第三节 食品安全的基本状况

一、食品安全治理成就显著

“十三五”国家食品安全规划总结了我国食品安全工作在“十二五”期间取得的成就，规划了“十三五”期间的发展蓝图，具体数据和事例见下文。

1．食品安全监管力度持续加大

无公害农产品种植面积增加2000万亩。制定农药残留限量标准4140项、兽药残留限量标准1584项，基本覆盖我国常用农药兽药品种和主要食用农产品。制定发布农业行业标准5121项，各地制定农业生产技术规范1.8万项。创建园艺作物标准园、热带作物标准化生产示范园、畜禽养殖标准化示范场和水产健康养殖示范场10059个，创建标准化示范县185个。全国有效期内的无公害、绿色、有机和地理标志产品总数达到10.7万个。查处食品安全违法案件95.8万起，侦破食品安全犯罪案件8万余起。自2014年以来，国家食品安全监督抽检力度不断加大，产品合格率稳步提升。原国家食品药品监督管理总局2016年在全国范围内食品安全抽检计划涵盖33个食品大类、129个食品品种、200个食品细类，共抽样129.3万批次；2017年食品安全抽检计划涵盖33大类食品、132个食品品种、203个食品细类，共抽检127.59万批次；2018年食品安全抽检计划涵盖33个食品大类、137个食品品种、218个食品细类，共抽检135.05万批次。每年的抽样对象基本覆盖获证生产企业。进出口食品安全水平持续稳定。实行“明厨亮灶”的餐饮服务企业41.8万家，实行量化分级管理的餐饮服务企业275万家。在100个城市开展了餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点。

2．食品安全支撑保障能力稳步加强

实施食品安全检测和监测能力建设项目，安排中央基建投资184.5亿元。食品安全科技创新体系逐步完善。食品安全监测覆盖范围不断扩大，食源性疾病监测网络哨点医院达3883家，食品污染物和有害因素监测点达2656个。成立了国家食品安全风险评估中心，建立了100家农产品质量安全风险评估实验室。

3．食品安全监管体制不断完善

2010年2月，国务院成立了食品安全委员会及其办公室，各级政府普遍建立了食品安全委员会及其办事机构——食品安全委员会办公室，强化了政府统筹、协调联动、督促检查职能。2013年3月，组建了国家食品药品监督管理总局。党的十九大结合中国特色社会主义新时代的新要求，着力推进重点领域和关键环节的政府机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。为了改革市场监管体系，实行统一的市场监管，建立统一开放竞争有序的现代市场体系，完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。2018年3月，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，组建了国家市场监督管理总局，统一权威的食品安全监管体制建设取得更大进展。组建国家市场监督管理总局，是党中央着眼于党和国家事业全局作出的重大决策。各级食品安全监管部门要充分认识深化市场监管机构改革的重要性和紧迫性，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，切实增强大市场、大食品、大监管理念，整合优化职能配置，破除体制机制弊端，奋力开创食品市场监管事业新局面。

4．食品安全法律法规标准体系进一步健全

修订了《食品安全法》等10部法律法规，制修订了20余部食品安全部门规章，6个省（区、市）出台了食品生产加工小作坊和食品摊贩管理地方性法规。最高人民法院、最高人民检察院出台了关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释，最高人民法院出台了审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定。原国家卫生计生委清理了食品标准5000项，整合400项，发布新的食品安全国家标准926项、合计指标1.4万余项。原农业部新发布了农药残留限量指标2800项，清理了413项农药残留检验方法。

5．食品安全社会共治格局初步形成

一是连续5年举办了“全国食品安全宣传周”活动，累计覆盖7亿多人次；二是食品生产经营者诚信守法意识、公众食品安全意识和社会参与度进一步提高；三是开通“12331”全国食品投诉举报电话，推行有奖举报制度；四是开展食品安全信用体系建设试点，获得诚信管理体系评价证书的食品企业600余家，婴幼儿配方乳粉生产企业全部建立了诚信管理体系；五是在农村和城市社区建立了食品安全协管员队伍，协助政府和监管部门做好食品监管执法、风险隐患排查、信息报告、宣传引导等相关工作，在食品安全监管工作中发挥出 “千里眼”和“顺风耳”作用，筑牢农村和社区食品安全防线。

