第三节 食品安全治理的战略任务

《“十三五”国家食品安全规划》明确了食品安全治理的指导思想、基本原则、发展目标和主要任务，绘就了我国今后一段时期的食品安全治理的宏伟蓝图，是实施食品安全战略的具体措施。

一、以科学的治理理念为先导

理念是思想，理念是基础，理念是先导，理念是力量。

1．预防为主，关口前移

食品安全治理，必须坚持关口前移，全面排查、及时发现、处置苗头性、倾向性的食品安全隐患问题，严把食品安全的源头关、生产关、流通关、入口关，坚决守住不发生系统性、区域性、行业性食品安全风险的底线。

2．风险管理，科学监管

食品安全治理，必须树立风险防范意识，强化风险监测、评估、预警和风险交流，建立健全以风险分析为基础的科学监管制度，严防、严管、严控食品安全风险隐患，确保监管要跑在风险的前面。

3．全程控制，无缝监管

严格实施从农田到餐桌全产业链监管，建立健全覆盖全过程的监管制度、覆盖所有食品类型的安全标准、覆盖各类生产经营行为的良好操作规范，全面推进食品安全治理法治化、标准化、专业化、信息化建设。

4．社会共治，人人参与

当前，食品安全治理已经列为国家治理体系的重要内容。实践证明，单靠政府部门监管难以从根本上解决食品安全问题。必须加快构建食品安全社会共治格局，凝聚起食品安全治理的强大合力，实现政府治理和社会自我调节的良性互动，形成社会多元主体共治的现代化治理体系。

二、全方位实施食品安全战略

1．战略的定义

战略，是一定历史时期指导全局的方略，是具有基础性、前瞻性、全局性的制度框架。

世界卫生组织提出，食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取的行动框架。

2．食品安全战略的定义

党的十九大报告再次明确提出，实施食品安全战略，让人民吃得放心，这是党中央、国务院针对食品安全问题作出的重大部署和战略决策，为如何做好食品安全治理工作指明了方向，明确了路径，提供了遵循，给食品安全治理工作提出了更高要求，是指引食品安全治理工作的最高纲领。

按照党中央的战略部署，到2035年形成一个严密高效的食品安全社会共治治理体系，到2050年实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴中国梦奠定食品安全的物质基础。

3．食品安全战略的实施原则

实施食品安全战略，必须把党中央倡导的创新、协调、绿色、开放、共享等发展理念，融入食品安全治理能力和治理体系现代化的进程中，从农田到餐桌全链条、全环节、全过程、全品种、全方位、全社会进行食品安全风险控制，严把从农田到餐桌的每一道防线，坚持科学监管、智慧监管、创新监管，形成和完善严密高效、社会共治的食品安全治理体系，推动食品安全治理体系和治理能力的现代化。

实施食品安全战略，必须坚持新发展理念，推动食品产业高质量发展，为食品安全打下更坚实的产业基础。食品产业高质量发展需要调整产业结构和产品结构，使食品产业朝着更营养、更健康、更绿色的方向发展。食品产业高质量发展的根本在于坚持创新理念，不断增强产业自主研发和自主创新能力，推进中国食品制造向中国食品创造转变、中国食品制造大国向世界食品制造强国转变。

实施食品安全战略，必须要认真落实《“十三五”国家食品安全规划》确定的十一项具体任务。同时，各级地方政府和食品安全监管部门，应该结合本行政辖区内食品安全的实际状况，科学制定和实施食品安全战略，明确今后五年、十年或更长时期内食品安全治理的指导思想、战略目标、主要任务和保障措施。

实施食品安全战略，必须要坚持以人民为中心的发展思想，以最广大人民群众根本利益为最高标准，紧扣人民日益增长的美好生活需要。坚持从人民群众关心的一日三餐的安全做起，从让人民群众满意的食品安全做起，着力解决食品安全领域存在的突出问题，确保人民群众“舌尖上的安全”。让人民群众吃得安全、营养、放心、安心、健康，增强人民群众的幸福感、获得感和安全感。

