浅析我国行政官员之雅贿的纠正机制

石化服务中心　周成龙

回顾我国政府的历次改革和反腐倡廉战役，我们可以清楚地看到目前我国在反腐败领域已经形成一个主体多元，内容广泛，多层次，宽领域的反腐败系统，内部系统中，权力机构的反腐败居于主导地位；外部系统中，社会与媒体的监督仍方兴未艾，第三方系统的监督力量正在兴起。内外两个方面的监督协调配合再辅之以第三方系统，在政治生活和行政活动中发挥着非常重要的作用。

近年来权力腐败呈现愈演愈烈之势，贿赂成风，权力滥用层出不穷，使得我国正处于一个腐败的高发期和多发期，虽然各级系统的反腐败案件不断取得新的胜利，但这也从另一方面折射出反腐体制在事前事中环节上的薄弱。

但必须相信，我国是中国共产党领导下代表全民利益的民主国家，我党有能力在未来的政治生活和行政事务实践与理论研究中给予公众一个更为满意的答复。为此，政府在反腐、防治行政官员之腐败的未来战役中任重而道远。

一、行政官员传统腐败的纠正机制概述

纠正机制是来源于药理学的一个概念，它是指对于问题诊断的一套解决方案系统的总称。行政机构腐败的纠正机制，我们定义为以政府和民间为主体对政府机构公务人员的不合法行为或者不作为的诸多纠正矫治方式的系统的总称。以下我们把行政机构的腐败的纠正机制简称为纠正机制，在本文论述中纠正机制指的是行政机构的腐败的纠正机制。

从现行行政领域的腐败现象来看：20世纪80年代腐败现象主要发生在商品流通、土地开发、建筑工程、工商税务、行政机关经商办企业等领域；到了90年代，行政官员的腐败主要在行政审批、基础工程建设、土地使用权出让、金融证券、财政资金管理、国企改制重组、行政执法等领域层出不穷，并且涉案金额扩大，干部层次提高，人数明显增多，群体腐败案例出现；进入21世纪的初期行政官员的腐败延伸到公共服务项目、政府采购、司法领域、干部人事管理、专项资金使用等新的行政管理领域。

改革开放以来，我国一直处于从计划经济体制向社会专业市场经济过渡的转型时期，在我国社会主义现代化建设取得举世瞩目成就的同时，一些违法乱纪的现象着实让人难过，这其中主要以行政官员的腐败为典型。实证表明，现行纠正机制主要表现在六个方面。

（一）以权力制约行政权力的纠正机制模式

该模式是指以一种权力制约另一种权力的制约模式。“要防止滥用权力，就须以权力约束权力”这种以权力制约权力的模式，既可以是国家立法、司法权力对行政权力的制约，从而形成外部制约机制，也可以是不同行政权力之间的相互制约，从而行政内部制约机制，在我国，依照宪法实行民主集中制，政府作为国家权力机关的执行机关必须接受国家权力机关的制约与监督。同时还需要接受审判机关和检察机关的法律监督，行政官员的活动就在这种权力制约的模式下以法律为准绳、以权力制约行使行政行为。以权力制约权力的制约模式既可以表现为横向上的行政分权制衡关系，也可以表现为纵向的上级对下级的权力制约。

（二）以责任制约行政权力的纠正模式

该模式是指行政权力与责任配置相一致，并通过问责促使行政主体自发行使行政权力的一种权力制约模式。责任是指行政主体应当履行的职责以及不依法履行职责应当承担的后果，政府需要对行使权力的结果承担政治责任，人民代表大会对政府及其行政官员的质询、监督等行为赋予权利。随着我国各方面改革进程的加快和完善，一种新的责任机制正在形成，更彰显公众的权利诉求和行政官员的责任。

（三）以监督制约行政权力的纠正模式

该模式是指通过各种监督活动防止行政权力滥用的一种制约模式，其主要是外部监督和内部监督，在我国，监督是由发现、揭露和惩罚及处理两个环节组成的。一是通过对权力运行的内外监督可以形成一种压力氛围，促使掌权者不能、不敢滥用权力，从而进行自我约束，起到防止滥用权力的作用；二是通过揭露和惩处各种滥用权力的行为，打击违法违规活动，纠正滥用权力的行为以及后果；同时，对潜在的滥用权力者也具有警示和威慑的作用。

