第6章 十九大从严治党新动力——思想建党和制度治党同向发力
基本内容
习近平总书记在十九大报告中指出：“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设。”制度建设是党的建设总布局的重要一环，全面从严治党，最根本的就是制度治党，要建设完善的党内制度体系，使各级党组织和全体党员干部言行有规范、权力有笼子。
从2013年《中国共产党党内法规制定条例》发布、拥有正式的党内“立法法”，到2016年《中国共产党问责条例》出台，党中央将党内法规制度建设提到了前所未有的新高度。5年来，中央共出台或修订近80部党内法规，超过现有党内法规总数的40％。党内法规完善步伐的提速，旨在堵住腐败的制度漏洞，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤。
2015年6月，中央政治局集体学习的主题为“加强反腐倡廉法规制度建设”。针对现实反腐形势集体学习反腐倡廉法规制度建设，这在中央政治局集体学习的历史上还是第一次。
2015年8月，中央印发了《中国共产党巡视工作条例》，对2009年颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》进行首次修订，强化巡视作为反腐“利剑”的作用，推动解决党内监督难的问题。选人用人监督是《巡视工作条例》规定的政治巡视重点之一。违规提拔干部、近亲繁殖、搞团团伙伙、带病提拔……选人用人检查纳入中央巡视工作总体部署，在12轮中央巡视检查中，累计发现选人用人突出问题1600多个。对于重点问题重拳出击。截至目前，中组部共立项督办321件违规违纪用人问题，纠正违规任用干部1603人，4483人次受到党政纪处分或组织处理，218人被移送司法机关。
建章立制，打虎拍蝇，中央反腐屡屡祭出重拳。中央纪委公布的数据显示，2016年一年受处分的省部级干部76人，今年上半年受处分的省部级干部38人。为坚决防止“灯下黑”，中央纪委以坚决态度清理门户，十八大以来，中央纪委机关共处理内部人员38人，全国纪检监察系统共处分7200余人。
《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《党政领导干部选拔任用工作条例》……相继出台的一部部党内法规，体现了党中央管党治党的新思想新实践，为全面从严治党提供了制度保障。
为推动党内法规和规范性文件的实施和执行，一些地方积极创新相关制度。今年3月，湖北省恩施州，建立了党内规范性文件工作联席会议制度，聘请了17位专家，对州所辖县市报备的10余份党内规范性文件进行会商审查，对1份文件提出纠正意见、2份文件予以提醒。
2012年以来，中央首次集中清理党内法规制度，清理范围从新中国成立至2012年6月期间中央制定的所有1178件党内法规和规范性文件，其中322件在清理中被废止、369件被宣布失效，合计占到58.7％。
习近平总书记相关论述摘录
建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查，对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，全党共同来维护党章的权威性和严肃性。
——《认真学习党章，严格遵守党章》（2012年11月16日），载《人民日报》2012年11月20日
新一届中央领导集体要定规矩，这（指《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》——编者注）是很重要的规矩。没有规矩，不成方圆。从我们在座各位做起来，新人新办法。制定这方面的规矩，指导思想就是从严要求，体现党要管党、从严治党。
——《在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话》
（2012年12月4日）
这个文件制定后，咱们率先垂范，然后层层制定、提出要求，对省军级干部有些什么要求，对地师级干部有些什么要求，对县团级干部有些什么要求，要有个章法，一直往下制定。
——《在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话》
（2012年12月4日）
要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性。要不断改进工作作风、密切联系群众，坚决贯彻落实中央八项规定，严明政治纪律、廉政纪律、保密纪律，提高履职能力。
——《在中央政治局常委会审议〈关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告〉时的讲话》
（2013年4月25日）
要建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用；使那些做表面文章、搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”、跑官要官的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处。
——《在参加河北省委常委班子专题民主生活会时的讲话》
（2013年9月23日-25日）
把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。我们所采取的一系列措施，包括发挥纪检监察派驻机构的监督作用，加强和改进巡视工作，建立领导干部谈话制度，畅通人民群众举报和监督渠道，发挥舆论监督包括互联网监督作用，一个重要导向就在于建好笼子、强化监督。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》
（2014年1月14日）
执行组织纪律就要明确，哪些事能做、哪些事不能做，哪些事该这样做、哪些事该那样做，哪些事可以个人对组织或组织对个人、哪些事必须组织对组织，哪些事可以简化程序、哪些事只能按程序办，哪些事该发扬民主、哪些事该坚持集中，哪些事由自己决定、哪些事该请示报告，都要规定得明明白白。
