第三节　我国通用航空业管理体制及法规政策

通用航空是民用航空的重要组成部分，它直接为工农业生产、能源开发和科研服务，保证了国家重点建设的需要，对促进国家各行业的发展、提高人民生活水平起着不可替代的作用。为大力发展我国的通用航空事业，国家不仅需要出台支持通用航空发展的政策，也有必要对相关的法律制度进行修改和完善，建立一整套管理通用航空的法律法规和标准体系，为通用航空发展创造良好的法律保障环境。

一、通用航空业管理体制

通用航空业管理体制主要涉及空域管理、行业监管和国际规范。

（一）空域管理体制

根据《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）和《中华人民共和国飞行基本规则》，国家对空域实行统一管理。国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作，空军负责具体管理工作，包括审批飞行计划、指定航路和飞行高度、制定飞行规则、管制空中交通、管理飞行禁区等。根据《中国民用航空空中交通管理规则》，中国民用航空局（简称中国民航局或民航局）空中交通管理局根据国家规定负责全国民用航空空中交通管理的组织实施。

（二）行业监管体制

《民用航空法》对我国民用航空各个方面的监管进行了规定，交通运输部下属的中国民用航空局是中国航空运输业的行政主管部门和行业监管机构。作为中国航空运输业的直接管理机构，中国民用航空局对航空运输业实施宏观管理，代表国家履行涉外民航事务职能。

根据《民用航空法》等法律法规，民航局具体监管内容包括：民用航空器国籍登记及适航管理，航空人员训练、考核、体格检查、颁发执照等管理，全国民用机场的布局和建设规划管理，民用机场使用许可证审批及颁发，民航无线电等。

根据《民用航空法》的相关规定，民航局负责通用航空企业经营许可证的审批。未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。从事非经营性通用航空的，应当向民航局办理登记。此外，民航局及其所属民用航空地区管理局还根据《关于引进进口通用航空器管理暂行办法》对进口通用航空器实施两级审批和管理。

（三）国际通用航空业的管理体制

由于通用航空器通常航程较短，较少进行国际飞行，除了公务航空之外，其他领域尚未有明确的适用于国际通用航空运输活动的公约、双边服务协定、管理制度。通常，公务机等固定翼飞机进行国际飞行，依据公共运输航空国际飞行公约、双边服务协定，以及途经国相关民航管理部门的具体规定展开飞行活动。直升机等航空器进行国际飞行，一般遵循途经国民航管理部门的具体规定展开飞行活动。

二、我国通用航空业的相关法律法规和政策

近年来，中国制定并颁布了一系列有关通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空业等方面的法规、规章等，包括国家法律（1部）、行政法规（2部）、民航规章（30多部）、作业标准（16部）。中国现行通用航空法律以《民用航空法》为核心，辅以《国务院关于通用航空管理的暂行规定》《通用航空飞行管制条例》等专门的行政法规以及一系列有关通用航空的民航规章。这些成为规范通用航空活动的法律依据，初步形成了通用航空法律法规体系。

（一）法律法规

1. 国家法律

《中华人民共和国民用航空法》，1995年10月30日颁布，1996年3月1日正式实施，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修正。这部法律第十章第145条至150条对在我国从事通用航空活动须具备的法定条件做出了规定，设定了通用航空的定义以及从事通用航空活动的条件，明确提出保障飞行安全，保护用户、地面第三人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益。

2. 行政法规

1986年1月8日，国务院发布《国务院关于通用航空管理的暂行规定》。该规定首次将“专业航空”更名为“通用航空”，明确了通用航空行业管理机构、从事通用航空活动需履行的报批手续、从事通用航空经营活动的审批管理程序等。在《民用航空法》出台之前，该规定为通用航空行业管理提供了法规依据。目前该规定仍作为实施通用航空企业赴境外开展经营活动的行政许可的法律依据。

2003年1月10日国务院、中央军委联合颁布《通用航空飞行管制条例》。该条例是管理通用航空飞行活动的基本依据，在通用航空飞行的空域管理、服务保障、审批手续等方面做了进一步调整，规范了从事通用航空飞行活动的单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程序、时限要求；明确了一些特殊飞行活动所需履行的报批手续和文件要求。它是我国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例，为我国长期处于瓶颈状态的通用航空事业注入了活力，也是对通用航空活动依法管理的重要举措，对于合理开发和充分利用国家空域资源，保障飞行安全和通用航空事业的发展产生了积极的促进作用。

