第四章　环境法的基本原则

第一节　环境法基本原则的含义和确定依据

环境法的基本原则是指，为中国环境法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则。这就是说：第一，环境法的基本原则不是随意确定的，不是谁认为某一条重要就可以列为基本原则。它应该是由法律规范所确认的，在环境法中有所体现。第二，不能把环境保护必须遵循的基本原则同一般立法、司法原则或其他法律原则混为一谈。例如，立法原则中的实事求是、群众路线，司法原则中的以事实为根据，以法律为准绳，适用法律人人平等的原则等，这些是一般立法、司法（当然也包括环境立法和司法）所要遵循的原则，不能同环境法的基本原则混为一谈。第三，环境法的基本原则，也不同于一般法律规范，它是环境保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境法的，具有普遍意义和指导性的规范。

保护环境是国家的基本国策。2014年《环境保护法》第4条规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”该法第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”在学理上，可以把环境法的基本原则归纳为经济社会发展与环境保护相协调原则、预防原则、公众参与原则，以及损害者（受益者）负担原则。

第二节　经济社会发展与环境保护相协调原则

一、经济社会发展与环境保护相协调原则的含义

经济社会发展与环境保护相协调原则，简称“协调发展原则”，是指国家的经济建设与社会发展应当与环境和资源的承载力相适应，促进环境、经济、社会的协调可持续发展，即“满足当前需要，且不损害后代人满足其自身需要的能力”的发展方式，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

首先，协调发展原则的核心理念是使经济建设、社会发展与环境保护相协调，因此在实现经济社会发展的同时促进保护和改善环境是践行协调发展原则的基本目标，要求人类社会的发展过程和发展方式要充分考虑环境资源承载力和维护生态平衡。实践经验表明，从根本上解决环境问题的有效途径，是通过对国民经济建设和社会发展的全面规划和自然资源的合理开发利用，根据生态平衡规律、进行综合性防治，来达到保护与改善环境的目的。1972年“联合国人类环境会议”通过《人类环境宣言》指出：“人类既是他的环境的创造物，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生存的东西，并给他提供了在智力、道德、社会和精神等方面获得发展的机会。”保护和改善环境是保障基本人权、开展经济建设和社会发展的重要物质保障和前提，也是全人类促进实现自身福祉的共同希望。保护和改善环境与争取和平、全世界的经济与社会发展具有内在一致性，同属人类社会的基本目标。

其次，促进经济建设、社会发展与环境保护相协调的发展方式是实现可持续发展。可持续发展，是指“满足当前需要，且不损害后代人满足其自身需要的能力”的发展方式。1992年在巴西里约热内卢召开的“联合国环境与发展会议”通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》，指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”协调发展原则即是要保障当代人与后代人公平享有这种生活的权利。

最后，贯彻和实施协调发展原则是各国政府、各机关团体、企事业单位和公民的共同责任。各国政府，包括中央政府和地方政府通过制定促进经济、社会与环境相协调的各类政策和决策，并实施与此相关的行为，对贯彻和实施协调发展原则、将环境与发展纳入决策过程、推动实现可持续发展承担着最大的责任。各机关团体、各企事业单位作为环境事务和环境法律关系直接参与人，对保护和改善环境负有直接义务和责任。公民，包括公民中的妇女、青年、儿童、工人、农民、科技工作者等各社会成员和各行业人士均依其价值观念、道德意识和行动，决定着国家经济、社会与环境的发展格局。

二、经济社会发展与环境保护相协调原则的提出和发展

（一）协调发展原则的提出、发展与完善

1972年联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》指出：“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现。”

把环境保护纳入国民经济计划，正确处理经济发展与环境保护二者的关系，在20世纪70年代即作为中国环境管理的一个基本原则规定于环境法律中。1979年《环境保护法（试行）》第5条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施……”1981年在国民经济调整时期，为了解决经济发展与环境保护比例失调的问题，国务院发布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，强调要求各级人民政府在制订国民经济和社会发展计划、规划时，必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容，把环境保护的目标、要求和措施，切实纳入计划和规划，加强计划管理。

1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，进一步总结了中国环境保护的基本经验，并针对环境问题的严重性确定了环境保护同人口问题一样，是一项基本国策，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一，简称之为“三项建设、三同步和三统一”。

1989年颁布的《环境保护法》第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这是《环境保护法》作为国家的环境基本法规定的最重要的基本的环境方针，但与协调发展原则的要求还是存在一定差距。“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”是将经济建设和社会发展置于优先于环境保护工作的地位，包含“经济发展优先论”的思想，使得实践中常常是环境保护从属于经济社会发展，尤其是经济建设和发展，甚至出现了环境保护让位于经济建设的情况；而协调发展原则要求将经济建设、社会发展、环境保护置于同等重要的地位，缺一不可。