（四）以市场制约行政权力的纠正模式

该模式是指在政府与市场的关系上，以市场竞争、市场自律和市场中介组织监督代替或者减少行政干预的一种权力的制约模式，公共选择理论认为，在公共管理领域，引入市场竞争机制以市场竞争替代某些行政干预可以减少滥用行政权力的机会。“一般而言，能增强经济竞争力的任何改革都能减少从事腐败活动的激励因素。”在我国，一些行业垄断领域引入公开竞争的机制可以减少利用垄断地位谋取局部利益的活动；公共投资、工程项目、政府采购等领域实行以市场为基础的公开招投标，可以限制行政官员随意支配的权力；现阶段存在的一些问题可以通过引入市场竞争机制，约束行政官员权力滥用，减少腐败。

（五）以规则制约行政权力的纠正模式

该模式是指通过事先设定权力的运行规则，并使之不可违反和规避，从而达到约束权力的一种制约模式，以规则约束权力的最有效形式是法律规则，包括法律实体规则和法律程序规则。建立健全法律规则、确立权力约束的法律框架，不仅可以将行政权力纳入法制化轨道运行，而且可以依法制裁违反法律规则的行政行为，增强政府权力运行的规范性和不可违反性，从而达到防止行政官员权力滥用的目的。

（六）以透明度制约行政权力的纠正模式

该模式是指通过提高政府信息对外的公开透明程度，使行政权力置于广泛的监督之下，进而防止行政官员行政权力的滥用，达到防治腐败的目的的一种权力制约模式，在这一模式中，公开透明是形式和手段，保障公民的知悉权、扩大公众政治参与和监督、保证权力的正确有效行使是实质和目的。从权力行使主体方面看，只有政府管理信息公开透明，公众才能掌握足够的政策信息，有效地监督行政官员的行为；从权力监督主体来看，只有公众的知悉权和监督权的扩大才可以促使政府更加廉洁高效，行政官员更加守法守纪，且透明度越高，就越利于监督，政府的社会资本就越大，行政官员的廉洁性就越高。

二、行政官员雅贿的纠正机制

从诸多的雅贿现实来看，行政官员的作风问题已经由原来的物质形态的贿赂渐渐走向政府监督还不完善或者明晰的精神形态态势发展。这种近似于擦边球的灰色收入也成了近来诸多下马行政官员逃避法律责任追究、保全自身的一个筹码。为此，一个最为紧迫且重要的日程放在我们的面前，即如何判明那些所谓雅贿财产的市场价值或者以货币为直接折抵形式的行政折耗成本，法律的公正性、证据性也表现了无法堵住法律以外的漏洞，近些年的法律出台呈现出快速增长的趋势，然在这风起云涌或者新事物改变行政本来面目而粉墨登场的时代，我们的法律仿佛与法治社会的目标相距甚远，不由得为我们的课题提出了艰巨的任务。在法律的强制约束和在道德的规范下形成的双重机制远远满足不了现实，满足不了对那些贪婪腐败的行政官员给予应有的法律制裁和惩戒。

（一）行政官员雅贿的纠正机制的建构

纠正机制是要从两个方面和三维的角度进行建构。两方面是指纠正机制要从内部和外部进行双轨制——双管齐下；三维角度是要形成点、线、面结合的立体空间，克服传统的条块体制下的平面性，减少那些人事、人情等裙带关系下的不正之风，将雅贿的成本提高到一个前所未有的高度和难度，诚如江泽民同志所言：使党内形成不能贪、不敢贪、不想贪、不去贪的一种新的行政局面。以下对行政官员雅贿的纠正机制的建构进行阐述。

1.行政官员雅贿的内部纠正机制的建构

所谓行政官员雅贿的内部纠正机制，是指行政系统内部为避免发生不法或者不当的行政行为而制定的防范措施或规范。传统的内部纠正机制的主要措施包括上下级的权力控制、部门间的相互制约控制、法律或行政控制。

我们提出以下设想和建议作为雅贿的新的纠正机制。这些建议对于传统腐败的防治可能属于外部纠正机制，但是我们力图把这些机制引入行政机构内部，这也是未来我们防治雅贿的基本治理方式。

