五、财政政策失衡与需求结构失衡的循环累积

为解决长期困扰的居民消费需求不足问题，财政政策自20世纪末就进入了中国宏观调控的主阵地，成为政府解决需求结构失衡的主要工具。然而，在中国式分权策略和财政制度安排下，财政政策受到了明显的工具性约束，并表现出政策的选择失衡。而不断下降的居民边际消费倾向又使财政政策无法充分实现预期调控效果，为了尽快解决因外部冲击导致的经济供需失衡，中央政府不得不重复启用见效快的财政投资支出。而每次启用财政投资扩张政策又会降低居民消费倾向，从而进一步弱化消费需求扩张型财政政策效果。所以纵观中国财政政策调控与需求结构失衡，我们会看到一个不断僵化的失衡陷阱，即财政政策工具约束导致财政政策选择失衡，财政政策选择失衡又导致需求结构进一步失衡，需求结构失衡又导致财政扩张消费需求效果不显著，从而使财政政策应对需求冲击不得不重复依赖投资扩张。

中国的财政政策存在工具性约束，主要还是源于中国的财政制度。从中国1994年分税体制改革以来的经济运行情况看，虽然在经济的短期波动方面明显好于1994年之前，但经济遭受外部冲击的次数多，程度也比1994年之前大得多。整个经济运行不仅面临长期存在的内部失衡，而且也面临新的外部失衡。双重失衡的出现增加了财政政策调控的难度，因为财政政策不仅需要解决业已存在的结构问题，还要应对短期出现的需求冲击。根据经典财政理论和西方国家的调控经验，面对短期因素和长期因素相互交织的复杂环境，财政政策选择既应包括结构性政策也应包括总量性政策，其中后者主要应对短期需求冲击。在总量性政策方面，收入政策的应用在西方国家比较多见，支出政策的应用相对谨慎，因为大部分研究证实，支出政策往往会对私人部门产生某种程度的挤出效应，并恶化居民预期。然而在中国，由于财政收入并不是以直接税为主，而是以流转税为主，所以通过财政收入制度应对短期需求冲击不仅时滞较长，而且充满了不确定性，因为在以流转税为主的财政收入制度下，居民对财政政策的敏感度较低。这就意味着，中国要想采用西方国家的方法应对短期需求冲击，不会收到理想效果，即使会，也需要较长时间。所以在中国选择财政收入政策通过调控居民消费需求应对短期需求冲击存在一定障碍。不仅如此，由于社会事业领域的过度市场化，所以在中国，居民消费需求并不是一个短期因素。在这种情况下，一方面，中央政府不得不选择调控投资需求和外部需求以解决经济遭遇的短期需求冲击；另一方面，由于居民部门调控受阻，所以不得不选择企业部门作为调控对象。

上述情况在中国1997年以来的历次财政调控中得到了充分证据支持。以中国两次应对外部需求冲击的财政调控策略为例，两次都是启用积极财政政策，虽然两次积极财政政策内容有所不同，但主要特征基本一致，即在工具选择上，主要采用支出扩张政策，而在支出扩张方面主要增加投资类项目；收入政策方面，主要针对出口企业实施相机出口退税政策。图2—3描述了全社会固定资产投增速与出口需求增速的变化，从中可以看出，在1999年和2009年年初，财政投资增速都出现了跳跃性增长，从1998—2000年的财政支出结构看，财政基建支出在2000年月度增速平均高达126.8%，远远高于同期科教文卫等社会性支出，财政支出的投资偏向非常明显。而出口需求在经历了前期的持续下降后也开始快速回升。2009年的情况也是如此。出口需求的变化则主要是1998年和2008年大幅度提高出口退税率的缘故。由于缺乏适当工具扩大居民消费需求，所以在历次财政政策应用上，很少有直接针对居民部门的财政政策。

图2—3 投资需求和出口需求月度累计增速

由于在面临外部冲击时，政府主要采取支出政策调控投资需求和出口需求，所以必然会挤压促进居民消费需求的财政投入。更为重要的是，在中国式治理模式下，无论是地方政府还是国有企业，本身都具有很强的扩张冲动，这种扩张冲动在中央政府投资扩张政策下得到了释放，从而无限放大了中央政府宏观调控政策对投资需求的扩张效应。投资的扩张产生了两个效应：一是对消费能力，尤其是居民消费能力形成进一步挤压；二是形成更大规模的未来产能。由于国内消费需求受到挤压，所以不得不依赖出口输出过剩产能。两方面相互作用，使中国财政政策选择失衡陷入了恶性循环。当然，面对财政政策困境，决策者并不是没有选择，但是在中国集权型政治结构和考核机制下，任期制的约束使各级政府都不会主动打破这种循环机制，因为要打破这种循环，扩大居民消费需求，替代投资需求，提高内需水平，必须具备两个条件：一是居民要有较高的边际消费倾向，二是居民必须对政府收入政策有较高敏感性。然而在财政收入结构短期内难以转换的情况下，政府不可能主动进入社会事业领域，增加社会性政策供给。财政政策选择失衡与需求结构失衡的循环累积还会应支出压力进一步强化。由于财政政策是以投资支出为主，而投资支出具有边际效应递减特征，这样，为实现既定调控效果，财政需要的投资就会不断上升，再加上居民边际消费倾向较低，财政投资的调控效果就更糟。为了应对不断上升的支出压力，政府不得不强化收入功能。所以在中国，财政收入政策有被支出政策绑架的倾向，自1997年以来，财政收入政策总体上呈紧缩特征，这一点在图2—4中可见一斑。而最近有研究表明，紧缩的财政收入政策很大程度上增加了居民的财政负担，因为以流转税为主的收入结构将税收负担的大部分转嫁给了劳动者和消费者。

图2—4 财政收支增长率走势