2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，并第一次在国务院的文件中提出了“环境优先”。该《决定》指出，全面落实科学发展观，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置，要坚持“协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展”。经济社会发展必须与环境保护相协调，就是要促进地区经济与环境协调发展，要大力发展循环经济，要积极发展环境保护产业。这绝不只是文字和语序上的一种变化，而是反映了中国环境政策正在发生历史性的转变，进而也必将引起环境法基本原则的历史性转变。

2011年国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》重申要通过全面提高环境保护监督管理水平、着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题、改革创新环境保护体制机制等方法和手段深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平。

2014年《环境保护法》第4条第2款规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”其中，将1989年《环境保护法》第4条规定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，修订为“使经济社会发展与环境保护相协调”。同时，2014年《环境保护法》第5条提出了坚持保护优先的环境保护工作原则。这是协调发展原则在立法上的重要重申和完善。

（二）协调发展与可持续发展

“协调发展”的思想和国际社会提出的可持续发展指导思想是完全一致的。1987年，世界环境与发展委员会应联合国大会的要求，提出了一份长达20万字的长篇报告——《我们共同的未来》。其中为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续发展”（Sustainable Development）。这和中国提出的“协调发展”，只是文字的表述不同，其实质含义是完全一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展基本因素的相互关系上对发展提出要求，“持续发展”则是从纵向历史发展过程即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。可持续发展战略，被认为是具有历史意义的战略转变。在这个战略转变过程中，“罗马俱乐部”的研究报告《增长的极限》起了重要作用。该报告的基本观点是：人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种互相制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指数增长（指数增长是指一定数值在一定时间里按一定的百分比增长，例如一个单细胞生物10分钟变成2个，增长一倍，再过10分钟变成4个，然后8个、16个）。人类社会这五种增长趋势的起动因素是人口的增长。人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长，工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长的双重产物，因而其增长速度比人口和工业生产更快。通过模拟计算，这五种增长趋势到21世纪会达到极限。由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球的有限性这一基本矛盾，如果增长不停止而达到极限时，便会导致全球性危机及人类社会的突然瓦解。[6]

《增长的极限》发表后引起了广泛、热烈的讨论。持反对意见的主要观点是：其结论是悲观的，忽视了人类社会的能动性；停止发展即“零增长”的观点是不能被接受的，尤其是在发展中国家。另一种意见认为，《增长的极限》指出了人口、工农业生产、资源和环境之间有相互制约的关系，并提出增长超过极限将导致全球性危机的警告是具有科学意义的。对于解决全球面临的环境与发展的挑战具有重要参考价值。

《我们共同的未来》提出的“可持续发展”，实际上既肯定和吸取了《增长的极限》中的合理论点，又修正了它的“零增长”的观点，要求把经济增长建立在生态平衡的基础上，使发展和环境得到协调，从而保持长期的、持续的发展。

1992年联合国环境与发展大会通过了被称为“世界范围内可持续发展行动计划”的《21世纪议程》，它是一份关于政府、政府间组织和非政府组织所应采取行动的广泛计划，旨在实现人类社会朝着可持续发展的方向转变。《21世纪议程》由序言、社会和经济方面、保存和管理资源以促进发展、加强各主要群组的作用、实施手段等五部分构成，从各个方面对促进实现可持续发展进行了阐述。

“可持续发展”的最终目的是既满足当代人的需要，又不对后代人的需要构成危害。这里涉及需要和限制两个重要的概念。

需要，指的是对人类需求的满足，包括满足全体人民的基本需要和改善生活的需要，这是发展主要目标。对于发展中国家，在基本需要还没有满足的情况下，经济的增长更需要优先考虑。

限制，是通过社会管理机制和科学技术，对向自然的索取和投入加以限制，以保持对环境和资源的永续利用，保持可持续发展。这里的关键因素是人口控制，人口增长是给环境和资源造成压力的根源；其次，是协调社会发展与经济发展，只有人口增长、社会与经济发展同环境与资源相协调，可持续发展才能进行下去。

中国提出的协调发展原则与“可持续发展”的基本精神是一致的，是对可持续发展的具体化和进一步细化。我们提出环境保护是中国现代化建设中一项战略任务，要把环境污染和生态破坏解决于现代化建设过程之中。对于解决环境问题来说，这是从根源上去解决，不是从病状上去解决，因而是一种治本的措施。

经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，是协调发展的具体要求。其中有两个重要环节，一是同步规划，一是同步建设。同步规划主要是解决把环境保护纳入经济和社会发展计划和解决合理布局的问题。同步建设主要是在城市建设、工业建设、农业建设、交通建设中同时解决环境污染和破坏问题。