6．国家监督抽检食品的合格率逐年提高

从近年来国家对食品监督抽检的结果来看，我国的食品安全是有充分保证的，已经连续多年没有发生重大的系统性、行业性食品安全事件或事故。2015年，国家食品药品监管总局在全国范围内组织抽检了17万批次食品样品，平均合格率96.8%;2016年，组织抽检了25.7万批次食品样品，平均合格率96.8%。对1300余家大型生产企业和经营企业抽样检验，合格率分别为99%和98.1%;2017年，组织抽检了23.33万批次样品，平均合格率为97.6%。

抽检结果显示，当前我国食品安全状况持续稳中向好，风险可控。具体表现在四大方面：一是大宗消费食品整体合格率保持高位。居民日常消费的粮、油、菜、肉、蛋、奶、水产品、水果等大宗食品抽检合格率均保持在97.5%以上。其中，蛋制品抽检合格率为99.3%、乳制品为99.2%、粮食制品为98.8%、水产制品为98.1%、蔬菜制品为98.0%、食用油及其制品为97.7%，肉、蛋、菜、果等食用农产品抽检合格率为97.9%。二是大型生产经营企业样品抽检合格率持续提升。2017年，大型生产企业样品抽检合格率为99.6%，大型经营企业样品抽检合格率为98.7%，均比2016年提高0.6个百分点，比2017年总体平均抽检合格率分别高出2个百分点和1.1个百分点。三是婴幼儿配方食品合格率又有提高。2017年，婴幼儿配方乳粉抽检合格率为99.5%，比2016年提高0.7个百分点，不合格项目主要集中在标签标识方面。四是突出的食品安全问题逐步减少。婴幼儿配方乳粉中的“三聚氰胺”，相关部门已连续9年“零”检出；蛋制品中的“苏丹红”也连续4年没有检出。

二、食品安全形势依然严峻

在肯定成绩的同时，必须清醒认识到，我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件集中爆发期，食品安全形势依然严峻。虽然抽检不合格率只有2.4%，但由于我国食品体量大，对应的不合格产品数量也不小。对于食品安全问题来说，即使是0.01%的不合格，在监管上，也要始终坚持“零容忍”。

1．食品安全源头污染问题突出

一些地方工业“三废”违规排放导致农业生产环境污染，农业投入品使用不当，农药兽药残留超标，超范围、超限量、滥用食品添加剂，非法添加和制假售假等问题仍是食品安全的最大风险。

2．食品产业基础薄弱

食品生产经营企业多、小、散，全国1180万家获得许可证的食品生产经营企业中，绝大部分为10人以下的小企业。企业诚信观念和质量安全意识普遍不强，主体责任尚未完全落实。而互联网食品销售迅猛增长的同时也带来了新的风险和挑战。

3．食品安全标准有待提升

食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距。食品安全标准基础研究滞后，科学性和实用性有待提高，部分农药兽药残留等相关标准缺失、检验方法不配套。

4．食品安全监管能力尚难适应需要

食品安全监管体制机制仍需完善，法规制度仍需进一步健全，监管队伍特别是专业技术人员短缺，打击食品安全犯罪的专业力量严重不足，监管手段、技术支撑等仍需加强，风险监测和评估技术水平亟待提升。

5．国家监督抽检反映出来的突出问题

依据原国家食品药品监管总局2017年第1—4季度食品安全监督抽检情况分析的通告，从抽检发现的问题看，2017年农药兽药残留、微生物污染、违规使用添加剂、非法添加仍是顽疾，质量指标不符合国家标准等问题仍然多发易发，反映出部分企业存在主体责任不落实、风险防范措施不到位的问题。主要问题及占比如下：一是微生物污染超标，占不合格样品的32.7%；二是食品添加剂超范围、超限量使用，占不合格样品的23.9%；三是质量指标不符合标准，占不合格样品的19.9%；四是农药兽药禁用及残留不符合标准，占不合格样品的9.6%；五是重金属污染超标，占不合格样品的8.0%；六是有机物污染超标，占不合格样品的2.0%；七是生物毒素超标，占不合格样品的1.1%；八是检出非食用物质，占不合格样品的0.3%；九是其他问题，占不合格样品的2.5%。

在上述问题中，微生物污染仍然是现阶段我国食品安全的首要问题。因为微生物无处不在，需要食品生产企业对环境卫生实行严格管控，预防食品遭受微生物污染。这些问题反映出部分企业存在主体责任不落实、风险防范措施不到位的问题。