（1）行政官员的政务公开制度　公共行政事务不同于私人事务或者所称的私人部门所处理的业务，其服务对象是不特定的公众，其受公众委托并且依据国家法律行使公共权力，这种集合法性与合理性于一身的公共行政事务，使得公众有权力了解行政事务的范围：影响力、执行力、溯及力等。公共行政事务的执行者便是国家行政人员及其代理，其有义务向公众公开除国家机密中不宜公开的事务之外的事务。

行政官员的政务公开制度是指行政官员在依法执行公共行政事务的过程中，要让公众拥有知悉权，要让公众知悉权力的出处、行使的范围、受益群体及所折耗的行政成本。单单从这个方面说，行政人员不仅要向公众指出其受益范围，更要对公众的损失给予公平合理的处理，这种兼顾两者的行政行为才可以体现其公开性。传统的行政官员在处理公共行政事务方面往往追求利益的最大化，以满足其政绩和私人利益的钻营。事实上也就损害了少数公众的利益，这种表面的损失折射的实质为少数利益群体未得到足够的政务信息，同经济学中的信息不对称原理是一样的。

（2）行政官员的财产申报制度　如今在行政官员中流行一个名词——“裸官”，其指的是通过向海外逐渐转移亲属和资产来谋取海外永久居留权的行政官员。在反腐败松弛时期佯装从事行政事务，当国内反腐风声一紧，这些无牵无挂的行政官员便立刻逃往国外。由于大部分裸官隐匿行踪的手段很高明，因此，很难统计出裸官的可靠数目和财产流失状况，但直观上可以想象其必然是个不小的数目，从这两个角度来看，裸官转移了财产，增加了在国内雅贿的爆发性，严重影响了政府的公信力。

行政官员的财产申报制度业已在若干省市进行试行，2011年两会对其做过重要阐述，主要是公布行政官员的个人财产收入。然而一些官员巧立账目或进行财产转移，将其受贿财产转移到其他亲属账户上。实际上，行政官员的个人合法收入有限，受贿所得收入无法纳入财产收入范围之内，存在隐报和瞒报。

（3）纪委的透明信访制度　信访制度是从新中国成立以后建立起来的，其主旨在于保证人民主权，使人们有渠道去举报行政官员行政不作为的行为。从近半个世纪的信访制度的实施效果来看，流于形式的很多。即使在一些年份或一些事件上起到了作用，但主要是因为信访的手段比较激烈，信访案件的影响比较大，如矿难事件被曝光等。信访制度从日常来看，主要集中于民事纠纷和民事诉讼案件。一旦涉及行政官员的腐败事件，各个利益群体便相互倾轧，所谓的官官相护，或干脆被压了下来，这种见诸媒体的事件不一而举。

纪委的任务是查处党内的违纪违法行为，但是我们结合了公众的监督的信访制度可以说是在行政实践中对于雅贿防治的尝试。为此，我国共产党领导下的纪律检查委员会应在信访制度的透明化程度上加以提高。法律和制度的欠缺是影响行政监督的主要原因，一方面要加强有关信访制度的立法公正，另一方面要注意各层次信访制度之间的独立，使信访过程成为公众社会监督和举报的有效手段。

2.行政官员雅贿的外部纠正机制的建构

行政官员的雅贿的外部纠正机制的结构是指通过公众以及第三方（第三方也指第三部门、非营利组织、非政府机构等，其公益性质较强）舆论权力的参与和监督来达到全民、全社会政治参与的纠正机制，充分发挥公众与第三方的直接接触性和现实表达性，监督行政行为，从而提高公共权力。行政官员的制约机制最主要的力量是来源于公众和社会权力，判定行政行为是否为非法和行政官员的腐败的权力不是一般公众所有的。

从目前行政官员的雅贿来看，外部纠正机制只停留在政府权力机构及立法和司法方面，为使公众及第三方意见的舆论力量产生阴影作用。我们要以立法司法和国家的权力机构的法律为依托，充分发挥其他外部监督力量，共举合力，克服和减少雅贿。