经济效益、社会效益、环境效益的统一，是针对过去各项建设中只重视经济效益提出的，从理论上说是正确的，但实际贯彻起来却很复杂和困难。事实上，在很多情况下，三种效益并不完全一致。单拿经济效益和环境效益来说不外有四种情况：一是经济效益好，环境效益也好；二是经济效益好，环境效益不好；三是经济效益不好，环境效益好；四是经济效益不好，环境效益也不好。从原则上来说，我们应该争取第一种情况，避免第四种情况，有区别地容忍第二、三种情况。要求在任何情况下都使三种效益统一起来，实际上是很难做到的。

三、如何贯彻经济社会发展与环境保护相协调原则

（一）把环境保护纳入经济和社会发展计划

把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，是使环境保护与经济建设保持一定的比例关系，实现协调发展的根本措施之一。然而，从1953年到1982年中国实行的前五个五年计划中，实际上都没有把环境保护列为国民经济和社会发展的一项内容，因而在出现的各项建设的比例失调中，环境保护是最严重的一环，也是造成中国环境污染与破坏严重的总根源。

1982年，环境保护作为一个独立的篇章（第35章），首次纳入《国民经济与社会发展第六个五年（1981—1985年）计划》，提出了政策、法规、监督管理和资金等五项措施。1986—1990年的“七五”计划，对环境保护规定了基本任务，并提出了一些重要措施。“八五”和“九五”计划也都把环境保护纳入经济和社会发展计划，成为一个有机的组成部分。

“十五”计划以来，是中国环境法制得到不断完善和强化的时期。“十五”计划提出“科学发展观”，计划纲要指出“水、石油等重要资源短缺，部分地区生态环境恶化”是当时经济和社会发展中存在的突出问题，并有针对性地提出了可持续发展的主要预期目标。同时，“十五”计划在人口、资源和环境问题篇中，分两章“节约保护资源，实现永续利用”和“加强生态建设，保护和治理环境”专门规定和说明了协调发展有关内容。

“十一五”首次将“国民经济和社会发展计划”改称“国民经济和社会发展规划”，在“十五”计划基础上，将环境保护工作单独列为一篇，即“建设资源节约型、环境友好型社会”，分为发展循环经济、保护修复自然生态、加大环境保护力度、强化资源管理和合理利用海洋和气候资源等五章，并首次提出主体功能区划的制度构想。

“十二五”规划纲要指出要坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，“促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”规划用两篇“优化格局促进区域协调发展和城镇化健康发展”和“绿色发展建设资源节约型、环境友好型社会”，从区域发展、主体功能区战略、应对气候变化、加强资源节约和管理、发展循环经济、加大环境保护力度、促进生态保护和修复、加强水利和防灾救灾体系建设等方面提出了推动和实现协调发展的现实方法，并列明了有关各项经济社会发展指标。

（二）制订环境保护规划

要把环境保护真正纳入国民经济和社会发展规划，就需要制订与国民经济总体规划相协调和衔接的全面反映环境保护的目标、任务和措施的环境保护规划。

1973年国务院召开第一次全国环境保护会议之后，国家开始着手环境保护计划的编制工作。根据经国务院批准、由国家计委发布的《关于拟定十年规划的通知》，1975年国务院环境保护领导小组编制了第一个环境保护十年计划。此后，除“六五”计划时期以外，各个五年计划时期均制订发布了专门的国家环境保护计划。

经过多年发展，到“十一五”期间，国务院根据《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，于2007年编制发布了《国家环境保护“十一五”规划》，在分析环境形势的基础上，确定了环境保护工作的规划目标、重要领域、主要任务、保障措施和考核机制等。同时，国家环境保护总局于2006年印发了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，并经国务院批复，与国家发展和改革委员会联合发布了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。

2011年国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，提出要加大结构调整力度等近三十项环境保护规划发展举措。至此，环境保护规划已经成为推动实现协调发展的一项重要措施。

（三）把环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去

中国当前的环境污染和破坏，主要来自经济生产活动，尤其是工业生产活动。把环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去，是使环境保护规划得到具体落实，从而使环境保护与经济发展相协调的重要措施。

具体来说，要把环境管理和资源管理包括工业污染防治、“三废”综合利用、节约能源、节约用水、保护水域和海域环境、水土保持、扩大绿化面积、矿藏合理开发与共生矿综合利用等纳入和渗透到有关部门的经济管理与企业的生产管理中去。在制度构建和实施方面，要发展循环经济，实施清洁生产制度、环境影响评价制度和“三同时”制度。同时，要转变能源利用方式，改革经济核算体系、探索建立绿色GDP核算制度和生态补偿制度，完善考核机制和监督检查制度，推动实现国家绿色经济转型。

第三节　预防原则

一、预防原则的含义

预防原则，在国内又称为“预防为主、防治结合、综合治理原则”，一般是指开发、利用环境行为和国家的环境管理应当采取预测、分析和防范性措施，防止环境损害的发生。近年来，随着风险理论和现代化研究的发展，在环境保护领域，“预防”除用于指环境损害预防以外，又逐步纳入和涵盖了环境风险预防的意涵。

