第二节 社会性别主流化与妇女发展

一、社会性别主流化的提出

“社会性别主流化”（Gender main streaming）最早出现在1985年联合国第三次世界妇女大会通过的《内罗毕战略》中，自20世纪90年代中期以来，联合国成员国政府间会议上就社会性别主流化进行了积极的讨论，最终通过并采纳了主流化方法，在联合国第四次世界妇女大会通过的两个成果性文件《北京宣言》《行动纲领》中得以集中体现，社会性别主流化被联合国确定为促进性别平等的全球性战略。《北京宣言》要求各国政府“确保在我们所有的政策和方案之中体现性别观点”，《行动纲领》指出“在处理提高妇女地位的机制问题时，各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在作出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响”。这也是第四次世界妇女大会通过的、获得承诺度最高的12个战略性行动方案之一。这一策略也打破了所谓措施、纲领或结构不包含性别立场的虚假神话。

1997年，联合国经济与社会理事会通过了对社会性别主流化的一致定义：“把性别问题纳入主流是一个过程，它对任何领域各个层面上的任何一个计划行动，包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析。它是一个战略，把妇女和男人的关注、经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，以使妇女和男人能平等受益，不平等不再延续下去。它的最终目的是达到社会性别平等。”社会性别主流化本身并不是一个目标，而是实现社会性别平等的一种手段。至此，社会性别主流化从概念转化为动力战略，成为各国减少性别歧视的普遍行动方式，并纳入联合国的性别发展指标体系和人类发展统计指标，纳入国际社会发展规划，并成为国际社会的共识。

2000年，联合国第23届妇女问题特别联大（北京+5）被再次确认和重申。2005年，联合国妇女地位委员会再次重申了社会性别纳入主流的目标和战略。这一战略成为联合国在总结过去几十年推动妇女进步、促进男女平等的国际经验与教训，针对“妇女参与发展”和“妇女和发展”模式的局限性，提出并确立了“性别与发展”这一促进两性平等的新模式，“性别与发展”主张将性别有差别地、因地制宜地纳入一切发展策略。

二、通过社会性别主流化实现性别平等

社会性别主流化的目的在于变革不平等的社会和体制结构，使其成为对男女两性而言都意味着平等与公正的结构。主流化战略以人权理念和社会公正为其明确目的，是全球以人为中心的社会发展模式的重要组成部分。在社会发展的各个领域，如果没有妇女的全面有效的参与，或者排斥妇女，无视妇女给发展进程带来的她们独有的知识、经验以及重大贡献，都不可能取得有效和可持续的发展。

（一）将性别视角引入男女两性平等问题的理论研究

将性别视角引入男女两性平等问题的理论研究之中，认为性别问题不是单纯的妇女问题，妇女组织的问题，或某一部分人、某一个具体领域的问题，而是一个社会问题，需要全社会的关注和行动。男性和女性平等享有和承担基本人权框架下的所有权利、义务和责任，以传统的男性行为为标准，使女性变得跟男性一样，或者缺乏社会性别敏感，把“男主外，女主内”当成社会性别平等，都是传统性别观念的体现。社会性别主流化要作为社会发展的战略，贯穿于社会发展的全过程，国家和政府在各个层面的立法与政策中均应体现对社会性别主流化的关注，使两性平等参与社会并从中受益。

（二）政府是社会性别主流化的责任主体

社会性别主流化战略的实施涵盖整个国家的制度框架，因此，国家应将性别平等作为优先事项对待，政府是实现社会性别主流化的责任主体，确立社会性别平等的使命感和责任感，充分履行对性别平等的承诺，在各级政策中纳入性别平等原则，在政府工作和社会发展宏观决策方面，在立法或发展项目上充分体现对性别议题的关注，通过改变社会政策、法律、制度、文化和社会环境，使妇女和男性平等参与社会发展和受益，并采取充分措施实现两性在一切领域的事实平等。

我国中央政府特别强调性别平等促进工作中的政府责任，1995年世界妇女大会上，我国政府向全世界宣布：“中华人民共和国把男女平等作为促进社会发展的一项基本国策。”之后，政府承诺将社会性别纳入决策主流，国务院开始制定和实施促进社会性别平等、保障妇女人权实现的国家行动计划——《中国妇女发展纲要》。目前，中国正在进行第三个《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》的实施。为更好地实施妇女发展纲要，中央政府要求各级政府要坚持“五纳入”原则，即纳入国家和地方法规政策，纳入经济社会发展总体规划和专项规划，纳入各级政府财政预算，纳入为民办实事的发展项目，纳入政府工作议事日程和责任考核内容，以确保妇女发展与经济社会发展同步规划、同步实施和同步落实，有效地保障了妇女与社会发展同步。