三、科学构建食品安全治理体系

食品安全治理，是一场只有起点没有终点、只有更好没有最好的持久战。食品安全治理体系是国家治理体系的重要组成部分，实施食品安全战略，必须构建严密高效的食品安全治理体系。

1．食品安全法规体系

构建和完善以《食品安全法》为核心，相关法律、行政法规为补充的食品安全法规体系，特别是要完善《食品安全法实施条例》，保健食品、特殊医学用途配方食品的相关配套规章制度。

2．食品安全标准体系

“十三五”期间，按照“最严谨的标准”的要求，完善标准体系，加快与国际标准接轨，提升我国食品安全标准的水平。深化标准化工作改革，加快推进团体标准试点，鼓励企业制定与国际接轨的企业标准，完善企业标准自我声明公开和监督制度。

3．食品安全监管体系

以组建国家市场监督管理总局为契机，形成新的国家、省、市、县市场监管新体制，适应国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。强化基层基础，着力解决基层监管力量薄弱的问题。强化机制创新，建立以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

4．食品安全责任体系

切实把食品安全工作作为重大政治任务来抓，落实“四个最严”要求。加强党委对食品安全工作的领导，强化政府食品安全属地管理责任，着力构建党政同责、企业负主体责任、监管部门负监管责任、社会各方负共治责任的食品安全“四位一体”责任体系。

5．食品安全检查体系

以风险管理为基础，以问题为导向，基于“双随机”方式全覆盖、检查结果全公开的日常检查、飞行检查、体系检查，构建环环相扣、互相支撑、综合运用的食品安全检查体系。

6．食品安全检验检测体系

建立完善以国家级检验检测机构为龙头，省级检验检测机构为骨干，市、县级检验检测机构为基础，科学、公正、权威、高效的食品检验检测体系，充分发挥第三方检验检测机构的作用，使检验检测能力基本满足食品安全监管和产业发展需要。

7．食品安全风险防控体系

构建以企业风险自查为主体，监管部门风险监测、风险评估、监督检查，媒体监督，群众监督“四位一体”、相互支撑的食品安全风险防控体系。

8．食品安全全程追溯体系

构建以食品生产经营企业建设为主、监管部门为指导、分类实施、统筹协调的食品安全全程追溯体系。实现食品质量安全顺向可追踪、逆向可溯源、风险可管控，发生质量安全问题时产品可召回、原因可查清、责任可追究，切实落实质量安全主体责任，保障食品质量安全。

9．食品安全社会共治体系

构建起政府监管、部门协同、行业自律、企业负责、公众参与、媒体监督、法制保障的食品安全社会共治体系。

10．食品安全信用体系

加快建设食品安全信用信息数据库和信息交换共享平台，大力推进食品安全责任保险和食品安全金融征信体系，加强信用信息收集、管理与公开，开展食品生产经营企业及相关人员信用等级评价，守信激励，失信惩戒，最大限度地保障食品安全。食品安全信用体系建设是一项长期、艰巨、系统的治本措施，需要各级食品安全监管部门通力合作，持之以恒，不断推进。

11．食品安全考评体系

坚持目标导向、问题导向和结果导向，遵循客观公正、突出重点、奖惩分明、注重实效的原则，构建各级政府食品安全委员会统一领导的食品安全考评体系。上级政府对下级政府年度食品安全工作措施落实情况和食品安全状况进行考评。强化地方政府食品安全组织领导和监督管理责任，不断提升食品安全保障能力，保障公众身体健康和生命安全。

经过多年的努力，上述各个体系大多数已经建立起来，有的体系已经比较完善，有的体系还需要进一步完善，有的体系需要尽快建立起来。

四、制定人民群众满意的发展目标

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面建立严密高效、社会共治的食品安全治理体系的关键时期。要充分尊重食品安全治理规律，把握现阶段工作重点，坚持源头治理、标本兼治，促进食品产业健康发展，推进健康中国建设。力争到2020年，食品安全治理能力、食品安全水平、食品产业发展水平和人民群众满意度都能得到明显提升。