预防为主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施，做到防治结合、综合治理。

就中国的情况来说，在处理环境问题上，更应该注意发达国家的前车之鉴。中国是一个发展中国家，在建设过程中，由于资金、技术方面的限制，我们难以筹集巨额资金用于污染治理。采取预防原则，则可以尽量避免环境损害或者将其消除于生产过程之中，做到防患于未然；而对于不可避免的污染，则通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设与环境保护协调起来，把经济效益、社会效益、环境效益统一起来的卓有成效的措施。因此预防原则又是同协调发展原则相互渗透和相辅相成的。前者是从对环境问题的具体措施上保证协调发展原则的实现。

二、预防原则的提出和发展

预防原则是针对环境问题的特点和国内外环境管理的主要经验和教训提出的。

西方工业国家在经济发展过程中，大体都走了一条“先污染后治理”的道路，几乎没有例外。有些发展中国家也在步发达国家的后尘。但是，从世界环境明显恶化的20世纪70年代出现“环境危机”的情况看，经济的发展是以牺牲环境为代价的，而其后果是使社会和经济为之付出了重大的代价。从这一历史教训中，人们认识到：在处理环境问题上，采取“预防为主”的方针是极为重要的。这是因为：

首先，环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。例如重金属的污染、地下水的污染就很难消除；由于植被破坏造成的水土流失、土壤沙化或者物种的灭绝，也很难恢复或者根本无法恢复。这种状况将给人类健康和经济社会发展造成严重危害。

其次，对环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说是最不合算的，往往要耗费巨额资金。20世纪60—70年代，发达国家的环境投资一般要占到国民总产值的1%至2%。欧洲共同体作了一个估算，如果通过治理解决环境问题，总投资需占国民总产值的3%，若以正常国民经济增长率为5%的话，大部分要花到环境投资上去了，这将是一个沉重的负担。

最后，环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现和认识，等到后果一旦出现，往往为时已晚，而无法救治。这种情况要求人类活动必须审慎地注意对环境的长远的、全局的影响，注意“防患于未然”。

基于环境问题的上述特点和发达国家的经验教训，1980年联合国环境规划署（UNEP）等起草的《世界自然资源保护大纲》在环境与资源保护方面，首先提出了“预期的环境政策”。这种政策要求，任何可能影响环境的重大决定，都应在其最早阶段即充分考虑到资源保护及其他的环境要求。在同一时期，经济合作与发展组织（OECD）环境委员会也提出建议：各国环境政策的核心，应该是预防为主。这样一些主张和建议，导致20世纪80年代后各国在环境政策的调整和转变过程中，预防为主的原则越来越受到重视，并成为国家环境管理和立法中的重要指导原则。

中国对预防为主的真正重视，大体也是20世纪70年代末到80年代初，而且是从中国环境问题造成的巨大损失和社会损害中认识到预防为主的极端必要性。据20世纪80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失达690亿元，部分自然生态破坏造成的经济损失每年达265亿元，两项合计高达955亿元，占工农业生产总值的14%左右。[7]最近几年，中国环境污染和生态破坏造成的经济损失，据国内外专家测算，仍然占到GDP的8%—13%。仅2004年一年内全国共发生环境污染与破坏事故1441起，造成的直接经济损失36365.7万元。[8]这样巨大的经济损失，使人们认识到，不将中国的环境问题提到战略地位和采取有效措施，经济建设将难以持续顺利地进行下去，不采取预防措施，而只靠事后治理也是根本行不通的。到2010年，全国当年发生突发环境事件420次，其中水污染事件135次、大气污染事件157次、海洋污染事件3次、固体废物污染事件35次，因污染与破坏事故导致直接经济损失人民币2256.9万元。[9]

预防原则，在中国的《环境保护法》以及《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等单行法中，均有所体现。

三、如何贯彻预防原则

（一）全面规划与合理布局

贯彻预防原则，最重要的就是全面规划和合理布局。

全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进而制订国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划，使各项事业得以协调发展。在城市规划中，还包括合理的功能区的划分。在制订区域、城市和环境规划时，应该根据地区和城市的自然条件、经济条件，制订出一种既能有利经济和社会发展、合理布局生产，又能维持区域生态平衡、保持环境质量的最佳总体规划方案。这是从宏观上贯彻预防为主原则的十分重要而有效的措施。

环境污染和生态破坏与生产的不合理布局有重要的内在联系。其中工业生产布局与环境污染有直接关系，农业生产和资源开发的布局与自然环境破坏有直接关系。我们可以把物质生产部门基本上分为两大类：一类是直接以自然资源作为劳动对象的生产部门，如农、牧、渔、采掘业和部分化工工业。它们的布局直接受到自然条件的制约和影响，并对环境和资源产生一定的损害和消耗。另一类是以第一类生产的产品作为原料和燃料的加工生产部门，它们对自然环境依赖性不大，但大都在生产过程中不同程度地排放各种废弃物而对环境产生污染。这两类生产部门在地区上的分布，又直接影响居民点的分布和规模，从而决定着城镇的布局、人口密度的分布以及交通、文化设施的分布。由此可见，合理布局的关键是物质资料生产部门的布局的合理性。