3. 民航规章

目前涉及通用航空的民航规章共30多部，内容包括经济管理、安全运行、执照管理、作业标准等方面，主要有以下几部规章。

2004年6月1日发布《一般运行和飞行规则》（CCAR-91部）。该规章适用于在中国境内的所有民用飞行以及使用在中国登记的民用航空器所执行的所有运行。这部规则整合了各种复杂的飞行、运作等规定，形成了通用航空的一个基础性规章，标志着通用航空立法走上规范化轨道。CCAR-91部的发布对我国广泛分布和日益普及的通用航空和航空作业飞行运行提供了管理依据，为我国通用航空和航空作业飞行的系统化、法制化管理奠定了基础。

《通用航空经营许可管理规定》规范了行业管理部门对通用航空经营的行政许可行为，规定了设立通用航空企业的条件、经营项目、申报文件要求、审批程序等。

《非经营性通用航空登记管理规定》规范了行政管理部门对非经营性通用航空活动的行政许可行为，规定了申请登记的条件、内容、文件要求、登记程序等。

1996年8月1日发布《通用航空企业审批管理规定》，规范了从事经营性通用航空活动的企业的设立条件和审批程序、通用航空的经营项目、开办通用航空企业应当遵循的主要原则、企业的变更、终止和经营许可证管理等。

《外商投资民用航空业规定》等部门规章，规定了境外资本投资民用航空包括通用航空的具体条件和审批程序等。

《民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则》等规章明确了申请专业人员执照、资质的具体条件和要求。

1. 案例中方某行为违反了哪些法律规定？

2. 私人飞机上天需要按规定办理哪些手续？

（二）通用航空业的主要政策

自2011年以来，各级政府和行业主管部门相继出台了诸多促进通用航空发展的政策措施，这些政策的出台大大激发了民间投资通用航空的热情。

1. 空域管理政策

近10年来，我国民航管理部门已将通用航空业作为民航发展重点，国家也不断推进与通用航空业发展最密切相关的低空空域管理改革。

2004年，我国召开首次全国空管工作会议，提出有计划地开放低空空域。

2009年，国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会召开低空空域管理改革研讨会，明确指出“适时有序地开放低空飞行区域”，拟定《关于加快通用航空发展的意见》，并先后确立东北地区通用航空政策试点、内蒙古通勤航空试点、新疆通勤航空与飞行员培训试点、江苏通用航空应急救援试点等项目。

2010年7月，中国人民解放军空军副司令员赵忠新公布在黑龙江、广东两省进行低空开放试点工作。

2010年11月，国务院、中央军委联合下发《深化我国低空空域管理改革的意见》，确立了我国空域改革的总体目标、阶段步骤和主要任务，明确“十二五” 期间我国将全面推广低空改革试点。根据该意见，中国将逐步放开低空空域，允许轻型固定翼飞机和直升机等一些小型飞机飞行。该意见提出在2011年前试点阶段的基础上，自2011年至2015年间在全国推广改革试点，并在2016年至2020年间进一步深化改革，建立先进合理的管理体制、法规标准和服务保障体系，使得低空空域资源得到科学合理的开放利用。

2. 行业政策

近10年来，我国民航管理部门已经将通用航空视作发展重点，国家也不断推进与通用航空产业发展最密切相关的低空开放政策改革。

2011年，民航局制定的《中国民用航空发展第十二个五年规划（2011年至 2015年）》正式出台，规划首次提出“全面建设民航强国”的发展战略，并提出通用航空“规模快速扩大，基础设施大幅增加，作业领域不断扩展，运营环境持续改善，标准体系初步建立，作业量和飞机数量翻番”的发展目标。随着国家对于低空空域的逐步开放以及国家对于民用航空行业的政策支持，我国通用航空行业将迎来快速发展的良好时机。

2012年7月，国务院发布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》指出，要“大力发展符合市场需求的新型通用飞机和直升机，构筑通用航空产业体系”，到2015年，实现新型通用飞机、民用直升机发展和应用全面突破，到 2020年，实现通用航空产业化发展。

2016年3月，交通运输部发布了《通用航空经营许可管理规定》。新规定对设立经营性通用航空企业持有放松市场管制、简化审批程序、激发企业活动、促进通用航空发展的态势。

2016年5月，国务院发布《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》对进一步促进通用航空业发展作出部署。到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区；通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业；通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高；通用航空业经济规模超过1万亿元，初步形成安全、有序、协调的发展格局。

河南安阳内黄县何某因为拥有3架私人飞机，被网民称为河南“最牛农民”。何某喜欢飞机，2007年1月，他花费60多万元，从北京一家飞机厂购买2架小飞机，同年12月，又购买了一架小飞机，花了83万元。同时他还到北京学习飞机驾驶技术，学了一个多月，但是没有取得飞行驾驶执照。2008年10月6日下午，何某带上一大摞传单，开着飞机到内黄县城及周边各乡的主要街道上空散发传单，传单内容是防盗门优惠活动。事后，安阳市不少企业找他，也请他散发传单。

试分析何某存在哪些违法行为？