1．食品安全抽检覆盖全部食品类别

食品安全抽检覆盖全部食品类别。国家统一安排计划、各地区各有关部门分别组织实施的食品检验量达到每年4份/千人。其中，各省（区、市）组织的主要针对农药兽药残留的食品检验量不低于每年2份/千人。

2．农业源头污染得到有效治理

农业源头污染得到有效治理，主要农作物病虫害绿色防控覆盖率达30%以上，农药利用率达40%以上，主要农产品质量安全监测总体合格率达97%以上。

3．食品安全现场检查全面加强

食品安全现场检查全面加强。职业化检查员队伍基本建成，实现执法程序和执法文书标准化、规范化。对食品生产经营者每年至少检查1次。实施网格化管理，县、乡级全部完成食品安全网格划定。

4．食品安全标准更加完善

制修订不少于300项食品安全国家标准，制修订、评估转化农药残留限量指标6600余项、兽药残留限量指标270余项。产品标准覆盖包括农产品和特殊人群膳食食品在内的所有日常消费食品，限量标准覆盖所有批准使用的农药兽药和相关农产品，检测方法逐步覆盖所有限量标准。

5．食品安全监管和技术支撑能力得到明显提升

实现各级监管队伍装备配备标准化。各级食品安全检验检测能力达到国家建设标准，进出口食品检验检测能力保持国际水平。

五、明确保证“舌尖安全”的治理任务

十八届五中全会提出，要实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心，这是我国第一次在国民经济发展五年规划中，把食品安全战略提到这样的高度。“十三五”期间，实施食品安全战略，要积极推动食品安全治理体系和治理能力现代化。

1．加快构建食品安全法律法规体系

（1）以《食品安全法》为核心，修订农产品质量安全法、食品安全法实施条例、农药管理条例、乳品质量安全监督管理条例。

（2）推进土壤污染防治法、粮食法、肥料管理条例等立法进程。

（3）推动各地加快制修订食品生产加工小作坊和食品摊贩管理等地方性法规规章。

（4）制修订食品标识管理、食品安全突发事件调查处理、食品安全信息公布、食品安全全程追溯、学校食堂食品安全监督管理等配套规章制度。

（5）完善国境口岸食品安全规章制度。

2．建立最严谨的食品安全标准体系

作为判断食品是否安全、生产经营行为是否合法的标尺，食品安全国家标准具有较强的专业技术性和科学严谨性。

（1）加快制修订产业发展和食品安全监管急需的食品基础标准、产品标准、配套检验方法标准、生产经营卫生规范等。加快制修订重金属、农药残留、兽药残留等食品安全标准。

（2）密切跟踪国际标准发展更新情况，整合现有资源建立覆盖国际食品法典及有关发达国家食品安全标准、技术法规的数据库，开展国际食品安全标准比较研究，加强标准跟踪评价和宣传贯彻培训。

（3）鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准、地方标准的企业标准，鼓励行业协会制定严于食品安全国家标准的团体标准。

（4）依托现有资源，建立食品安全标准网上公开和查询平台，公布所有食品安全国家标准及其他相关标准。

（5）整合建设监测抽检数据库和食品毒理学数据库，提升标准基础研究水平。

（6）将形成技术标准作为组织实施相关科研项目的重要目标之一，并列入食品科研重要考核指标，相关成果可以作为专业技术资格评审依据。

3．督促食品生产经营者严格落实法定责任和义务

（1）督促食品生产经营者采取多种措施，确保生产经营过程整洁卫生并符合有关食品安全标准和卫生规范，确保生产经营各环节数据信息记录采集留存真实、可靠、可溯源。建立健全食品安全管理制度，配备食品安全管理人员。主动监测已上市产品的质量安全状况，及时报告风险隐患，依法召回、处置不符合食品安全标准或存在安全隐患的食品。