“六五”以前中国的经济发展缺乏整体规划，在布局上较多地注意生产力布局，忽视人民生活和环境保护的要求，而工业布局又多集中东部沿海各大城市，造成污染源高度集中。工业布局不合理是造成中国环境污染的重要原因。

合理的工业布局应该注意：一是，适当利用自然环境的自净能力；二是，加强资源和能源的综合利用；三是，大型项目的分布与选址，必须事先进行环境影响评价，并尽可能减少对周围环境的不良影响；四是，严禁污染型工业建在居民稠密区、城市上风向、水源保护区、名胜古迹和风景游览区、自然保护区。体现上述要求的合理的工业布局，将会大大减少对环境的污染与损害。

为了做到合理布局，《环境保护法》规定：各级政府的发展规划，必须包含环境保护内容；新建项目的选址，应该预先进行环境影响评价，这样可以从根本上保证新建项目布局的合理性。同时还规定，禁止在污染已经比较严重的城市再建污染企业；从城市里迁走那些超标排污又无法治理的企业，或者使其关、停、并、转；对老城市的规划、建设和改造，要按照不同的功能分区（如居民区、商业区、工业区、疗养区、风景区等）使城市总体布局合理，互不干扰。

（二）采用环境标准控制和减少环境污染与生态破坏

环境标准是预先控制和防止环境污染与生态破坏的直接方法。通过适用一定的环境标准，可以预先对超过环境承载力的污染排放与资源开发利用行为实施限制。目前，环境标准作为体现预防为主的法律和科学技术手段已经获得了世界许多国家的认可和采用。

（三）制定和实施具有预防性的环境管理制度

当“预防为主”方针被很多国家接受作为环境法一项重要原则时，同时也在环境立法中引进了能够贯彻这一原则具有预防性的环境管理制度，如土地利用规划制度、环境影响评价制度等。为了贯彻“防治结合”的原则，中国还确立了“三同时”制度。

第四节　公众参与原则

一、公众参与原则的含义

公众参与原则，也称环境民主原则，是指在国家的环境管理和环境与资源开发活动中，公众应当有权依法通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动、知悉与之相关的环境信息和决策信息、表达自身的环境权益诉求、监督开发决策等活动的实施，并在前述知悉、表达、参与决策和监督等权利受到侵害时得到相应的法律保护和救济。

2002年《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”这是公众参与原则首次在立法上作出的正式规定和表述。2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”进一步确认了公众参与管理环境事务和从事环境保护的权利。

2014年《环境保护法》第5条明确将公众参与列为环境保护的一项基本原则。该法第58条规定了对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼，从而为公众参与管理环境事务和保护环境提供了司法救济的基本途径。

2015年5月，环境保护部印发《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。同年7月，环境保护部审议并原则通过《环境保护公众参与办法》。该办法对环境保护工作中公众参与的范围、形式、程序和保障措施等作出了规定。《环境保护公众参与办法》自2015年9月1日起施行。

二、环境权理论与环境管理的公众参与原则

加强国家对环境的管理，维护环境质量，需要公众的广泛参与。20世纪后期，在环境法学研究中，国外有的学者为了给公众参与环境管理找到理论根据，提出了“环境公共财产”论、“公共委托”论和公民“环境权”的理论。

“环境公共财产”论认为：空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素不能像古典经济学的观点那样被认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，因而是一种“自由财产”，任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。根据公共信托理论，为了合理支配和保护共有财产，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。

以“公共财产”论、“公共委托”论为根据，又有人提出了公民享有“环境权”的理论。

1970年3月，在东京召开的一次关于公害问题的国际座谈会上，一位美国环境法教授提出了环境权理论。他认为：每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受法律的保护。

会议采纳了这个建议，在其发表的《东京宣言》第五项中提出：“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”

1972年《联合国人类环境会议宣言》也规定了类似的原则。宣言提出的26条原则的第一项是：人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。

有些国家的宪法和环境法也明确规定了公民的环境权，并由此规定引申出公众参与环境管理的各种权利。

在中国，环境保护关系到全国人民的切身利益，环境质量的好坏会影响到所有人的生活和健康。保持一个良好、清洁、舒适的环境，既是人们的愿望，也符合人民的利益。因此，个人、集体和国家在环境建设上的根本目标、利益是完全一致的。从法律上说，环境保护既是公民的一项基本权利，也是公民应尽的义务。我们应该把环境保护事业建立在更加广泛的民主基础上，把政府、企业的环境管理活动和法律的执行建立在人民群众广泛支持、参与、监督的基础上。