——《严明党的组织纪律，增强组织纪律性》
（2014年1月14日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第770页
我们是共产党执政。很多规矩是共产党立的，执行也是共产党去执行。毛主席同黄炎培谈跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率，就是说要让人民来监督。我们要保证共产党长期执政、始终为人民谋利益，就必须加强自我监督、自我净化能力，在体制机制层面加大监督力度。同时，要发挥群众监督、民主监督、舆论监督的作用。
——《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》
（2014年5月9日）
破除潜规则，根本之策是强化明规则，以正压邪，让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。全党上下，任何一级组织、任何一名党员和干部都要严格遵守党的组织制度和党的法规纪律，对党忠诚，光明磊落，公道正派。
——《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》
（2014年5月9日）
立明规则，破潜规则，必须在党内形成弘扬正气的大气候。大气候不形成，小气候自然就会成气候。
——《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》
（2014年5月9日）
要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用职权。执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。
——《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》
（2014年5月9日）
制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。
——《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》
（2014年10月8日），人民出版社单行本，第18页
有纪可依是严明纪律的前提，党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。
——《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》
（2014年10月8日），人民出版社单行本，第27页
要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。
——《加快建设社会主义法治国家》
（2014年10月23日），《求是》杂志2015年第1期
党的十八大后，党中央从立规矩开始，首先制定了八项规定，随后陆续出台一系列制度。各级根据中央八项规定精神，在联系服务群众、规范权力运行等方面制定和修订了一批工作制度和管理制度。制度的笼子越扎越紧，针对干部工作生活的监督制度已基本建立健全，下一步就是要严格执行。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》
（2015年1月13日）
深化纪律检查体制改革，强化党内监督。产生腐败问题的一个重要原因，是一些体制机制存在漏洞，必须坚持以改革思路推进工作，加强制度创新。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》
（2015年1月13日）
前车之覆，后车之鉴。忏悔录看了不能白看，要警醒起来，引以为戒，敬畏誓言、敬畏组织、敬畏党纪，珍惜自己、珍惜家庭、珍惜名节。同时，要从制度上查找原因。亡羊补牢，犹未为晚。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。各级党委要紧密结合这些年发生的腐败案例，寻找漏洞，吸取教训，全面深化改革，全面加强制度建设。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》
（2015年1月13日）
依规治党，就要进一步完善党内监督制度，尤其要完善全党一体遵循的准则。今年要着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则。目前的准则条目众多，八个方面五十二个不准。“三大纪律、八项注意”就那么几条，很容易记，更容易执行。刘邦进入咸阳城，听从樊哙、张良的忠告，提出了约法三章，就两句话：杀人者死，伤人及盗抵罪。修订准则要化繁为简、突出重点、针对时弊，解决领导干部从政过程中存在的突出问题，使广大党员、干部一目了然。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》
（2015年1月13日）
党纪就是红线，处分就是惩戒。党纪处分条例要体现从严治党、加强纪律建设的要求。现行党纪处分条例一共一百七十八条，其中七十多条同刑法等国家法律重复。修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色，重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定。
——《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》
（2015年1月13日）
除了要求领导干部提高尊法学法守法用法的自觉性和主动性以外，还要靠制度保证。党的十八届四中全会就此提出了一系列制度安排，包括建立法律顾问制度、设立公职律师，完善党政部门依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立法治建设成效考核制度，等等。这些制度要抓紧建立健全，早日形成，早日发挥作用。
