从国有企业功能界定谈国资分类考核和监管

评价局　张　路

随着国有企业的不断发展壮大，原先一刀切式的考核和监管方式弊端已逐渐显现。实行国资分类考核和管理有利于调动国有企业的积极性，充分发挥国有企业在经济、社会等领域的重要作用，更好地实现“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标，对进一步深化国有企业改革具有重大意义。因此，如何厘清国有企业、市场和政府的关系，进一步明确国有企业的功能和定位，并在此基础上探索实行国资分类考核和监管已成为我们亟须解决的重要问题。

一、应以国家战略规划为导向界定国有企业功能

国有企业的功能界定问题，实质是国有企业的定位问题，是国有企业改革所需要解决的关键问题。未来国有企业改革的方向，不会是对国有企业的全盘私有化，也不会一味地单方向追求企业规模的不断扩张，而是在国有资本和民间资本平行发展的基础上，通过建立有效的制度基础来引导国有企业按照国家战略规划发展，实现国家的根本利益，发挥其他经济成分无法实现的作用。因此，应以国家根本利益为基础，以国家战略规划为导向，科学界定国有企业的功能，并以此为基础加快完善国有企业分类考核和监管方式，引导国有企业特别是中央企业最大限度地释放竞争力，最大限度地增强活力、控制力和影响力，最大限度地满足国家宏观战略规划需要。

党的十八大报告提出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步明确：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，可以说，这一切都清晰地勾画出国家在宏观战略规划方面对国有企业的需要，也明确了国有企业的使命定位。鉴于此，根据国有企业在国家战略规划中所扮演的不同角色，可将国有企业的功能界定为三大类，即维护国家安全、提供公益服务和参与市场化竞争。考虑到国有企业作为参与全球竞争的主力军，部分需要承担挑战跨国公司强势竞争和技术垄断、提高自主研发能力和国家核心竞争力等职责，因此，参与市场化竞争的功能可以再细分为增强国际核心竞争能力和单纯营利两类。

基于国有企业上述不同的功能，可将国有企业分类为战略性国有企业、公益性国有企业和竞争性国有企业，其中竞争性国有企业包括核心竞争性国有企业和一般竞争性国有企业两类。战略性国有企业是指对中国生存发展具有重要战略意义的国有企业，对国家安全和经济发展起到支撑作用，可以随着国家经济发展及战略变化而变化；公益性国有企业是指除战略性国有企业以外的，关系人民生活保障的国有企业，主要是实现公共政策性使命，提供重要的公共产品和服务；竞争性国有企业是指除上述两类国有企业之外的其他完全商业化或市场化的国有企业，其中核心竞争性国有企业是指根据中国国有经济未来的核心竞争力所要着力培养的，意在未来与国际跨国巨头相抗衡、相角力的国有企业，一般竞争性国有企业是指除以上国有企业之外的其他国有企业，主要是实现盈利性使命，参与市场竞争，实行优胜劣汰，由市场自然淘汰等。如表1所示。

二、国资分类考核和监管的初步设想

考核和监管最大的作用在于引导。在对国有企业进行分类以后，应针对不同类型的国有企业采用不尽相同的考核和监管方式，以引导国有企业充分释放活力，提高竞争力，最大限度地发挥国有企业的独特作用，更好地服务于国家和人民的根本利益。

（一）战略性国有企业的考核和监管

战略性国有企业主要承担着维护国家安全的重要责任，遍布于国防军工领域、能源领域等国家命脉行业。所有国家对此类行业往往都实行不同程度的国家控制或由特定国企实施垄断，以确保国家对这些行业的绝对控制，确保国家命脉把握在自己手里。这些行业往往都需要巨额投资，建设周期较长，投资回收期也较长，也由此导致这类企业普遍规模较大，具有天然的规模效应优势，外部效应较为明显。由于战略性国有企业的生产经营往往体现着国家的意志，因此，对此类国有企业的考核必须要考虑国家宏观战略规划的需要，不能单纯以营业收入、利润等经济指标进行考量，否则容易误导企业单纯追求经济利益而忽视对国家宏观战略的响应程度，违背此类企业设立的初衷，进而威胁国家安全利益。对此类企业除考核经济指标外，还要以完成国家宏观战略和任务的情况作为主要考核评价目标，不仅要考核企业的经济利益，更要考核国家的战略利益，不仅要考核短期发展目标，更要考核中长期发展目标，甚至有时为了国家重要战略利益和长期目标，可以放弃或放松对经济利益的考核，以确保维护国家的核心利益不受损害。除此之外，对战略性国有企业还要兼顾成本和效率的考核，保证国家投入的合理使用。