三、如何贯彻公众参与原则

（一）公民的环境权

中国法律没有明确规定公民的环境权。但在《宪法》《环境保护法》《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神。如《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第1条关于立法的目的规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康……”这实际上是规定了公民应当享有环境权。《民法通则》第83条规定不动产的相邻各方正确处理相邻关系中包括有通风、采光。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。这就保证了公民的通风、采光权。

（二）中国公民有参与国家环境管理的权利

这项权利首先在《宪法》中作了规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这一规定，中国公民可以广泛参与国家的环境管理。

在《环境影响评价法》中，首次确立了环境决策的公众参与原则，鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。该法还规定对环境可能造成不良影响和涉及公众环境权益的各种规划项目和建设项目，应当在报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。在2004年《环境保护行政许可听证暂行办法》中规定了听证的适用范围、听证主持人和参加人及其权利义务、听证程序等。在2006年《公众参与环境影响评价暂行办法》中规定了公众参与环境影响评价的具体权利和程序。在2015年《环境保护公众参与办法》中进一步明确规定了公民、法人和其他组织享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

（三）公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利

中国的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现了环境管理的公众参与原则。但在实践中，公民如何真正有效地参与环境管理，参与监督以及检举，还存在许多困难，如缺乏具体行使权利的形式、程序和有关具体的法律规定。

依照《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》的有关规定，如果行政许可申请人或利害关系人认为行政机关的行为侵害了自己的合法权益或存在违法行为时，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五节　损害者（受益者）负担原则

一、损害者（受益者）负担原则的含义

损害者（受益者）负担原则，来源于“开发者养护、污染者治理原则”。国际上针对污染者的责任问题，曾提出“污染者负担原则”（polluter pays principle）（也有人译为“污染者付费原则”）。损害者（受益者）负担原则是强制污染和破坏环境与资源者，以及从环境污染和破坏中受益者承担责任的一项环境管理的基本原则。其法理亦可通过大陆法系“原因者主义原则”进行解释。[10]

开发者养护，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。

构成生态系统的各种环境要素和自然资源相互联系相互影响。一种环境要素和资源的开发利用，会对周围的环境和生态系统构成影响。例如森林采伐、草原放牧、土地使用、矿产资源的开发等都会不同程度地对周围环境和该项资源本身产生影响。为了使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，并维护自然资源的合理开发、永续利用，除国家加强自然资源的管理外，强调开发者有整治和养护的责任就特别重要。我国《宪法》有关自然资源保护的条文，各种环境与资源单行法规定的资源开发者的法律责任都体现了开发者养护的原则。

污染者治理，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理。

从法律上说各种工业企业在其经营活动中有义务防止对环境造成污染，因此由污染者负责治理自己造成的污染就是理所当然了。在法律上确定“污染者治理”的原则，目的就在于明确污染者的责任，促进企业治理污染，保护环境。

损害者（受益者）负担原则，是在结合经济学上关于环境的“外部性理论”和法律的“公平责任原则”的基础上，对污染者负担原则所做的发展。所谓“外部性理论”，主要是指个体经济单位的行为对社会或者其他部门造成了影响却没有承担相应的义务或获得回报。外部性可以分为正外部性，或称正外部经济效应，和负外部性，或称负外部经济效应。关于外部性理论在环境保护领域的运用，也可以参看“环境立法”一章对环境外部不经济性内部化的解释。由于经济单位环境与资源开发利用行为所产生的负外部性，被认为是人为环境问题的一个主要成因。

一方面，环境保护的理念已经从简单的污染防治扩大到了对整个自然生态的整体性保护，从治理废弃物扩大到了生产、分配、消费等物质经济流通领域的各个环节。对此，要求开发者养护、污染者治理无疑是防治人为环境问题的最直接手段。但是，由于经济制度自身的特殊性，即市场需求在很大程度上决定着生产、分配环节对环境与资源的利用与消耗，因此，要求从环境或资源的开发、利用中过程中获得实际利益者，而不仅仅是污染者，承担对环境和资源价值减损的负担和补偿义务，是比“污染者负担”更为科学和完善的理念，也更有利于实现环境保护。

另一方面，现实生活中，常常存在环境与资源开发利用行为人虽然依照法律规定从事开发利用行为，但仍对环境和资源造成破坏或者价值减损的情形，即行为人的行为并不存在违法性，此时，仅要求直接进行开发利用的行为人承担环境与资源价值减损的补偿义务，有违法律上的公平理念，应由概念范围更为广泛的受益人共同进行负担。

此外，从市场经济的角度来看，生产者、产品分配者等所负担的生产与流通成本，包括环境与资源的养护和治理成本最终都要转嫁给消费者，因此采用损害者（受益者）负担原则更有利于体现市场流通的本质。