（1）公众的政治参与制度　政治参与是普通公众通过各种合法方式（其包括政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触、政治冷漠等）参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是公众政治权利得以实现的重要方式，反映着公众在社会政治生活中的地位作用和选择范围，体现着公众对于共同利益的主张行为。政治参与实际上是公众的政治权利行为，是政治权利以公众政治行为为载体的体现，公众民主政治更是政治参与所赖以存在的政治条件。在民主政治中，公众个人既能管理社会政治事务，又不能直接或充分管理社会政治事务，这种两难悖论的根本原因在于政治权利是赋予行政权力而执行的。行政权力的有限性与政治权利的全民性产生了量与质的冲突，即现实中存在的少数人对多数人的政治管理与多数人对政治过程的参与是相结合的。

公众政治参与的行政表现为政府放权，向公众放权。随着政府权力向公众权力的转移，行政腐败的可能性减小，行政监督的成本也会相应地降低，公众权力得到加强的同时，其监督能力、效果、效率、效能等都可随之增加。其突出表现为小政府大社会的治理模式，也或小而能的政府。小是指相对于传统意义上的政府机构庞大冗杂而言的，意指政府权力适当，政府的绝对决策权力降低，政府组织结构较小，政府人员精简，政府预算规模较小，政府职能精简，这会控制政府权力过分集中，对社会管制太多，使人大于法，行政权力凌驾法律权威之上的怪现象，也即减少了腐败的可能性；能是指政府有高绩效，公共行政管理民主化、科学化、法制化，政府更加负责任，更有回应力，政府官员更加守法、廉洁、公正、公平、公开、透明、民主，类似于市场优胜劣汰的竞争生存机制，政府官员也将以公众为顾客对象，以公众是否满意、对其所提供的公共服务产品是否认可为评价指标。而非传统意义上的追求政绩的执政理念。

（2）公众的举报制度　公众的举报制度实质是社会对国家的监督，公众对行政官员的监督，公众在一定的政治体制中基于谋求和运用合法权利去实现各种利益的目的，参与或者影响公共政策的制定和执行。作为权益的一种自我保护，公众举报在维护公众自身合法权益的过程中，实际也在国家和社会之间对政府行为与公众意愿选择之间的冲突进行矫正。

由于公众举报制度具有广泛性、自我性、滞后性和非强制性等特点，加之行政官僚制的旧式思维模式在公众心间的存在，使得公众“不敢”举报，这也表明公众的监督心态和举报热情受到了限制和束缚。我们在今后的纠正机制中要着力加强行政实践中对于公众举报和公众政治热情的制度建设，建立安全有保障的举报体制，开启民智，抑制腐败。

公众举报是所有监督机制的基础和力量源泉，是一种最根本的，最直接的监督。公众举报的法制化进程正在行进，其将分散自发的公众举报组织起来，能很好地解决专门监督机构人员不足和公众举报分散的问题，这也会进一步降低公众举报的成本，对于雅贿的行政官员来说，社会资本的负函数会相应的增大。这是我们政府在未来顶层改革防治雅贿的基调之一。

（3）法律规范下的媒体监督制度　在我国，媒介监督是社会监督的一种，是借助于广播、电视、报刊、杂志以及互联网等传媒工具，对行政机关及其工作人员的行为进行报道、评论以及提出建议等，以此形式发挥社会舆论的压力来影响行政行为的一种监督方式。这种监督工具有相当的广泛性，可以涉及政府政策的出台、法规的制定、执行的效果和对行政人员的评价绩效考核等多个方面。舆论监督既可以扩大公众的知情权，促进政务公开，又可以通过报道和评论，提出意见和建议，促使政府决策和执行工具具有民主性、科学性、合理性、合法性。因此，这种监督随着现代通讯工具的广泛出现逐渐受到重视，并在监督领域发挥着越来越重要的作用。

近年，在依法治国和依法行政的执政理念的指导之下，我国的依法行政取得了历史性的进步，行政程序的法制化也在逐步地向前迈进，但这是一个理论与实践并行并重的课题，一方面要不断加强我国行政程序的法制进程建设，另一方面要不断完善现行行政程序的法制制度，逐步建立适应社会主义市场经济的行政法制制度，再一方面要不断促进行政程序相关法制制度的协调配合，提升理论与实践的能力。我国行政程序的法制制度前景值得期待，也相信在未来的几十年中法制化建设仍将是社会主义政府建设的重点。

