1.2 上海市郊野发展现状特征

1.2.1 村庄数量

1984年，上海市郊区有33个镇和206个乡。自1985年开始撤乡建镇后，调整为204个镇和8个乡。2000年起，上海又对郊区乡镇进行大规模撤制合并，至2016年，郊区行政建制稳定在107个镇，没有乡。在这一过程中，前后有130多个乡镇被撤销行政建制，外环线以内的非建制镇在城市建成区的扩张中快速消失。在镇乡调整合并的过程中，行政村合并政策也在同步持续推行。上海市行政村的数量明显下降，从1978年的3000个左右降至2015年的1585个，下降幅度约为47.17%（见图1-1）。

然而，由于上海市小规模的农业生产资源条件和江南水网密布的环境特点，使得农村住宅形成沿河、沿路分散分布的空间布局特点。2013年底，上海郊区共有自然村37023个，其中住宅数量在10幢以下的小型自然村有16050个，约占村庄总数的43.35%；住宅数量在11～30幢的自然村有12435个，占村庄总数的33.59%；住宅数量在30幢以上的自然村有8538个，占村庄总数的23.06%。由于改革开放以后农民经济收入的快速提高，因此住宅数量持续增加，但是村庄的建筑风格却以西式和追求实用为主，忽视了对江南民居建筑传统的继承。另外，村庄与村庄之间以及村庄与镇之间，长期缺少功能布局上的统筹安排。

1.2.2 人口特征

1．人口数量持续下降

自改革开放以来，伴随快速城镇化而来的是郊野乡村人口的持续下降。1978年至2016年，农村常住人口和农业人口呈现同步显著下降的趋势；2000年以后，农业人口的下降程度超过了农村常住人口的下降程度，反映出乡村人口就业非农化的趋势更加明显（见图1-2）。据上海统计年鉴和上海郊区统计年鉴的数据显示，1978年，上海市户籍总人口为1098.29万人，其中农业人口为453.05万人，人口的城镇化率为58.75%；2016年，上海市户籍总人口为1450万人，其中农业人口为158.26万人，人口的城镇化率达到89.09%。农村户籍人口大多处于“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”状态。城乡接合部和工业园区附近的农村地区，大量外来务工、务农、经商等人员长期居留于此，呈现出典型的“新二元结构”特征，给农村社区治理带来了严峻的挑战。

2．外来人口比例持续增长

乡村人口持续下降的同时，乡村外来人口比重逐渐增加。截至2016年底，上海市外来人口占乡村常住人口的比例接近50%。近郊村和远郊村存在一定的差异：近郊村外来人口占比普遍超过70%，以务工人员为主；远郊村外来人口占比普遍在30%以下，外来务农、务工人员都有。闵行区、宝山区外来人口密度最高，金山区和崇明区最低。

以青浦区为例，外来务工人员比例逐年增加。截至2014年底，青浦区外来人口的比例已近60%，即青浦区超过一半的常住居民为外来人员，本地人口大量流出（见图1-3）。2015年末，青浦区各乡镇常住人口总数为120.91万人，常住外省市人口为72.05万人。其中，花桥街道、徐泾镇、华新镇等常住外省市人口占常住人口的比例均超过75%，如图1-4所示。

2015年，上海交通大学新农村发展研究院对青浦区郊野乡村发展状况进行调查，对全区146个行政村进行了全面的问卷调查。结果发现，青东地区的外来人口比率高于青西地区，徐泾镇、华新镇和赵巷镇普遍较高，金泽镇最低，这与当地经济发展业态和经济收入水平基本一致（见图1-5）。

3．人口老龄化程度持续升高

国际上关于老龄化的标准为：60岁以上的老人占当地常住居民人数的10%，或者65岁以上的老人占当地常住居民人数的7%。上海市农村人口老龄化严重，崇明、金山、青浦、奉贤等远郊区村庄出现了明显的人口空心化现象，部分地区老年人比例超过50%。从2010年到2014年，青浦区人口老龄化率以每年1.2%～1.4%的比率不断上升（见图1-6）。