（2）鼓励食品生产经营企业建设规模化原辅材料和食品加工、配送基地，加强供应链管理，发展连锁经营、集中采购、标准化生产、统一配送等现代经营方式。加强冷链物流基础设施建设，提升冷链物流管理标准和管理水平。

（3）鼓励企业按照良好生产经营规范组织生产，实施危害分析和关键控制点体系、良好生产规范、食品安全管理体系、食品防护计划等自愿性质量管理规范。

（4）完善食品安全“黑名单”“红名单”制度。对列入“黑名单”的企业给予严厉惩罚和重点监管，对列入“红名单”的企业给予国家优惠政策的优先和重点支持，形成失信联合惩戒、守信联合激励机制。

（5）鼓励和支持食品生产经营小作坊、小摊贩、小餐饮改善生产经营条件。

（6）加强食品品牌建设。

4．严格食用农产品源头治理

（1）深入开展农药兽药残留、重金属污染综合治理。开展化肥农药使用量零增长行动，全面推广测土配方施肥、农药精准高效施用。加快高效、低毒、低残留农药新品种研发和推广，实施高毒、高残留农药替代行动。实施兽用抗菌药治理行动，逐步淘汰无残留限量标准和残留检测方法标准的兽药及其制剂。严格落实农药兽药登记和安全使用制度，推行高毒农药定点经营和实名购买制度。推进重金属污染源头治理，摸清土壤污染分布情况，开展污染耕地分级分类治理。

（2）提高农业标准化水平。实施农业标准化推广工程，推广良好农业规范。继续推进农业标准化示范区、园艺作物标准园、标准化规模养殖场（小区）、水产健康养殖场建设。支持良好农业规范认证品牌农产品发展，提高安全优质品牌农产品比重。

（3）建立健全畜禽屠宰管理制度。加快推进病死畜禽无害化处理与养殖业保险联动机制建设，加强病死畜禽、屠宰废弃物无害化处理和资源化利用。

（4）加强粮食质量安全监测与监管，推动建立重金属等超标粮食处置长效机制。

（5）推动农产品生产者积极参与国家农产品质量安全追溯管理信息平台运行。开展肉类、蔬菜等产品追溯体系建设的地区要加快建立高效运行长效机制。

5．严格食品生产经营过程监管

（1）严把食品生产经营许可关。对食品（含食品添加剂）生产、直接接触食品的包装材料等具有较高风险的相关产品、食品经营（不含销售食用农产品）依法严格实施许可管理。深化“放管服”改革，优化许可流程，提高审批效率。整合现有资源，建立全国统一的食品生产经营许可信息公示系统。落实地方政府尤其是县级政府责任，实施餐饮业质量安全提升工程。获得许可证的餐饮服务单位全面推行“明厨亮灶”。推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设。

（2）严格生产经营环节现场检查。食品生产经营企业应当认真履行法定义务，严格遵守许可条件和相关行为规范。科学划分食品生产经营风险等级，加强对高风险食品生产经营企业的监督检查。科学制定国家、省、市、县级食品检查计划，确定检查项目和频次。国务院食品安全监管有关部门负责建立和完善食品生产经营监督检查制度和技术规范，依据职责监督抽查大型食品生产经营企业；省级食品安全监管部门负责制定本省（区、市）年度监督管理计划，抽查本行政区域内大型食品生产经营企业，督导核查市、县级监督管理工作；市、县级食品安全监管部门负责日常监督检查，在全覆盖基础上按照“双随机、一公开”原则开展日常检查。现场检查应按照年度监督检查计划进行，覆盖所有生产经营者，重点检查农村、学校、幼儿园等重点区域，小作坊、小摊贩、小餐饮等重点对象，冷链贮运等重点环节，以及中高风险食品生产经营者。大力推进学校食堂、幼儿园食堂实时监控工作。

（3）严格特殊食品监管。推进保健食品注册与备案制改革，完善保健食品保健功能目录，科学调整功能表述。制定保健食品原料目录、可用和禁用于保健食品物品名单。严厉打击保健食品虚假宣传、商业欺诈、诱骗消费者购买等违法行为。严格特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理。