——《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》
（2015年2月2日）
我们说要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。各级党政组织、各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，不是可以为所欲为、随心所欲的。要把厉行法治作为治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，真正做到谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚。
——《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》
（2015年2月2日）
要建立健全相关制度，用制度管权管事管人。要突出重点，重在管用有效，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。
——《在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话》
（2015年3月5日）
依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来。党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规。
——《在中央政治局常委会议审议巡视工作条例修订稿时的讲话》
（2015年6月11日）
实践证明，巡视制度可以有效、管用，关键是要用好。巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。改进巡视工作，首要的一条，就是落实全面从严治党的要求，做到有规在先、抓早抓小，不搞不教而诛，使党内监督不留死角、没有空白。修订条例把这些要求形成刚性约束，有利于更好发挥巡视震慑遏制治本作用。
——《在中央政治局会议审议巡视工作条例修订稿时的讲话》
（2015年6月26日）
“善除害者察其本，善理疾者绝其源。”铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。我们党长期执政，既具有巨大政治优势，也面临严峻挑战，必须依靠党的各级组织和人民的力量，不断加强和改进党的建设、管理、监督。只有建好制度、立好规矩，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的“堤坝”，才能推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。邓小平同志说：“要解决思想问题，也要解决制度问题。”“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”反腐倡廉法规制度既“禁于未然之前”，又“禁于已然之后”，为党员、干部拉起了高压线、划出了警戒线，在党风廉政建设中具有规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
中医有一句话，叫“急则治其标，缓则治其本”。在反腐倡廉工作中，我们一直强调标本兼治。治标，对腐败分子能够起到惩治、震慑、遏制作用，突出“惩”的功能。治本，对权力进行制约和监督，对腐败现象能够起到预防、阻拦作用，重在“防”的功能。在腐败存量比较大的情况下，只有以治标为先，才能遏制腐败现象滋生蔓延的势头。同时，这也倒逼我们加强反腐倡廉法规制度建设。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
中外经验告诉我们，只有坚持依法严厉惩治、形成不敢腐的惩戒机制和威慑力，坚持完善法规制度、形成不能腐的防范机制和预防作用，坚持加强思想教育、形成不想腐的自律意识和思想道德防线，才能有效铲除腐败现象的生存空间和滋生土壤。要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
反腐倡廉法规制度建设，关键是制约和监督权力。腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、制权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用，强化权力流程控制，压缩自由裁量空间，杜绝各种暗箱操作，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
要坚持宏观思考、总体规划。要抓紧完善反腐倡廉的基本法规制度，修订廉政准则、党内监督条例、纪律处分条例、巡视工作条例、行政监察法，研究制定派驻纪检机构工作条例、纪律审查工作条例等。既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
要系统完备、衔接配套。要立治有体、施治有序，零打碎敲不行，碎片化修补也不行。这些年来，从中央到地方搞了不少制度性规范，但有的过于原则、缺乏具体的量化标准，形同摆设；有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应；有的过于笼统、弹性空间大，牛栏关猫，很多腐败问题不仅没有遏制住，反而愈演愈烈。要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
要责任明确、奖惩严明。反腐倡廉法规制度建设必须做到要素齐全，既有激励性，又有惩戒性，使遵守者得到表彰奖励，违反者受到严厉惩处。有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确、奖惩不严格，违反了法规制度怎么惩罚无章可循。要明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。