通过对青浦区139个有数据的行政村进行统计分析发现，这些行政村的老龄化率平均已经达到27.97%，集中分布在21.45%～34.49%之间，远高于国际老龄化标准。其中老龄化率最低的村为8.10%，接近10%的标准线；最高的甚至达到62.62%（见图1-7）。青东与青西郊野乡村普遍面临老龄化问题，这一点并没有因为区位和经济发展水平的差异而具有明显区域差别。

1.2.3 土地利用

1．耕地面积持续下降但降速放缓

伴随着城市扩张和土地的非农化使用，全市耕地面积逐步下降。上海市1978—2016年间耕地面积整体变化情况如图1-8所示。从图1-8可以看出，1978年，上海市的耕地总面积约为36万公顷，至1994年下降至29.38万公顷，2006年继续下降至20.8万公顷，耕地总量减少了将近一半。从下降的速度来看，1978—2005年，上海市耕地面积年均下降率为1.5%；2006—2016年的下降率为0.47%，2006年以后的下降速度明显放缓。

2．宅基地总量大、分布散

改革开放以来，上海乡村人口数量持续下降，但是农村宅基地总量并没有相应地减少，反而持续上升。2016年底，上海市农村居民点用地总量为514平方千米，其中宅基地总量为415平方千米，共包括75.5万个宅基地图斑。上海宅基地空间分布上呈现显著的布局分散、单个规模小的特征（见图1-9）。

以青浦区为例，农村住宅超标现象普遍。根据青浦区当地住房标准，人口在3～5人的农户的宅基地为150～180平方米。而调研情况显示，8个镇142个可获得数据的行政村的户均宅基地面积大多超过了当地的标准，平均值达到353.68平方米（见图1-10）。青西房屋相对老旧，建设年代多在20世纪八九十年代，房屋设施差异较大，居住环境参差不齐；青东的房屋较新，很多为2000年以后建设，房屋设施齐全，居住环境较好。

3．工业用地低用地占比高、零星分布、污染严重

乡镇企业是中国沿海农村地区改革开放的特殊产物，为发展农村经济做出了卓越的贡献。在后工业时代，虽然很多乡镇企业的产业结构和模式已经不能适应当今经济的发展和市场竞争，处于衰落状态，但是农村仍存在大量的工业用地。据2010年土地二次调查结果显示，2009年，上海市建设用地总量达到2830平方千米，其中工业用地为725平方千米，约占市域陆地面积的11%。与此同时，城市建设用地快速扩张而市域面积有限，导致上海市生态用地空间急剧衰退，耕地流失严重，人均公共基础设施面积严重不足等突出问题。工业用地的节约集约利用与低效工业用地的适当退出逐渐纳入政策框架。2009年，上海市以编制《上海市土地利用总体规划（2006—2020）》和《上海市工业用地布局规划（2009—2020年）》为契机，首次开展了工业用地的梳理评估。依据区位、产业结构、用地效益等因素，将全市工业用地分为三类：规划城镇集中建设区内现状104个产业区块和约195平方千米的工业用地，分别简称为“104”产业区块和“195”工业用地；规划集中建设区外现状工业用地总量为198平方千米，简称“198”工业用地。规划和土地管理政策方面，引导“195”区域内的制造业和其他工业向“104”区块内集中，同时推动“195”区域的产业升级、二次开发以及相应的土地用途转换，引导“198”以复垦为生态用地或农用地为主。

根据2015年土地利用“二调”更新数据显示，上海市“198”工业用地面积约为124平方千米，主要分布在郊区。其空间上呈现与生态用地、基本农田交错分布的格局，产权上70%为农村集体建设用地。其使用上主要存在下述问题：一是能耗高且污染排放普遍不达标；二是布局距离河道过近，面积小且零星分散；三是土地利用效益低；四是多为需淘汰的落后产业，对居民就业贡献不高。