（4）严格互联网食品经营、网络订餐等新业态监管。加强互联网食品经营网上监测能力建设。落实网络平台食品经营资质审核责任，完善网上交易在线投诉和售后维权机制。

（5）严格食品相关产品监管。通过安全评估确定风险等级，对高风险的食品相关产品实施生产许可，逐步形成以监督检查为手段，以风险监测和抽样检验为验证的事中、事后监管体系。

（6）严格进出口食品安全监管。实施进口食品安全放心工程，强化口岸检验检疫。实施进出口食品安全风险预警和进出口企业信誉记录制度，建立风险预警平台，大力加强境外体系检查。完善进出口食品质量安全检验检测，制订进口食品安全监督抽检计划和风险监测计划。严格实施进口食品境外生产企业注册。加强跨境电子商务进口食品检验检疫监管。

（7）推动特色食品加工示范基地建设。在原料资源丰富地区，选择一批地方特色突出的食品产业园区，以知名品牌和龙头企业为引领，开展集食品研发创新、检测认证、包装印刷、冷链物流、人才培训、工业旅游、集中供热、污水集中处理等于一体的现代食品工业基地建设示范，提高基础设施和公共服务水平，开展集中监管，发挥示范引领作用，带动食品产业转型升级和食品质量安全管理水平整体提升。

6．强化食品安全抽样检验

食品安全抽样检验要覆盖所有食品类别、品种，突出对食品中农药兽药残留的抽检，要科学制订国家、省、市、县级抽检计划。国务院食品安全监管有关部门主要承担规模以上或产品占市场份额较大食品生产企业的产品抽检任务，省级食品安全监管部门主要承担本行政区域内所有获得许可证的食品生产企业的产品抽检任务，市、县级食品安全监管部门主要承担本行政区域内具有一定规模的市场销售的蔬菜、水果、畜禽肉、鲜蛋、水产品农药兽药残留抽检任务以及小企业、小作坊和餐饮单位抽检任务。市、县级食品安全监管部门要全面掌握本地农药兽药使用品种、数量，特别是各类食用农产品种植、养殖过程中农药兽药使用情况，制订的年度抽检计划和按月实施的抽检样本数量要能够覆盖全部当地生产销售的蔬菜、水果、畜禽肉、鲜蛋和水产品，每个品种抽样不少于20个，抽样检验结果及时向社会公开。政府不为企业背书，只有黑榜，没有红榜。要将食品安全抽检情况列为食品安全工作考核的重点内容。

7．严厉处罚违法违规行为

（1）整治食品安全突出隐患及行业共性问题。重点治理超范围、超限量使用食品添加剂、使用工业明胶生产食品、使用工业酒精生产酒类食品、使用工业硫黄熏蒸食物、违法使用瘦肉精、食品制作过程违法添加罂粟壳等物质、水产品违法添加孔雀石绿等禁用物质、生产经营企业虚假标注生产日期和保质期、用回收食品作为原料生产食品、保健食品标签宣传欺诈等危害食品安全的“潜规则”和相关违法行为。完善食品中可能违法添加的非食用物质名单、国家禁用和限用农药名录、食用动物禁用的兽药及其他化合物清单，研究破解“潜规则”的检验方法。

（2）整合食品安全监管、稽查、检查队伍，建立以检查为统领，集风险防范、案件调查、行政处罚、案件移送于一体的工作体系。各级公安机关进一步加强打击食品安全犯罪的专业力量建设，提供办案保障。加强行政执法与刑事司法的衔接，建立证据互认、证据转换、法律适用、涉案食品检验认定与处置等协作配合机制。推动出台食品安全违法行为处罚到人的法律措施。完善政法委牵头、政法部门和监管部门共同参与的协调机制。