二、损害者（受益者）负担原则的提出和发展

国际社会提出污染者负担原则的背景是：环境污染会直接间接地造成经济损失、人身危害和环境损害。随着环境污染的加剧，环境保护的投资越来越大。各国政府过去对环境保护投资大都实行财政援助政策。但是，政府过大的财政援助，等于把本应由污染者承担的经济责任转嫁给了全体纳税人。这样做既不合理，也不利于保护环境和资源。针对环境污染造成的经济损失应该由谁承担的问题，20世纪70年代初经济合作与发展组织理事会首先提出了“污染者负担原则”，认为实行这一原则可以促进合理利用环境与资源，防止并减轻环境损害，实现社会公平。这一原则提出后，很快得到国际上的广泛承认，并被很多国家确定为环境法的一项基本原则。

关于污染者负担费用的范围，国际上有两种意见：一种意见认为污染者应支付其污染造成的全部环境费用。所谓全部环境费用，日本有观点主张包括防治公害费用、环境恢复费用、预防费用和被害者救济费用。理由是，作为损害环境和公民健康的加害者，理应承担所造成后果的全部责任。另一种意见认为，把全部环境费用都加在生产者身上，会造成污染者负担过重而不利于经济的发展，而且在实践中很难行得通。他们主张污染者应承担两项费用，即消除污染费用和损害赔偿费用。消除污染费用包括治理污染源和恢复被污染的环境的费用；损害赔偿费用，是指赔偿环境污染受害者的人身和财产损失。后一种主张提出的负担范围为更多国家所确认。

中国参照“污染者负担原则”的精神，在《环境保护法（试行）》中曾规定“谁污染谁治理”的原则。该法第6条规定：“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”1989年《环境保护法》对污染者的责任问题规定为：产生环境污染和其他公害的单位，必须采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的对环境的污染和危害。

这一原则的提出，当时主要是为了明确污染单位有责任对其造成的污染进行治理。在从1979年《环境保护法（试行）》至1989年《环境保护法》的修改过程中，有学者曾建议把“谁污染谁治理”作为一项原则规定在法律中，目的在于明确污染者的责任。2014年《环境保护法》综合“谁污染谁治理”和“污染者负担原则”，提出了“损害担责”的环境保护原则和理念。

但是，从环境法学的理论层面来看，对“谁污染谁治理”“污染者负担”“损害担责”等提法和含义要考虑得更加科学和确切，防止对这一原则作简单、片面的理解。

首先，关于污染者的责任，“谁污染谁治理”或者说“污染者负担”只明确了治理责任（在实践中还容易被理解为只是治理污染源的责任），并不是污染者的全部责任，理论上，污染者（损害者）的责任除预防污染的责任、治理污染的责任外，还应包括对污染造成损失的赔偿责任。

其次，由于历史原因，有相当一批国有老企业设备陈旧、工艺落后，排污量大，原来就没有净化设备，这批企业污染的治理，需要结合技术改造进行，投资较大。如果全部治理责任都由企业承担，在某些情况下是行不通的。应该由国家通盘考虑制订治理规划，沟通投资渠道，并且要企业的上级主管部门对本系统的治理进行具体的规划、指导和资助，才能逐步解决。在这种情况下，笼统提“谁污染谁治理”或者“污染者负担”就失之简单了。

再次，由于企业公有制的性质，中国的污染治理除排污单位各自治理污染源之外，还应实行国家和地方政府在污染单位参加下的区域综合治理。例如，污水的处理，事实上不可能每一个污染排放单位都有条件或有必要建立污水处理设备，如果在适宜地区，建立综合性污水处理厂，排污单位共同分担费用，将有利于提高综合效益和处理效果。在这种情况下，对谁污染谁治理，也不能作简单理解。

最后，环境保护除要考虑环境污染者、损害者所承担的责任以外，还应考虑从污染环境、破坏生态中受益，但其自身并非环境污染或环境损害责任人的更广泛意义上的“受益者”所应承担的责任，从而实现环境保护责任的社会化，为诸如环境税费、环境责任保险、环境基金、生态补偿等财政税收制度提供理论依据。因此，在学理上将“污染者负担原则”或“损害担责原则”用“损害者（受益者）负担原则”来表述更为恰当。

三、如何贯彻损害者（受益者）负担原则

（一）通过法律规范确定对环境与资源利用行为人的各种强制性的整治与养护责任

以《环境保护法》为基本法的环境保护法律规范体系，包括各污染防治法和资源合理利用、保护法，例如《森林法》《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《水土保持法》等单行法规中，对于开发者的整治、护养的责任都分别地进一步作了具体规定。

（二）实行环境保护目标责任制

环境保护目标责任制，是在第二次全国环境保护会议以后，在不少省市开展起来的一种把环境保护的任务定量化、指标化，并层层落实的管理措施。2014年《环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”该法第26条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”该法第28条第1款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”