据8镇146个行政村的土地利用“二调”更新数据显示，青东地区的工业用地面积较大，高于青西地区；青西地区由于水源保护的需要，工业用地面积较小，但还是有存量（见图1-11）。如何配合“198”工业用地减量化政策做好农村工业用地的退出，是未来郊野土地利用空间治理的重点之一。

1.2.4 基本公共服务

郊区基本公共服务设施的配置水平偏低，与城市之间的差距显著。从医院分布来看，2013年，上海市47家三级甲等医院中仅有14家在郊区；全市48家二级甲等医院中，仅有21家在郊区。从床位数量来看，上海市千人床位数为4.7张，而郊区这一数据仅为3.1张，最低的是青浦区，为2.3张。从学校资源的分布来看，中心城区各学段平均的学校建筑面积为13.61平方米／人，而近郊区为11.681平方米／人，远郊区为11.011平方米／人，郊区的学校校舍资源明显少于中心城区。

造成郊区基本公共服务供给水平明显低于中心城区的原因主要有以下几个方面：第一，在长期重城轻乡的政策导向下，教育、医疗等优质公共资源形成了在中心城区集聚的固有格局。虽然2005年以后政策在逐渐引导公共资源向郊区倾斜，但是改变原有的资源分配格局需要一个长期的过程。第二，2000年以后房地产开发逐步从中心城区向地价更低的郊区转移，但是由于规划管理政策滞后，与房地产开发项目相配套的教育、医院等公共服务设施的建设严重滞后。随着郊区外来人口数量的增加，以户籍人口需求提供资源供给的模式已无法适应人口变化带来的大量的新增需求。第三，随着镇乡行政区划的持续调整，一些学校和医疗卫生机构也随之被归并或撤销（如原建制镇中学随着撤镇而取消，社区卫生服务中心成为分中心，几个村卫生室集中成为一个中心村卫生室），导致剩下的学校和医疗卫生机构的服务半径过大，居民上学、就医的实际便捷程度受到影响。

以医疗和教育为代表的基本公共服务的消费水平在城乡之间也呈现差异逐渐加大的趋势。1990年至2015年，上海市城乡医疗保健人均消费支出均呈现显著增长趋势，但是城乡之间的差距始终存在，并在2010年达到最大，2010年之后出现了差距缩小的趋势（见图1-12）。同期，上海市文教娱乐人均消费支出同样呈现显著增长趋势。与医疗保健消费水平不同的是，文教娱乐消费水平在城市与乡村之间的差距显著扩大，尤其在2005年之后，乡村居民的文教娱乐消费水平增长缓慢，但是同期城市居民的消费水平加速增长，从而导致两者之间的差距持续扩大（见图1—13）。

1.2.5 乡村集体经济发展

目前，上海郊野乡村集体经济组织按经济发展程度可以分为三类：第一类为发展较好的少数集体经济组织，主要集中在近郊，集体经济快速发展，多为产权制度改革先行村；第二类为发展一般的集体经济组织，占大多数，分布在上海郊区各地，发展比较稳定；第三类为发展较差的集体经济组织，多为经济薄弱村，集体经济不断萎缩。按照2012年村集体组织可支配收入低于人均400元的标准，2013—2017年接受市级财政专项补贴的经济薄弱村还有395个，约占村集体总数的1/4。

上海自20世纪90年代开始推进产权制度改革，截至2015年6月，已有1017个村完成了村级产权制度改革，占全市村庄总数的60.6%。同时，上海还有15个镇完成了镇级产权制度改革，占全市总镇数的12.3%；52个镇完成了镇级资产清产核资，占全市总镇数的42.6%。截至2014年底，上海市农村三级集体经济组织的总资产为4106.4亿元，相比上年增长了6.8%。