（二）关于行政官员雅贿的执行困境

在一定意义上可以说，雅贿的潮流是随着改革开放的进一步深入和市场经济的发展与传统行政体制改革进程滞后而冲撞引起的，但是绝不能将雅贿和盘归因于市场经济。诚然，在计划经济时代，腐败现象少之又少，但那种在特定政治、经济、社会文化条件下的清廉局面不可能在历史向更高层次迈进的进程中再现，而且它是以政治高度集中、经济缺乏活力、思想僵化、丧失人格、社会风气死气沉沉为代价的。我们为此所付出的代价是极其惨重的。因此反腐败需要积极地使政府转变职能，放权于市场本身，放权于企业，通过市场机制的自身净化来逐步完善而非重蹈历史的覆辙。

1.行政官员雅贿的制度执行困境

目前雅贿多发的原因在于制度上仍然高度集权的权力结构模式并未随着社会主义市场经济的纵深发展而很好的进行调整，行政官员手中掌握的权力仍然过多过重，对市场的控制过度，对企业的干预仍然未完全的改变，同时，随着国家财富的积累和不断增加，行政官员的整体素质的提高，雅贿的发生又带有一定的必然性。

在制度困境的思考中，我们提倡政府要把主要精力放在政策的制定上，以实现社会价值的权威性分配，而不是传统意义上的放在具体行政事务的审批上，审批的行政事务越广，环节越多，经济人的效用就越加的明显，公仆人的效用就越加的少，雅贿对行政官员的欲望刺激就越大。必须从雅贿的制度根源上进行治理，要完成这个制度性转变，以加强纠正机制的建构。

政府的职能转变成为掌舵而非划桨，把注意力集中在制定科学完善的产业政策，以宏观调控指导市场和企业的发展方向。同时，制定完备的市场规制规则，并对市场进行监督检查，规范市场行为，维持良好的市场秩序。制度的作用便在于此。此外，还要改革和完善行政首长负责制等领导体制，以改变权力过大而不受制约的现状，当然，提高行政官员的工资待遇，进行适当的适度的高薪养廉制度也是必要的举措。总之，以充足和有效的制度供给，不但能提高行政官员的满意度，而且也能加大腐败的风险和成本，从而达到不敢腐败，不能腐败，不想腐败，不去腐败的理想状态。

现行条件下，无论市场经济还是行政职能的制度建设仍在进行，有些还需要一定程度的探索和研究，但制度的保障值得期待。

2.行政官员雅贿的心理执行困境

政治心理对每个行政官员的思想、心理和行为具有约束和规范的作用，这种约束不是传统的制度式的硬约束，而是一种软约束。这是因为政治心理本身蕴含着一定的政治价值取向和规范标准，如果行政组织中的成员在价值行为取向上出现与行政组织中居于主导地位的政治心理价值取向相悖逆的现象，就会受到心理排斥，产生心理压力；反之，如果行政组织中的成员在价值和行为取向上与组织中居于主导地位的政治心理价值取向趋同，就可能因为获得认同与接纳而受到正强化得以继续保持这种价值和行为取向的选择。

外因只是事务发展变化的外部条件，内因才是事务变化的根据，“焉行为不端，源心术不正”，任何行为主体的行为都在一定程度上受其心理因素的促进与引导，雅贿的政治心理是行政官员的原发心理动力。

关于行政官员雅贿的心理困境思考是一个个别而具体的问题，要从现行雅贿案件中对各个行政官员的雅贿案例进行抽丝剥茧，加强对其共性的认识。高度集中体制下形成的官僚制作风在一些行政官员中存在，他们利用权力的凌驾性来满足个人的私欲，如何去正确地矫正行政官员的个人心理困境需要思考。

行政官员雅贿的心理困境存在于旧式衙门作风上，明为父母官，暗为权力的独裁者，正是要从心理上解决行政官员对于行政权力的重新心理认识，建立公平的政府与社会的治理模式，方可获得对行政的执政方式的重新揣度。这也是政府与社会共同治理模式在未来发展的趋势。诚如王海明教授所言：社会越是公平，每个人的贡献与所得便越一致，每个人的劳动积极性越高，社会民主化越高，腐败现象则越少；反之，社会不公平，人们越是利己，腐败越激烈，整个社会的秩序的稳定性越差。