对战略性国有企业的监管，一是战略性国有企业可采取国有独资或国有控股的公司制形式，确保国家的绝对控股地位，保证国家战略不打折扣地执行或落地；二是战略性国有企业若采取国有控股的公司制形式，可考虑给予持股的非国有企业优先股股东地位，不享有或有限享有表决权利，无权过问企业的经营管理，主要给予获得经济回报的权利；三是战略性国有企业的主业应主要围绕国家给予的功能定位展开，可以上下游适当延伸，可以从事盈利业务，均应以更好地发挥战略性国有企业的功能为目的，不应以盈利为主要目的；四是针对战略性国有企业，国家应该制定相应的法律法规，对战略执行、生产经营和高级管理人员等加大约束和管理力度；五是由于战略性国有企业不以参与市场竞争为主，更不是参与国际竞争的主力军，只是以履行国家战略职责为主，因此战略性国有企业的高级管理人员可以视为党政官员，由上级组织部门选拔任命，由上级党组织和国资监管部门共同管理，也有与党政机关进行交流任职的机会，以激励高级管理人员积极履行工作职责，确保国家战略的准确执行；六是加大对战略性国有企业生产经营效率及其管理者履职情况的审计力度。

（二）公益性国有企业的考核和监管

公益性国有企业主要是从事非国有企业无法做、做不好或无利可图的行业，遍布于公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业以及教育和医疗卫生行业。这类企业的主要优势不在于参与市场竞争，而是在于弥补市场失灵。因此，公益性国有企业不宜进入市场与民争利，也不应以营利为目的，防止出现既要承担社会公共服务职责又要肩负开展盈利项目的尴尬局面。经营目标应调整到注重履行社会责任以及以最小成本提供数量更多、质量更好的社会服务上，因此在考核时应建立符合提供公益服务功能的考核评价指标体系，主要以服务成本、服务效率、服务质量、预算执行程度以及是否较好地实现国家提出的公益政策目标等进行考核。

对公益性国有企业的监管，一是公益性国有企业可以考虑国有独资公司形式，不需要刻意进行股份制改革，也不应该以上市为目的，防止因股权多元化而降低决策效率甚至出现凭借垄断地位而损害社会公众利益的情形；二是公益性国有企业的主业划分应该明确且相对单一，不应从事以盈利为目的的业务，由于不以盈利为目的，因此也无需纳税和上交国有资本收益；三是公益性国有企业可由政府直接投资，政府应加大对这类企业的国有资本投入力度，支持他们提高公共服务的质量；四是公益性国有企业应遵守严格的政府预算管理制度并严格控制成本，加大对成本以及预算执行质量和效率的审计；五是由于公益性国有企业涉及公众利益且不以盈利为目的，因此公益性国有企业的员工可以考虑参照公务员进行管理，保证公益性职责的履行；六是应加大对公益性国有企业的账目公开力度，确保公益性国有企业运营公开、透明。

（三）竞争性国有企业的考核和监管

竞争性国有企业是市场化和商业化程度最高，基本不存在进入与退出壁垒，主要以盈利为目的的国有企业，主要分布在商贸业、服务业、建筑业、制造业等领域。竞争性国有企业，特别是其中的核心竞争性国有企业将是我国未来参与国际竞争，实现科技创新，冲破国外技术垄断壁垒，实现世界一流的主力军。针对竞争性国有企业，在生产经营方面，政府应最大限度地减少行政干预，一般也不应该给予损害市场公平的帮扶，政府应将更大精力放在鼓励企业公平参与市场竞争、千方百计激活企业的活力、努力增强企业的竞争力等方面。经营和考核目标以经济指标为主，重点关注盈利能力、国有资产保值增值程度、上交税金、上交国有资本收益以及节能减排等国家要求的目标等。需要强调的是，由于核心竞争性国有企业在竞争性国有企业中的特殊地位，其经营和考核目标除上述以外，还应包括科技创新能力、研发投入程度、国际化竞争能力等，以引导和培养他们更好地参与国际竞争。

对竞争性国有企业的监管，一是要实现彻底的政企分开和政资分开，确保企业公平参与市场竞争；二是竞争性国有企业的组织形式可以多元化，非国有资本可以参股甚至控股，也允许其整体上市；三是推动竞争性国有企业完善现代企业制度，建立健全公司治理结构，充分发挥股东会、董事会和监事会的作用；四是政府作为竞争性国有企业的股东，应不断完善国有资本经营预算制度，提高国有资本的收缴比例，并加强相关方面的管理和指导；五是竞争性国有企业应建立职业经理人制度，其高级管理人员应被完全视为企业家，不是公务员也不是政府官员，不应享有行政级别，也不应该允许其在党政机关中交流任职。高级管理人员应由董事会选聘和管理，并建立市场化的激励约束机制。在董事会授权同意的情况下，可以采取适当的股权激励方式，允许高级管理人员持股；六是建立竞争性国有企业责任追究机制，加大审计监督力度，对高级管理人员因失职、廉洁原因等造成的重大国有资产流失实施终身责任追究制，必要的可采取终身市场禁入甚至追究刑事责任。