8．提升食品安全技术支撑能力

（1）推动食品安全检验检测资源整合，构建科学高效的食品安全检测体系。

（2）提升食品安全风险监测和风险评估能力。全面加强食源性疾病、食品污染物、食品中有毒物质监测，强化监测数据质量控制，建立监测数据共享机制。完善食品安全风险评估体系，通过综合分析监测数据及时评估并发现风险。建立食品安全和农产品质量安全风险评估协调机制，将“米袋子”“菜篮子”主要产品纳入监测评估范围。食品污染物和有害因素监测网络覆盖所有县级行政区域并延伸到乡镇和农村，食源性疾病监测报告系统覆盖各级各类医疗机构。

（3）健全食品安全风险交流制度。按照科学、客观、及时、公开的原则，定期组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。规范食品安全信息发布机制和制度。建立国家、省、市、县四级食品安全社会公众风险认知调查体系和国家、省、市三级风险交流专家支持体系。鼓励大型食品生产经营企业参与风险交流。

（4）强化食品安全应急处置能力。完善突发事件应急处理和追究机制。

9．加快建立职业化检查员队伍

依托现有资源建立职业化检查员制度，明确检查员的资格标准、检查职责、培训管理、绩效考核等要求。加强检查员专业培训和教材建设，依托现有资源设立检查员实训基地。采取多种合理有效措施，鼓励人才向监管一线流动。

10．加快形成食品安全社会共治格局

（1）完善食品安全信息公开制度。各级食品安全监管部门及时发布行政许可、抽样检验、监管执法、行政处罚等信息，做到标准公开、程序公开、结果公开。将相关信息及时纳入食品生产经营企业信用档案、全国信用信息共享平台及国家企业信用信息公示系统，开展联合激励和惩戒。

（2）畅通投诉举报渠道。严格投诉举报受理处置反馈时限，鼓励食品生产经营企业员工举报违法行为，建立举报人保护制度，落实举报奖励政策。加强舆论引导，回应社会关切，鼓励新闻媒体开展食品安全舆论监督。食品安全新闻报道要客观公正，重大食品安全新闻报道和信息发布要严格遵守有关规定。

（3）支持行业协会开展行业自律。制订行规行约、自律规范和职业道德准则，建立健全行业规范和奖惩机制。提高食品行业从业人员素质，对食品生产经营企业的负责人和主要从业人员，开展食品安全法律法规、职业道德、安全管控等方面的培训。

（4）加强消费者权益保护。增强消费者食品安全意识和自我保护能力，鼓励通过公益诉讼、依法适用民事诉讼简易程序等方式支持消费者维权。继续办好“全国食品安全宣传周”，将食品安全教育纳入国民教育体系，作为公民法制和科学常识普及、职业技能培训等的重要内容。加强科普宣传，推动食品安全进农村、进企业、进社区、进商场等，鼓励研究机构、高校、协会等参与公益科普宣传工作，提升全民食品安全科学素养。

（5）严格网格化监管。按照“条块结合、以块为主、重心下移、关口前移”的原则，科学划定县、乡镇级行政区域内的食品安全网格，构建网格化食品安全监管体系，形成各级相关部门上下结合、左右协调、互为补充的网格化食品安全监管格局，实现食品安全监管“全覆盖、零缝隙”。食品安全监管部门负责食品安全网格化监管工作的方案制订、组织实施和试点推进等。乡镇政府（街道办事处）负责建立规章制度，实行责任“上墙”。行政村（城市社区）协助做好食品安全日常监管、法规和科普知识宣传等，把食品安全监管的触角延伸到最基层。合理配备食品安全监管人员和协管员力量，做到“定格、定岗、定员、定责”。建立健全责任包干、信息管理、上下联动、社会协作、协调处理、宣传引导、考核评价等制度，有效消除各类风险隐患。到2020年，县、乡镇级100%完成食品安全网格划定。

11．深入开展“双安双创”行动

继续开展“双安双创”行动（国家食品安全示范城市创建和农产品质量安全县创建），实施食品安全和农产品质量安全示范引领工程，鼓励各地分层次、分步骤开展本区域食品安全和农产品质量安全示范创建行动，提升食品安全监管能力和水平。