3.行政官员雅贿的伦理困境

公正、廉洁、高效是行政管理所追求的目标。然而就历史和现实的行政管理实际来看，这些目标的实现殊非易事。行政管理当中的重大难题之一就是行政官员本身行为的困境。行政管理中的困境现象是腐败的重要表现之一。腐败是人类政治生活的顽疾，雅贿只是社会发展中腐败的一种形式或者变种，行政伦理困境是行政管理的重要病症，而行政官员雅贿正是这种伦理困境的典型表现形式之一。

从本质上讲，行政官员雅贿的伦理困境是行政权力的一种异化现象，行政权力本来是一种公共权力，它涉及的对象是公共事务，其所追求的目标是一种公共利益，其运用过程也称作行政管理的过程。然而由于伦理本身是一个纯粹原则的王国，其存在普遍意义的道德责任，在行政权力这个过程中，行政官员往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公共权力以济私人利益，导致公共权力的滥用和腐败。雅贿是行政官员伦理困境的典型症状。如前文所述，行政官员雅贿的伦理困境是在各种利益的冲突，如行政官员的角色冲突、集体行动与个人选择的冲突、公共权力的有限性与个人欲望的无限性的冲突等下发生的，克服行政官员雅贿的伦理困境的出路也只有在协调利益关系的机制中去寻找，即前文所述及的内部、外部及正当程序纠正机制。

人们目前对于道德立法尚未达成共识，但毫无疑问，伦理立法为行政官员面临和解决伦理冲突与困境设定了一些一般性原则，也对那些超出由公民设立的权限范围进行行政行为的行政官员实行制裁，作为行政行为的行政伦理制度化的一种工具，行政伦理立法正在逐渐推广并且日益起着重要的积极作用，在当前的经济水平和政治条件下，行政伦理立法的道路漫长而艰巨。目前，发挥领导者的示范作用，建立一种道德组织制度，确保监督和惩处机制的功用都属必不可少的当务之急。行政官员的雅贿本身就包含有伦理成分的批判，因而必须通过伦理制度的安排来维持和保证行政官员的行为准则。

（三）建立我国转型期廉洁政府的建议

在我国经济转型时期，如何有效的反腐败不仅仅是一个政治问题，也是一个经济问题。国外有经济学家认为，腐败现象永远不可能被彻底消灭。在现实的条件下，将腐败水平降为零需要付出太大的代价。反腐败必须多途径综合治理。从经济学角度讲，反腐败必须从供给与需求两个方面同时对腐败行为给予有效的打击。我们对如何建立高效廉洁政府提出几点新的见解。

（1）民主政治社会的到来，公众参与的时代已经出现并且走进每个热爱祖国的公众的心间，一种积极的政治参与呼之欲出。

（2）小而能的政府雏形正在酝酿，大政府小社会的时代已经一去不复返，取而代之的民主政府的服务功能将大幅度提升。

（3）高度集权，严格控制市场和民间权力的政府会渐渐走出人们的视线，一个引介市场机制，以公众为顾客服务对象的企业型政府的萃取，是时代的历练，这是时代的选择，更是历史的选择，当然也是公众的选择。

（4）举报时代的大潮流，旧式官官相护、侯门深似海的裙带作风会成为这个时代的垃圾而为举报所丢弃，法制、程序、公平、实体、与内容的合一将是民智开启的新时代，公众不再惧怕举报的成本和代价的高昂，反之腐败的成本会大大提高。

（5）和谐有制度保障的法治社会的开拓、依法治国、法治社会是缩小贫富差距，实现公平，和谐社会的根本所在。

（6）腐败的减小到最终消失，权力的公开、透明、民主和科学，推动着腐败的机会成本越来越高，公众素质的整体提高，行政官员雅贿的欲望逐步降低乃至消弭，这都会预示腐败会随权力的民主科学程度的提高而走向坟墓。

周成龙，男，1988年生，2011年毕业于北京化工大学文法学院，现工作于国资委石化机关服务中心北京中瑞和平酒店管理有限公司下属北京和平里宾馆有限公司，担任网络营销主管职务。