“两超一非”（超范围、超限量使用食品添加剂，非法添加非食用物质）问题仍比较突出。需要持续保持高压态势，形成“不敢”违法违规的震慑。农药兽药超标、重金属超标、有机污染物超标等问题，与我国的工业化进程、农业生产方式、特别是产地环境污染密切相关，解决起来还需要一个过程，这是当前食品安全监管面临的风险挑战，需要高度重视，也需要付出艰苦的努力。

6．新时代食品安全面临新的挑战

新时代食品安全治理呈现新的特征，也给食品安全治理带来新的挑战。一是食品安全风险复杂化，新老风险叠加。既有区域性风险、系统性风险、行业性风险，也有随时出现的各种新业态、新的风险因子的风险。如食品安全热点焦点事件引起的食品安全舆情的风险，餐饮和方便食品等微生物超标；新业态微商、网售食品、网络订餐、明星店、“网红”食品等存在的风险。二是食品安全行政执法综合化，全国上下统一组建市场监督管理部门以后，如何贯彻国务院要求开展综合执法，需要尽快制订执法体制和统一的执法规则、创新执法机制，需要深入研究和探索。三是食品安全监督管理智能化，互联网、“智慧监管”、大数据监管的广泛应用，将大大提升食品安全监管效能。需要加快推进智慧监管的进程，充分发掘和利用各种大数据资源。四是社会治理多元化，将由过去的政府包打天下的单一监管加快向人人参与的社会共治新格局转型。在新时代，需要进一步创新和丰富社会共治、社会治理的内涵、内容、形式和机制。

7．全面客观评价我国食品安全状况

我国食品安全状况被社会各界高度关注，全面客观评价我国食品安全状况，深入推进食品安全战略，是实现食品安全治理体系和治理能力现代化的重要内容。科学分析食品安全状况是做好新时期食品安全工作的重要基础。

（1）开展食品安全状况评价的原则。一是坚持定性评价与定量评价相结合。在定性评价的同时要更加注重定量评价，用风险监测、监督抽检等大数据表达，用客观事实说话，以增强食品安全状况评价工作的科学性、实证性和可信度。二是坚持肯定成绩与分析问题相结合。用成绩鼓舞国人，用问题警示国人。坚持问题导向，特别要注重食品安全“深层次问题的根本解决”，增强食品安全风险意识，不断改进食品安全工作。

（2）探索建立食品安全指数评价体系。食品安全指数能够较为科学、客观、全面、动态地反映我国或者地区的食品安全状况，是食品安全治理工作的重要参考依据，也是公众获得统一权威食品安全信息的重要来源。建立食品安全指数评价体系有利于全面客观评价食品安全状况，有效提升食品安全治理能力，积极引导公众科学理性消费，加快提升食品企业竞争力。目前，国内对食品安全指数研究还处于起步阶段，缺少科学权威的食品安全指数计算标准，全国统一权威的食品安全指数体系尚未建立。2004年以来，围绕着如何全面客观评价我国食品安全状况，国家相关部门和部分地方积极探索建立食品安全指数，取得了一些基础成果。如2006年北京市建立了食品安全指数，2008年浙江省建立了食品安全指数模型，2015年山东省开展了“食品安全考核体系及食品安全指数研究”，广东省深圳市探索研究食品安全指数指标体系建设等。

（3）食品安全指数评价体系的主要指标。一是食源性疾病发生率。食源性疾病是我国最大的食品安全问题。评价食品安全状况的首要指标就是食源性疾病发生率，特别是每年的食物中毒事故的发生率。二是食品抽检合格率、不合格率、不安全问题发现率、不安全项目超限率等。食品抽检上述指标反映各类食品安全程度，是评价一个地区甚至整个国家食品安全状况的重要指标，也是食品安全监管部门防控食品安全风险、实现科学监管的重要手段。三是食品安全监管能力达标率。有效评价地方政府食品安全监管能力和水平，是食品安全治理体系和治理能力现代化的重要内容。评价政府食品安全监管能力和水平的主要指标，有监督检查问题发现率、稽查执法案件办结率、不合格食品处置率、突发事件应急处置能力等。四是公众对食品安全的满意度。食品安全满意度在一定程度上反映了公众对政府食品安全监管能力的认可程度，反映了公众对食品安全的信心，包括本地食品安全现状、食品安全监管工作情况、公众食品安全认知度等。