小镇建设的三类投资驱动现象值得警惕：一是虚假投资。不少想进入创建名单的小镇在建设中将无经济效益的基础设施投资等固定资产包装冲抵投资总额，较大的产业投资特色小镇数量并不多。一些三四线城市更是变相以房地产驱动投资去建设小镇，以实现盈亏平衡，这就大大违背了我省打造特色小镇的初衷。二是无奈投资。虽然我省在特色小镇创建要求里强调，要以企业为主体，但是由于创建具体指标的要求使得地方政府不可避免地要干预相关企业的投资决策行为，包括投资数量和进度，从而导致企业无奈地为获得政策支持扩大当期投资规模，不能更多地顾及投资的未来实际效益。三是亏损投资。一些经济总量较小的地区，根本就不大可能通过一两个小镇招商就集聚几十亿元投资，即使投资了，也会造成投入之日就是亏损之时的后果。这些地区急于求成，必然浪费大量资源，不但成不了典型，无法获得政策支持，而且会适得其反，积累新的企业和地方债务。

其三，各地小镇同质化建设现象突出。特色小镇的生命力在于特色，用经济学概念来说，特色小镇的“特色”，就是这些小镇有比较优势和竞争优势。因为“特”，人无我有；因为“特”，人有我优。但“特色”说起来容易做起来难。目前来看，求新、求洋、求全，在同类概念里扎堆发展是小镇建设的突出问题。一些地区没有从实际出发，竞相建智能制造、互联网、基金领域的小镇，而忽视了这些新产业发展的规律以及在本地发展的基础和可能性。据了解，全省叫基金小镇的特色小镇至少有十个。有的地区的小镇纯粹是在概念上做文章，既没有新兴产业的投资，也没有老的产业升级。项目库里有自动分拣的机器手项目，就美其名曰机器人小镇；项目库里有飞机部件生产，就叫通航小镇。有的制造主导的小镇捡到篮子里的就是菜，堆积同类企业投资项目。各类文化或旅游型小镇“复制粘贴”现象突出，所谓的古镇独特的风情街和自然风景，其实根本没有核心特色。如果“百镇一面、盲目造镇”的同质化现象继续蔓延，小镇建设将会误入歧途。

其四，多数特色小镇功能配套较为单一。与建设初衷相悖的现象还有，现在的特色小镇在生活生产乃至文化等方面功能配套较为单一。多数小镇建设只考虑4平方公里范围内的事情，却忽视了特色小镇与周边的交通和生活联系，也没有作为区域或城市总体规划组成部分去与都市区和中心城区建立起有机的功能联系。许多小镇地处城乡接合部，交通和生活配套落后，缺乏与城市其他功能区的组团联动发展，导致“小镇里像欧洲，小镇外像非洲”。这也使得小镇建设成功的可能性和发展的持续性大大降低。此外，特色小镇不是一个政策特区，它是整个区域的组成部分，因此，区域整体营商环境、公共服务和软硬件设施支撑，对小镇建设持续发展也至关重要。但是，现在大多数地区都把精力和资源向特色小镇倾斜，而未做全面系统的安排部署。

其五，省级特色小镇考核管理待优化。虽然两年来主管部门对特色小镇创建的认定、考核评价的方法不断优化调整，但从调研情况看，小镇建设主体对相关规定依然有许多异议：一是关于认定标准。三年投资50亿元、年接待游客20万人次以及其他效益等指标，并不适合所有类型的小镇。有些小镇投资额不可能那么大，有些小镇是以制造功能为主，很难达到要求的旅游人数。但在具体操作中，这些小镇也只能努力按这个导向去包装。二是关于考核期限。大型投资项目一般一两年建成，三至五年见效，况且市场型项目也不能保证必定成功，但现在对小镇建设的考核期限基本上都是三年。三是关于考核办法。面对经济下行压力，当前企业家投资非常谨慎，按原计划完成投资难度较大，尤其是对历史经典产业的投入产出数据考核，不尽合理，有必要进一步建立根据产业、区域以及不同特点而采取分类对待的考核办法，不宜采取“一刀切”的标准。

三、创新推进特色小镇健康发展的若干建议

特色小镇始于改革创新，也必须成于改革创新。作为新生事物，特色小镇创建必然要摒弃单纯行政化的思维定式、路径依赖和体制束缚，必须大胆探索，大胆试验，用改革与创新的精神推进规划、建设和运营，要按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的要求，从实际出发，找准特色，定位特色，发展特色，在特色中发展，在创新中成长，走出一条政府引导、企业主体、市场运作的发展新路子。具体建议如下。

首先，要把我省特色小镇创建和国家特色小镇建设的要求相结合，与各方力量共同培育打造一批产业特色引领、城乡高度融合的百年小镇。2016年10月，住建部在全国范围内认定127个镇为第一批中国特色小镇。我省有8个建制镇入围，成为第一批认定名单中特色小镇数量最多的地区。未来国家还将在全国培育1000个国家级特色小镇，住建部、国家发展改革委和财政部等有关部门将在专项建设基金投入、财政奖励、土地保障等方面，给予支持。由于我省特色小镇创建标准和边界范围与国家的要求都有所区别，下一步，有必要加快研究如何将省级特色小镇培育目标和国家培育考核目标相融合，积极争取获得国家有关方面的政策和资金支持。同时，我省自身也要进一步处理好政府和企业的关系，拓宽特色小镇建设资金来源渠道，注重引入战略投资者，吸引多元主体参与小镇建设和发展，通过公私合营(PPP)等模式缓解特色小镇建设资金压力。并充分发挥政府引导、市场运作的效力，创新土地供给和管理机制，在土地、基础设施建设等领域探索更加可持续发展的支持方式，让我省小城镇建设拥有更强实力，更多魅力，也更具发展特色和活力。