（三）性别意识引入决策主流

社会性别主流化强调将性别意识引入社会发展主流，包括性别意识纳入决策主流。其基本特点是，在分析发展战略时，不能简单地谈女性问题，而要关注性别关系，女性是发展的积极参与者，更是发展成果的享有者。为此，政府在立法、公共政策、各种方案和项目的宏观决策时，都要考虑男性和女性的关注与需求，分析其对男性和女性将会产生的影响，并从男女两性不同的社会需求与发展的角度来考虑整个社会的发展，体现社会性别平等的观点，促进具有社会性别平等的法律与政策出台。社会性别主流化不是社会发展的女权化，而是社会发展的性别平等化。在这个过程中，妇女自主表达自身的意愿和需求，自觉争取自身的权利，成为社会性别意识主流化的主要推动力。

总之，社会性别主流化的一个基本前提就是不分种族、性别、年龄和阶层都承认并尊重所有人的基本权利和尊严。对妇女的人权保障，必须着眼于妇女的具体生活，以妇女的视角来审视法律和政策的保护，抛弃“性别中立”的立场，既要承认社会性别差异，也要确保法律与政策的目的、本质不存在对女性的歧视和偏见，使妇女权利不因缺乏性别意识而受害。

三、性别平等在公共政策中的倡导

（一）公共政策与妇女发展

对公共政策的界定，国内外学者见仁见智。广义而言，公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。而狭义的公共政策则与法律相对，指政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。本书取广义的公共政策概念，即公共政策包括法律、法规以及政府、政治团体的计划、报告、会议决议、措施、方法等在内。公共政策是公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定的，它非私人决策，也非市场决策，而体现出一定的“公共性”，这就意味着公共政策的目标是公共利益的最大化。

公共政策的理念之一是国家责任说，即政府是一个国家主要的社会公共权力机构，它对于社会成员承担着责任和义务。政府应当对普遍的基本需求有所增益，营造公平的社会环境，为社会成员提供平等的发展条件，为社会弱势群体提供必要的社会帮助。

公共政策的理念之二是人权说，即每一个社会成员都是平等的，其基本的生存权和发展权应当得到保证。公共政策包括四个层面，即基本权利的保障，机会平等，按照贡献进行分配，必要的一次分配后的再调剂。

国家、政府是公共管理的主体，而公共政策是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女发展的主要手段。《北京宣言》和《行动纲领》重点加强了对性别平等的公共政策支持与推进，为促进性别平等与妇女发展创造了良好的政策环境。在妇女发展过程中，公共政策赋予妇女以权利，使妇女权利有了法律或政策依据，从而使权利的实现成为可能。有学者认为，公共政策与社会性别之间的关系可以从几个方面来理解：一是公共政策为所有社会成员包括女性提供公平的发展机会；二是公共政策要满足不同利益群体包括女性群体的利益；三是公共政策要保护弱势群体尤其是女性群体的利益。可见，公共政策的投入与支持对妇女的发展和权利的落实是一种重要资源性保证，能起到积极的促进作用。如果绝大多数妇女被排除在公共政策关注的范围之外，不能从公共政策中受益，那么这种公共政策就会显示出性别的不公正性。只有对公共政策进行社会性别分析，比较两性对公共政策的不同需求，以及公共政策对两性产生的不同影响，才有利于促进公共政策更好地关注妇女的利益，使公共政策公平地影响两性的和谐发展。

（二）社会性别视角下的公共政策模式

一般而言，各国政府在公共政策中对社会性别问题分别采取了四种态度。

1．性别中性政策

性别中性政策实质上是一种排斥性别的政策，政府无视性别差异，也没有性别意识，政府政策可以无差别地对待两性。性别中性政策是世界范围内公共政策中的普遍性问题，它忽略了政策对男女两性产生的影响，其结果显然忽视妇女的发展，加剧了妇女与社会之间的分离。

2．性别平等对待政策

性别平等对待政策是基于男女都拥有人的基本权利，政府应确保每个人得到平等对待的政策。这种政策追求形式上的绝对平等，把男女平等单纯地理解为“男女一切等同”“结果平均”。这一政策看似平等，实际上却忽略或抹杀了性别之间的差异，政府往往根据男性的角色对待女性，根据男性的特点来要求女性，从而加重了女性的社会负担。