环境保护目标责任制，一般是以签订责任书的形式，具体规定各级领导从省长、市长、区长（县长）直到基层企业的厂长，在任期内的环境目标和管理指标，并建立相应的定期检查、考核和奖惩办法。实行这样一种环境管理措施有许多好处：一是，有利于把环境保护的任务真正纳入各级政府的国民经济和社会发展计划、年度工作计划，使环境保护任务得以真正落实；二是，实行责任制，把各级领导的责任层层分解并落实，把环境保护的任务定量化、指标化，加强了环境管理；三是，相应地建立各种配套措施和支持系统，如定量化的监测和监督系统、定期的检查考核制度、相应的奖惩办法等，这样就促进了环境保护机构的建设，强化了环境保护部门的监督管理职能。

为了把环境保护目标责任制更好地落实到基层工矿企业，有的地区如湖北省开展了建立厂长任期责任制，推行清洁无害工厂活动。为此，在1984年颁布了《湖北省清洁无害工厂标准及验收细则（草案）》（已失效），建立了一套相应的制度，如申报制度、责任制度、检查验收制度、奖惩制度等。1988年，全省评出83家湖北省清洁无害工厂。这些做法极大地促进了企业的污染防治工作。

进入21世纪以来，环境保护目标责任制获得了进一步发展与落实。2014年《环境保护法》第13条第4款规定：“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”“十一五”期间，主要污染物排放总量被作为约束性指标纳入“十一五”规划纲要，促使各级政府、各部门更加注重环境质量改善，严格落实环境保护目标责任制，加强了政府的环境保护责任和指标考核制度。2012年，国务院印发了《节能减排“十二五”规划》，确定了到2015年，全国万元国内生产总值能耗比2010年下降16%，“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤；全国化学需氧量和二氧化硫排放总量比2010年各减少8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量比2010年各减少10%的总体目标。

（三）采取污染限期治理的措施

继1978年国家安排第一批限期治理项目至1984年完成后，1989年国家环境保护委员会和国家计委又下达了第二批国家污染限期治理项目共140项。2004年完成限期治理项目22649项。[11]

此后，随着经济体制改革和市场经济的建立，企业成为独立的市场主体，国家对企业的直接管理，改变为依法监督，国家也不再同意下达限期治理项目。1995年《固体废物污染环境防治法》授权县级以上人民政府依法定权限决定对污染严重企业实行限期治理。2004年修订后，改为由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定行使限期治理的决定权。仅2004年一年，全国总共责令停产治理3861家、限期治理6755家，处理有关责任人155名（其中政府及有关部门81人）。[12]

限期治理的适用范围一般包括：（1）排放污染物超过标准的单位；（2）实行总量控制地区，排放污染物超过总量的单位；（3）未完成排污削减任务的单位；（4）造成严重污染的单位。

对污染严重的企业实行限期治理，是贯彻污染者治理原则的一种强制性的和十分有效的措施。这种措施使污染企业的治理责任更加明确并有了时间上的限制，使污染治理得以按计划进行。

2014年修订通过的《环境保护法》删除了1989年《环境保护法》中关于超标排污以及企事业单位造成环境严重污染实行限期治理的规定，但新法第28条第2款规定：“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标，”从而将限期治理作为地方人民政府保障环境质量的一项手段确立下来。

（四）采用环境税费、保险、基金、生态补偿等经济手段和措施

贯彻损害者（受益者）负担原则的经济手段和措施，包括征收排污费、生态补偿金、有关环境或资源税以及实行环境与资源开发利用的其他经济补偿措施等。实施经济手段和措施的主要目的，是克服环境与资源开发利用过程中“负外部经济效应”，使环境成本内部化。这是损害者（受益者）负担原则在经济领域的直接体现。

具体而言，征收排污费是向环境排放污染物的单位或个人按照其排放污染物的种类、数量或者浓度而向国家交纳一定的费用，以用于治理和恢复因污染对环境造成的损害；建立与完善生态补偿制度，本质是由生态服务功能受益者向生态服务功能提供者付费，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设与利用者等相关各方之间利益关系的环境经济政策和环境与资源保护法律制度；其他环境或资源税、费包括自然资源恢复和自然开发利用的税、费，如土地复垦费、草原植被恢复费、森林植被恢复费等，用以专门补偿因开发利用自然资源和自然环境导致自然环境利益损失所需花费的代价。

2015年6月，国务院法制办将财政部、税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，征求社会各界意见。根据该《征求意见稿》的规定，大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物均应作为应税污染物，按照污染物排放的相应计税依据，向在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者计算征收环境保护税。同时对依照规定征收环境保护税的，不再征收排污费。原由排污费安排的支出纳入财政预算安排。目前，该《征求意见稿》已经公开征求意见结束，进入立法的进一步修改制定工作。