其次，要以传承历史和创新未来的两类特色小镇培育为重点，进一步加强小镇特色内涵创新。从两年来的实践看，有两类特色小镇富有生命力，应成为政策支持和建设培育的重点：一类是传承历史的特色小镇，以我省“块状经济+文化创新”的小镇、历史经典产业特色小镇和旅游型特色小镇为代表。另一类是创新未来的特色小镇，以梦想小镇、玉皇山南基金小镇、云栖小镇等为代表。对于传承历史的特色小镇，建议要注重保护重要历史遗产和民俗文化，实行保护性开发利用，加大产业化驱动的文化创新供给，拉长产业链，运用信息化、新技术的手段为旧产业注入新的活力，既要留住乡愁，留住传统文化，传承中华文明，又要让这一类小镇充满经济动力，成为推动城乡融合发展的重要载体。对于创新未来的特色小镇，则要以鼓励创新创业文化为导向，发挥小镇创新资源集聚作用，按照符合年轻人和创业创新者的现代生活理念创建小镇，创新体制机制，搭建各类创新平台，吸引年轻人、创业者进驻，形成新时代的“小镇创业创新文化”，让这一类小镇成为支撑新经济、积蓄新动能的重要载体。一般来说，这类特色小镇适合在城市功能健全、环境优良、人才聚集的大中城市及周边地带创建。

再次，要统筹城市文明和工业文明，把特色小镇作为反哺农业文明、推动城乡一体化的创新载体。以特色小镇为重要抓手，推动生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化和农村现代化“四化驱动”，按照“宜工则工，宜商则商，宜旅则旅”的要求，提升小镇特色产业支撑力，为大量农村人口城镇化提供有利的条件，更有效地吸纳人口、缓解人口与资源环境矛盾，实现城乡一体化发展。一是要处理好都市区范围内的特色小镇和一般县市区特色小镇的关系。都市区范围内的特色小镇要注意与都市区其他功能区错位互补发展，加强交通联系。要进一步完善在都市区、城市群范围内的区域协商机制，合理配置特色小镇建设的土地要素，避免同类特色小镇过多过滥。一般县市区的特色小镇则要注重区域内生产、生活与文化、社区等功能的配套衔接，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护。二是要处理好增量小镇和存量小镇建设的关系。新建小镇要摒弃“贪大求洋”“大拆大建”的做法，因势利导，既要重视培育新兴产业，也要结合地方已有特色支持旧产业升级，要重视公共服务供给，持续保障发展需求；存量小镇要坚持充分尊重自然、控制环境污染、传承历史文化、改善人居环境原则，鼓励各地多元化发展，结合小城镇整治改造，推动产城有效融合，补短促长，以新促旧，加快补齐城镇基础设施、公共服务、生态环境三大短板，推动已有产业不断提质增效。无论是存量小镇还是增量小镇，都要坚持节约集约利用土地，合理界定人口承载力、资源承载力、环境承载力与产业支撑力，在开发中保护，在保护中开发。三是要重视并处理好城乡人口融合的问题。坚持多元治理的思路，创新特色小镇治理体系，发挥省、市、县(区)各级政府以及小镇周边范围的居民在小镇规划建设和治理中的作用。尤其要充分发挥企业和居民的主体作用，让企业和居民全程参与特色小镇的设计、规划、建设、管理等过程，以提供有效供给和满足有效需求为导向，让特色小镇成为化解城乡二元结构，能吸引人、留住人的新平台。

最后，要因地制宜、分类施策，进一步加强评价考核方式的管理创新。从根本上讲，经得起历史考验的特色小镇，不是认定考核出来的，而是慢慢成长起来的。因此，通过认定、评价和考核推动全省特色小镇健康发展，必须顺应产业发展规律、城市建设规律和市场周期规律，动态调整不够完善的认定和考核标准，对特色小镇建设实行更精细化的管理。要适应城乡社会发展需要，正确认识特色小镇发展的意义和作用，因地制宜、分类考核，以放权为主，监督为辅。既不能拔苗助长，也不能光开花不结果；要定目标下指标，但不能唯目标唯指标。要真正发挥市场作用，发挥企业家作用，把政策引导的重心，放在调动基层和企业实践的积极性上。建议下一步，一是要结合不同产业投资发展规律，适当延长特色小镇建设考核周期，给小镇成长以足够的时间和空间；二是适当降低考核标准，尤其是对历史经典产业，要在投入产出数据考核上区别对待，实现更科学的管理；三是要切实落实相关支持政策，对前期投入资金大、产业投资回收周期长的特色小镇，要鼓励地方出台支持政策，形成上下合力；四是要在特色小镇规划建设工作联席会议的基础上，建立规划咨询专家委员会，提高特色小镇认定、审核、考核和验收等环节的公正性、科学性；五是要及时总结各地特色小镇建设经验，发现新问题、新情况，在解决共性问题基础上，形成一些可操作、可复制、可推广的经验。