3．性别差异政策

性别差异政策也分为积极的性别差异政策和消极的性别差异政策。积极的性别差异政策正视男女的社会及生理差别，以及由此形成的妇女不利处境，从而采取积极的纠正措施和积极行动方案。这一政策模式看到了平等对待政策的局限性。持这种观点的人认为妇女缺乏自主、自立意识，将她们看作依附者、受保护者和弱者，而不是平等的社会参与者。这种观点表面上是对妇女的尊重，实质上仍然是一种性别歧视，没有看到妇女平等参与对于社会发展和人类进步的重要意义。消极的性别差异政策则以性别分工为依据，巩固和强化男女不平等的社会性别制度，扩大男强女弱的性别差异及女性的从属地位，通过强制性的政策和措施剥夺女性的权利和机会。公开的歧视政策基本上已退出了国家一级的公共政策范畴。

4．社会性别意识政策

政府意识到男女性别的差异，认识到这些差异与社会的性别制度密切相关，政府的职责不仅仅是帮助妇女解决具体的权益受损问题，而是要积极改变根深蒂固的社会性别结构，从而改变社会性别秩序。这一态度强调男女两性共同参与公共管理，共同发展，是性别平等的最高境界。这一政策模式自产生以来受联合国关注，在国际社会中通过自下而上的方式推行，成功地影响了一些国家的政策。

（三）公共政策中的性别缺失

性别平等理念的传播，并非随着社会经济的发展自然而然地实现。公共政策的制定与执行，可以使某些群体获益，也可能导致另一些群体受损。实践中，一些特殊妇女群体的利益得到公共政策的关注，比如关爱女孩的政策，对农村女童的权益保障，这就是具有性别意识的政策。也有一些主流政策看似中立，并没有出现明显的性别歧视的文字，而实际上却包含了大量性别盲视的隐患，造成对女性的间接歧视。比如，针对下岗职工我国出台了一系列的政策，但对于下岗女工并没有特别的规定，而是把下岗女工作为下岗职工的成员来保护。由于下岗女工相对弱势的地位，她们很难从性别中立的政策中与男性同等获益，在实际执行中就会导致男女不平等的结果。再如，对男女退休年龄和男女从事劳动范围的不同规定，看似是对女性的特别保护，而实际上这些保护性条款并没有实现保护女性的目标，反而限制了女性的生存与发展，造成了不合理的“男女有别”，形成制度歧视。

在法律领域也是一样，尽管构成直接性别歧视的法律条款已非常罕见，但是导致间接性别歧视结果的法律条款仍然存在。比如，法律对妇女人身权益的保护就作了不同的立法规定，如果妇女遭到非家庭成员的人身伤害，可以依《治安管理处罚法》或《刑法》进行惩罚。而当妇女遭受来自家庭内部的暴力时，对造成妻子人身伤害的施暴者，法律规定是不告不理的。又如，违背妇女意愿，强行与之发生性行为的，婚外的强奸，认定为强奸罪，而对于婚内的强奸，即便发生在夫妻分居，或离婚诉讼期间，在司法实践中也有不认定为强奸罪的判例。这些规定充分说明，在立法者的潜意识里，男女不平等的社会性别规范仍在起着作用，立法时缺乏女性的观察力和女性生活中的特殊经验，忽视了男女之间的生理差异和社会文化造成的差别，对不同情形下的男女同等对待，导致对某一性别（尤其是女性）持续性的不利后果和事实上的歧视。看似平等的法律法规实际上却给男女造成不平等的结果，导致法律在实施过程中给女性带来不利，也进一步强化了妇女在现实中的屈从地位并受到不公平的对待。

（四）对公共政策的性别审查

联合国消除对妇女一切形式歧视委员会曾呼吁缔约国加速本国法律审查进程，确保修正或废除一切歧视性法律。一些国家已经建立了国家层面的法律与社会政策的性别审查机制。20世纪80年代，加拿大就曾对国内所有法律进行了清理，发现在法律中性别不平等的现象是普遍存在的，加拿大司法部曾向各部委派性别顾问，审查所有的行政政策，以防政府出台含有性别歧视的政策。我国《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》的策略措施中也提出“加强对法规政策中违反男女平等原则内容的审查”, “并对现行法规政策中违反男女平等原则的条款和内容进行清理”。2012年，江苏省政府法规性别平等咨询评估委员会成立，以加强对政策法规制定和实施进行咨询和评估，开创了中国政策法规性别评估机制建设的先河。2014年以来，浙江、北京、上海、天津、福建、安徽、陕西、甘肃等省市先后建立政策法规性别平等落实情况审查评估机制。