农村集体经济组织产权制度改革在坚持集体所有制的前提下，将集体资产量化到人，由农民“共同共有”转变为农民“按份共有”的产权制度，是我国不同于国外私有制、在集体产权制度下实现产权明晰的现代产权运行体制。然而，郊野乡村集体产权制度改革虽然明晰了产权，核清了家底，但是不能通过改革实现集体资产的增值。中远郊受地域影响，经济发展乏力；近年来的投资建设都需要以项目的形式落地，但是受用地指标等因素的限制，村级集体经济发展迟缓。

改革对经济中等及以上发展水平的村的农民增收有一定帮助。如2014年闵行区某镇分红总额达到4.19亿元，人均分红3875元（土地股份合作社按亩分红，因此除外）。闵行区通过改革，增加了农民的财产性收入，使城乡居民收入比缩小到1.47∶1，成为上海市郊区城乡居民收入差距最小的地区。2014年，浦东新区25个村级集体组织分红总额达到6.47亿元，人均分红1047元。

相比之下，经济薄弱地区的分红比较少。如松江区新浜镇，2014年该镇分红总额为0.13亿元，平均每人分得347元，增收能力十分有限。另外，截至2014年底，在完成改制的784家村集体经济组织中，只有147个村（18.75%）实现了分红，大部分集体经济组织还无法通过改革提高农民收入。尤其在经济薄弱村，如果集体经济进一步萎缩，改革不仅不能缩小城乡差距，反而会通过红利分配扩大农村内部的收入差距。

1.2.6 发展现状特征

自20世纪90年代中后期以来，上海市政府开始重视城乡一体化发展并不断完善促进乡村发展的各项措施，乡村经济社会发展取得了显著的进步。农村居民可支配收入从改革开放之初的401元增长到2014年的21192元。然而，上海作为已经处于高度城市化和后工业化时期的国际大都市，准确判断郊野地区的发展现状特征，引导郊野地区的发展转型，无疑将对上海顺利迈向卓越的全球城市产生重大影响。

1．“镇—村”规划体系失效

“镇—村”规划是郊野地区转型发展的空间引导基础。2013年，上海市规划国土资源局对2006年提出的“1966”城镇空间体系进行了评估，结果发现中心城、新城和新市镇代表的城市地区实现了比较好的发展，但是600个中心村规划基本未实施，乡村地区与中心城、新城和新市镇的差距进一步扩大。全市不同镇在郊野空间体系中的地位和特色也不明确，偏重形态调整和用途管制，功能引导不够明显。此外，在乡村地区还分散着1.5万家小型低效企业。由于“镇—村”规划体系的失效，导致乡村功能空间布局不合理，不仅会增加农业规模化经营的难度，降低土地开发的强度和利用效率，更难以保障公共服务和基础设施配套水平；生产、生活污染处理设施的落后，也不利于乡村生态环境的改善。

2．基本公共服务资源配置不足

上海郊区常住人口和农业人口数量持续下降，但是外来人口快速增长，人口的老龄化程度持续增强。这些人口的变化特征进一步凸显了郊野地区公共资源配置不足的问题。郊野地区存在的教育、医疗、养老等基本公共服务资源配置严重不足、质量不高、导向不清，配置方式脱离郊区农村人口的实际需求等问题，都是未来都市郊野可持续发展面临的重要挑战。

3．稀缺的建设用地资源利用低效

郊野土地使用集约度不高，宅基地总量偏大、布局零散、效益较低、配套薄弱等问题并未得到有效解决。这既不符合土地节约集约利用的管理要求，也无法满足农村居民改善人居环境、提高生活品质的需求。一些存量闲置或低效使用的其他非农建设用地，亟须整理、复垦或盘活。

4．乡村产业转型方向未定

随着农业规模化水平的提升，农业从业人口持续大规模缩减，耕作不再是农村户籍家庭经济收入的主要来源。乡村地区产业经济支撑不足，村域可用资源、发展空间等都非常有限，普遍缺乏经济增长点和内生“造血”机制，现有的功能转型升级或新项目引进也面临一些政策机制瓶颈。