——《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》
（2015年6月26日）
各方面监督要严起来、实起来。无论党内监督，还是群众监督、社会监督、舆论监督，加强和改进的空间都还很大，有大量工作要做。要总结经验，健全体制机制，使各种监督更加规范、更加有力、更加有效。
——《在十八届中央政治局第二十六次集体学习时的讲话》
（2015年9月11日）
要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是“违纪只是小节、违法才去处理”，“要么是好同志、要么是阶下囚”的不良后果。这次对两项法规的修订，去除了与国家法律法规重复的内容，不是说不要法了，而是法早就在那挺着了、立着了，纪律就是纪律，纪在法前，这应该说是十八大以来制度创新的又一成果。
——《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》
（2015年10月8日）
坚持高标准与守底线相结合。全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合。道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。新修订的准则，扣紧“廉洁自律”这个主题，坚持正面倡导、重在立德，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，这是党员和党员领导干部能够看得见、摸得着、够得着的一个标准，要树这么一个标准，这是高标准，展现了共产党人高尚的道德追求；而新修订的条例，围绕着党纪戒尺要求，开列“负面清单”、重在立规，划出了我们党组织和党员不可触碰的底线，这都是很清晰的。
——《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》
（2015年10月8日）
要坚持以党章为根本遵循，用严明的纪律维护党章权威。党章是党的根本大法，全面从严治党首先要尊崇党章。这次对两项法规的修订，全面梳理了党章对党员、干部的纪律要求和廉洁自律要求，是对党章规定的具体化。我们执行这两项法规，既树立高尚的道德情操，又严明党的纪律戒尺，这就是把党章权威树起来、立起来。
——《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》
（2015年10月8日）
十八大以来，党中央突出强调政治纪律和政治规矩、组织纪律，深刻总结了一些严重违反政治纪律、危害党和国家政治安全的教训；我们又抓了落实中央八项规定精神，言出纪随，寸步不让，不要让人感觉到好像只是口上说说、纸上写写、墙上挂挂；另外我们又加大反腐惩恶力度，注意党纪与国法的有效衔接，形成反腐败合力；强化巡视监督，加大对领导干部报告个人有关事项抽查核实力度，我们还集中清理裸官、档案造假等问题。总的来讲，都是围绕着解决管党治党、执行纪律失之于宽、失之于松、失之于软这样的问题。这些丰富的实践为党内法规制度创新奠定了坚实基础。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，把这些从严治党的实践成果总结提炼出来，转化为道德和纪律要求，应该说是实现了党内法规建设的与时俱进。
——《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》
（2015年10月8日）
要守住纪律底线。中央最近审议通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》细化了党章对党员、干部的廉洁自律要求和纪律要求，实现了党内法规建设与时俱进。要认真贯彻落实这两项法规，真正把纪律和规矩挺在前面，拿起纪律这把戒尺，既要奔向高标准，以人格力量凝聚党心民心；又要守住底线，严格执行党的纪律，决不越雷池一步。要做到廉以修身、廉以持家，培育良好家风，教育督促亲属子女和身边工作人员走正道。
——《在中共十八届五中全会第二次全体会议上的讲话》
（2015年10月29日）
事例评析
习近平总书记在十九大报告中强调，必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，根据国内国外两个大局的发展变化，从加强自身主体锻造出发，强调“打铁还需自身硬”，提出全面从严治党战略布局。以党章为根本的党内法规制度，成为推动党的建设和党的工作的重要遵循，成为管党治党的重要依据。在宪法、法律和党内法规制度的共同作用下，按某些干部指令办事、拍脑袋决策等乱象得到了有效遏制，各级党组织的工作、活动和广大党员的行为更加规范、有序。但也要看到，随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规制度中存在的不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等制度短板日益凸显。
补齐制度短板，要适时对以前、特别是较早期出台的党内法规和规范性文件进行梳理和清理。党内法规制度中存在的不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，有损于党内法规制度的严肃性和权威性，有碍于党内法规制度的贯彻执行，也不利于党内制度建设的顺利推进。对党内法规和规范性文件予以梳理和清理，废除部分制度、更新部分制度、迭代部分制度，始终保持党内法规制度与时代同步、与事实同步。通过全面清理可以摸清党内法规制度的“家底”，有效维护党内法规制度的协调统一，加快构建科学的党内法规制度体系。
党内制度既要“瘦身”，又要“健身”，更要“强身”。要持续不断推进党的法规制度建设，使之更加具有生命力，为管党治党、执政治国提供科学的制度保障。