四、以性别视角下的公共政策推动妇女发展

将性别平等理念纳入公共政策，从性别的角度对各领域公共政策的设计、执行到监督、评估的全过程进行全盘考虑，才不会因性别意识的缺失而产生性别歧视，具有性别意识的政策才能够得到实施或有效监督，性别平等的观念才会深入人心，并影响和引导社会价值观念的变化。

（一）增加决策者的社会性别意识

“用妇女的眼睛看世界”是第四次世界妇女论坛最具有影响力的口号，《行动纲领》要求各国政府和其他行动者应该推行一种积极醒目的政策，把性别意识纳入所有政策和方案的主流。将性别观点列入准备讨论的拟定政策议题中，制定和完善具有性别平等和性别公正的公共政策，使公共政策不仅对经济增长和社会发展发挥积极作用，同时也对妇女发展产生正面推动作用。

实践中，部分决策者的思想观念由于受传统性别文化的影响，对现实生活中的性别差异和不平等的权责关系缺乏深入的了解，导致他们将一些问题简单地看成是妇女问题，如家庭暴力曾被传统观念认为是家庭内部的事情，属于私人领域，公权力应审慎介入。但20世纪90年代以来，由于妇女运动的不断努力，推动了整个社会对家庭暴力的关注，使家庭暴力问题逐渐转化为一个社会问题。我国有20多个省市陆续出台了反家庭暴力的地方性法规，2016年《反家庭暴力法》颁布，以全面禁止家庭暴力，保护受到家庭暴力的受害人的权益为宗旨。可见，只有当妇女问题影响到以男性为主导的所谓社会公共利益时，才可能得到社会和决策者的关注，并上升为政策问题；决策者们才会考虑将这一问题作为一个社会问题纳入政策议程，作为政策客体的社会公共问题。

此外，有了性别视角和性别敏感度，决策者在决策过程中就会正视政策对男女两性的不同影响。以针对妇女的“阶段就业”政策为例，所谓妇女阶段性就业也称“M型就业”，是“妇女回家”论的派生物，指职业妇女婚后或者生育后自动退职回家，从事家务劳动和抚育子女，待孩子长大后再重新就业的模式。对于该政策的争论被认为是改革开放以来规模最大、层次最高的关于公共政策和改革开放价值取向的论争。这一政策提议被认为是重效率轻公正、重男轻女，有悖公共政策规划的公正性原则，因而在设计阶段就被阻止。从性别视角来分析，如果女性因生育而返回家庭，无异于进一步强化了传统的“男主外、女主内”的观念，使女性失去已有的独立经济地位，而女性的社会地位和家庭地位也会下降，以至于在经济上和精神上重新依附于男性。决策者应该清楚地认识到，基于性别而作出的任何区别与限制，都有可能妨碍妇女平等的权利，有碍她们获得平等的机会，从而形成对妇女的歧视。

增加决策者的社会性别意识最直接的办法在于，要对公共政策的决策者进行社会性别意识的培训。如在加拿大，立法局制定法律的官员必须经过社会性别意识的培训，同时还设立了考查立法中是否有性别意识的检察人员。我国一些城市的市委党校在对高层决策者或者对在职领导干部培训班的主要课程中也曾开设马克思主义妇女观和男女平等基本国策课程，将社会性别主流化的氛围渗透到决策人的决策意识当中。通过培训强化领导层和决策层的社会性别意识，促进他们对基本国策的认识和理解，加强他们从性别视角对大型政策和立法进行可能性分析及论证。

（二）在决策结构中增加女性决策者

参与本身具有重要的性别意义，能够有效保证妇女的需求、利益得以实现。从政策决策机构的纵向来看，可以分为高层决策、中层决策和基层决策机构。一般而言，高层决策拥有更多更大的决策权，中层与基层机构往往要执行高层的决策，或者结合本地的实际而采取具体措施。横向来看，各决策层面内部，正职领导的决策影响力往往大于副职领导，因而形成一个以正职领导为核心的权力结构。在决策结构中，决策者往往要权衡多个群体的利益，如果不存在弱势群体的代表，那么弱势群体就会失去在决策中博弈的机会和能力；同样，如果决策中缺乏女性的参与和话语表达，由男性控制着政策的制定和实施，男性经验中就很难体会到女性的经历、体验和感受，男性的思考和判断就会自觉或不自觉地注入决策之中，成为普遍适用于男性和女性的规则，而女性的意愿和利益在决策中被忽略，女性群体的合法利益诉求也难以在决策层表达出来，而被边缘化，某些所谓中性、无性政策却往往带来了结果的不平等。因此，在不同层级的决策机构中增加女性决策者的比例，以保障女性在政策出台和执行中的主动权和选择权，也有助于她们从女性的经验出发或站在女性的立场上在决策论证阶段充分表达妇女的意愿，抵制对妇女不利的方案出台。