三、国资分类考核和监管的前期配套改革

虽然初步明确了国有企业的功能定位、分类及考核监管方式，但如何具体推行，还有很多亟须解决的重点问题和难点。特别是当前国有企业数量众多、业务广泛、性质复杂，对国有企业的功能界定和进一步的分类很难一刀切。以中石油为例，作为综合性能源公司，其业务范围既有油品勘探与生产等涉及国家安全的战略性业务，也有油品销售等维护国内油品市场价格稳定的公益性业务，还有类似资金管理、金融保险等竞争性业务，那么，中石油究竟是战略性国有企业，还是公益性国有企业抑或竞争性国有企业，在当前这种情况下较难进行区分，也就很难分类进行考核和监管。因此，在对综合类国有企业特别是规模巨大的中央企业进行功能界定和分类之前，还需要分步骤进行相关的前期改革。

第一步，以功能定位为基础对国有企业的现有主业进行重新梳理。由于目前一些国有企业盲目追求规模扩张，存在大而全、小而散等问题，导致主业并不突出、链条延伸过长，不仅不利于社会资源的优化配置，也会对明确国有企业功能定位以及进一步的国资分类考核和监管带来困难。比如，针对主业不突出的国有企业，我们应采取何种方法确定他的功能定位，并以此为基础实施考核和监管？鉴于此，在对国有企业进行分类之前，应该对国有企业的主业重新进行细致、准确地梳理，以明确各户国有企业的具体功能和定位。不仅要对国有企业总体层面的主业进行梳理，还要对他们的主要下属公司的主业进行重新梳理，确保每户国有企业的主要下属公司甚至全部下属公司均能做到主业清晰，定位准确。

第二步，以国家战略目标为导向对国有企业进行剥离重组。在对现有国有企业的主业进行重新梳理之后，根据不同国有企业的突出主业并结合国家成立该国有企业时的战略目标，明确不同国有企业的功能定位，并以此功能定位为基础，一方面对不符合该功能定位的下属公司进行剥离；另一方面，对相同功能定位的国有企业可依据相似行业、上下游产业链等有计划地合并同类项，最终形成众多功能定位单一的国有企业。以综合类国有企业的代表——“三桶油”为例，在对下属公司的主业进行梳理明确之后，根据国家的战略需要，可考虑将三家石油石化公司的油品勘探生产业务等合并为一家战略性国有企业，专门负责国家对石油石化领域的战略需求，更好地保障国家战略安全；将油品销售业务等合并为一家公益性国有企业，专门负责国家和社会公众对油品消费的需要，更好地保障和改善民生；将原先旗下金融业务等与其他中央企业的相关业务合并成立相应的竞争性国有企业等，公平参与市场竞争。国家则根据上述不同功能定位，对不同类别的国有企业进行考核和监管。

第三步，根据国有企业的分类成立相应的母公司性质的国有资本运营公司。考虑到国家对战略性国有企业、公益性国有企业以及核心竞争性国有企业的功能需要，可在这几类公司的之上成立数家母公司性质的国有资本运营公司，负责对这几类公司进行投资运营。国有资本运营公司应更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。政府应以管资本为主，根据不同的分类，对这些国有资本运营公司进行考核和监管。每一类别可以根据行业分类等成立多家国有资本运营公司。由于政府不应对一般战略性国有企业过分进行干预，由市场负责优胜劣汰，因此，在一般战略性国有企业分类之上不必成立国有资本运营公司。如图1所示。

国资分类考核和监管既是深化国有企业改革的重要课题，也是一项复杂的系统性工程。在推进和落实的过程中，可以考虑选择逐步试点或逐户（行业）试点甚至逐步和逐户相结合等方式，边总结经验边逐步推进。逐步试点方面，可以先只对国有企业进行分类，并在此基础上进行考核和监管，暂不进行细化的剥离重组；逐户（行业）试点方面，可以选择一个或几个行业彻底地按照功能定位进行剥离重组、成立相应的国有资本运营公司，并以管资本为主推行相应的分类考核和监管。不管是逐步试点还是逐户（行业）试点，都是一个暂时的过程，目的是为总结经验，确保国资分类考核和监管取得实效，最大限度地实现国有经济“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标。

张路，男，1982年3月生，天津人，管理学博士，博士研究生学历。2000年6月加入中国共产党，2006年7月参加工作，现任国资委评价局副调研员，中级会计师，西城区青联委员。硕士毕业于中央财经大学会计学院，博士毕业于财政部财政科学研究所，博士后毕业于北京大学经济学院。2009年至今共公开出版专著一部，在《中国金融》《中国注册会计师》《企业管理》等核心期刊发表论文15篇，有关论文曾获全国科技金融征文三等奖，另有文章被《经济研究参考》《会计研究动态》收录。