决策结构的调整包括两个方面：一是在数量上增加女性决策者的比重，二是从质量上提升女性决策者在决策核心层的地位。只有在决策中充分考虑两性诉求的不同和相应问题解决方式的差异性，扫除决策中的性别盲区，才能保证女性能够充分参与最核心层的决策讨论与制定，以此来影响政策的性别走向，女性不仅要占有、使用资源，而且要决定资源的分配和利用。

（三）建立并完善公共政策社会性别评估体系

公共政策问题的形成与确认是公共政策制定过程的起点，要出台促进性别平等的公共政策，首先要使性别平等成为公共政策问题，纳入政府的政策议程。作为社会公共政策的制定者，国家和各级地方政府是实现社会性别主流化的责任主体，要充分履行对性别平等的承诺。当涉及促进妇女发展的机制时，政府和其他参与者要将社会性别观念运用其中，使所有政策和计划在制定时都考虑到性别问题，从而在决策之前，对有关政策资料信息的收集整理时，就有必要广泛听取妇女及妇女组织的意见，积极采用具有性别意识的资料。

其次，是对即将出台的政策进行性别的预测性和可行性评估。性别的预测性评估要求预测公共政策为男女两性带来的不同效果、效益和效应，而性别的可行性评估要求评估男女两性所处的主客观条件和预期产生的效果的政策可行性。也就是说，用社会性别视角考评政策是否有性别倾向，政策的实施是否会对两性造成不同的影响以及程度和后果，从而从源头上预防损害两性平等的政策出台，使政策成为性别平等的矫正器。

公共政策一旦形成，就具有一定的权威性、强制性和持续性，就会对人们的生活方式产生决定性的影响。当性别平等从一般政策原则进入具体政策后，或具体机构在执行一般性政策时，却呈现弱化的倾向，与此同时，性别偏见和歧视呈现出强化的趋向。这种情况，越到基层越是明显，如外嫁女的土地承包及相关经济权益所反映出来的问题，说明在一般政策层面，我国性别平等政策已经有所体现，但在具体可操作性的政策中，性别缺失现象仍然存在。因此，在政策实施阶段，要运用性别视角对政策的运行过程进行实证考察，定期审查其执行情况，通过评估拨开政策和法律“中性”的外衣，检视它们在运行中对妇女权利的主张与保护是否有益，是否产生偏差造成两性不平等，找出背后隐藏的性别倾向，并及时提出修正的新方案，防止公共政策所带来的性别缺失，或者扩大性别歧视的后果。

总之，社会性别影响评价机制是一种风险防范机制，防范的是法律规范中的性别歧视风险，有助于将男女平等基本国策内化于行之有效的社会发展和公共政策的制定与实施过程中。

（四）重塑性别平等的社会文化氛围和舆论环境

现实生活中所有的性别不平等现象的背后都有性别文化的影响，文化因素是造成两性角色和行为差异的主要原因之一。传统性别文化并没有随着社会主义制度的建立而遭到彻底的批判和摒弃，目前，我国的大众文化潮流仍带有浓厚的男权文化与制度的特征，“妇女回家论”“妇女能力天生比男人弱”“经济发展了，妇女自然而然就解放了”等错误认识仍然存在于我们内心深处，并影响我们思想和行为。因此，促进性别平等与妇女发展的一个长期的重要任务就是倡导平等和谐的先进性别文化，消除不平等的性别文化阻力，而这一过程需要全社会的参与，依赖于传统性别观念的转变。

虽然我国的妇女发展纲要并未就“妇女与媒体”设立专门的目标，但在“改善妇女发展的社会环境中”对传媒方面提出了要求，“禁止影视、书刊对妇女形象的贬低和侮辱性描绘”。因此，在国家层面，政府应制定和实施具有性别平等意识的法律和政策，规制大众传媒的内容和传播方式，制定具有社会性别意识的传播政策，加强媒体对先进性别文化的宣传倡导，防止产生不利于平等和谐的性别关系的社会影响。而大众传媒的管理者、制作者和传播者要有推动先进性别文化构建的社会责任感，充分发挥大众传媒的文化引领作用，充分利用报纸、杂志、广播、电视等传统媒体和互联网等新媒体的资源与平台，大力宣传男女平等基本国策、保障妇女权益的法律法规和先进的性别观念，使更多社会公众接收到对社会性别的正确认识，在潜移默化中认同、接受和内化性别平等理念，使社会主流文化成为促进性别平等的动力。