前言

自1998年东南亚金融危机至今，需求结构失衡问题一直备受关注。为了摆脱结构失衡困扰，实现经济平衡稳定增长，政府采取了以扩大财政支出为主的宏观调控策略。10多年时间过去了，回过头对宏观调控成效作出理性评估，可以概括为增长效果显著，结构失衡严重。因为1999—2010年，虽然经历了两次危机，但经济依然保持年均近10%的增长速度，远高于发达国家和金砖四国中其他三国同期水平，所以就增长目标而言，不能不说效果显著。经济持续高速增长为缓解日益激化的社会矛盾提供了支撑。然而基于需求管理的调控策略成本也是巨大的。首先，需求结构失衡问题并没有得到有效改观，居民消费需求相对不足问题依然非常严重，在1999—2010年期间，居民消费率不仅没有企稳回升，反而呈持续下降态势，12年下降超过11个百分点。其次，因居民消费需求相对不足，经济增长不得不依赖政府支出和投资需求，这在政府主导型经济增长模式和现有制度框架下，使粗放式增长的微观激励结构进一步强化。再次，以扩大支出为主的财政调控策略带有明显的集权色彩，为了提高调控能力，资源纵向集中日趋明显，这不仅使政府内部、公众与政府之间张力不断扩大，而且降低了资源配置效率，造成社会福利的巨大损失。最后，基于需求管理的宏观调控策略使经济系统的自我修复能力弱化，造成经济系统对宏观调控的过度依赖。宏观调控成本收益的上述分析表明，如果不考虑宏观调控的政治因素，仅从经济学意义上，基于需求管理的宏观调控策略如不适时转换，我们很难想象结构失衡问题会在“十二五”期间得到缓解。不仅如此，伴随着系统内部张力的不断扩大，经济很可能因外生冲击走入“中等收入”陷阱，社会矛盾将会因经济问题迅速积聚并链式爆发。

以扩大支出为主的需求管理缺乏适用基础

从某种意义上说，我国自1998年以来的宏观调控策略基本上依据的是凯恩斯需求管理理论。但我们在借用该理论时忽视了该理论的适用条件。首先，需求管理针对的是经济的短期表现。换句话说，经济短期内会偏离均衡增长路径，同时理性思维会使整个经济陷入协调失灵，从而造成经济难以在短期内走出困境。在这种情况下，政府应用需求管理可以重振市场信心。但在我国，需求不足并不是因外生冲击造成的短期现象。由于市场结构不同，我国与成熟市场经济的内部需求结构有很大差异，我国遭遇的需求冲击主要源于出口导向型发展战略，所以需求的短期不足最多也只能说是外需的急剧下降，而非需求的全面不足。在我国，经济系统的投资需求因投资冲动一直非常旺盛，年均38%的投资率足以证明这一点。相对于投资需求，居民消费需求的确相对不足，但居民消费需求的相对不足并不是一个短期表现，而是一种常态。这种常态一方面源于我国的收入分配体系，另一方面源于我国转型过程中的大规模制度变迁给公众造成的不稳定心理预期。前者表现为想消费却没钱消费，后者表现为有钱消费但不愿消费。其次，需求管理之所以能使经济回复均衡增长路径，一个很重要的假定就是乘数效应，而乘数效应又根源于政府所能激发的公众消费意愿。但在我国，由于财政收入主要依赖于流转税，所以公众消费意愿对减税并不敏感，而长期的社会性政策缺失又使得财政支出对公众消费意愿的刺激效果难以显现。在这种情况下，需求管理只能依赖于政府需求替代居民需求、投资需求替代消费需求。这种需求管理的调控策略虽能收到短期效果，但成本非常巨大，并使经济系统的内在调节功能更加弱化。因为上述替代方式虽然减弱了居民消费需求不足的短板效应，却对居民消费形成更强挤压，造成居民消费能力和消费意愿的进一步下降。由于缺乏相应的消费意愿支撑，我国的需求管理陷入了一种非常尴尬的局面，整个经济系统对需求管理形成了严重依赖，经济运行呈现出明显的调控周期特征。

以扩大支出为主的需求管理因体制约束而难以为继

经济系统的轴心实际上是经济主体，即使在政府主导型经济中也不例外。所有的经济现象都是源于经济主体的经济决策及其相应的资源配置结果，而经济主体的经济决策又源于经济系统中内含的一系列激励结构和约束条件。这意味着，宏观调控尽管可以外生嵌入，但需要立足于经济系统的微观基础。在我国，分权型经济、关系型社会和集权型政治的三位一体结构构成了所有经济社会活动的治理框架，所有决策都内生于这个体制。在集权型政治结构下，所有调控决策都是中央政府作出，并在垂直的委托代理模式下被纵向贯彻执行，而分权型经济治理又赋予地方政府在执行调控政策时较大的自由裁量权。出于竞争需要，地方政府总是在上级政府需要和地方利益的权衡中选择性执行中央的调控政策，不仅如此，作为地方社会经济事务的总承包人，地方政府在现行的财政制度下与企业，尤其是大中型企业形成隐形战略联盟，同时在关系型社会治理模式下出于自身需要配置财政资源，甚至整个社会资源。在上述体制环境下，需求管理较供给管理在我国总是更受青睐，因为需求管理在现行体制下与任期制非常切合。

但由于缺乏充分的微观基础，需求管理不仅被选择性实施，而且被不断强化。首先，在居民消费需求不足和社会性政策长期短缺的情况下，需求管理总是选择投资需求和政府支出为实现经济增长目标的主要途径，但由于缺乏必要的市场机制，投资需求又只能选择政府和国有企业作为主体，而这种形式的投资需求效率必然是低的。为了能够实现有限资源的最大使用效益，政府不是在投资效率上下工夫，而是根据增长需要选择性使用政府控制的资源，这一点在许多学者有关政府财政支出偏向的研究中得到充分佐证。政府资源的选择性使用不仅使财政分配丧失了应有的正义性，对社会道义形成了较大负外部性，而且扩大了社会裂痕，增加了社会的不稳定程度。尽管自2002年之后，在社会冲突的倒逼下，需求管理实行了某种策略性调整，但因缺乏必要的激励结构作基础，政府的真实意愿并没有被社会所接纳。其次，需求管理在分权型经济治理结构下激发了各级政府的投资冲动，这种投资冲动不仅使中央政府与地方政府之间的内在冲突加剧，而且使财政背负了巨大风险。在集权型政治体制框架内，由于任期制的内在约束，各级政府都有着巨大的投资冲动；由于政府可控资源毕竟是有限的，所以同级政府以及上下级政府之间形成了不同于西方联邦制下的政府间竞争。为了满足本地企业的竞争需要，下级政府总是选择性执行上级政府的调控政策，而上级政府总是选择集权式治理方式对下级政府实施纵向控制。从同级政府之间的竞争行为看，零和博弈式竞争关系相当普遍。虽然地区间也有合作共赢式竞争，但非常零星。由于资源被向上集中，所以在现行财政体制下，下级政府只能选择非财政手段筹集建设资金，并使竞争自上而下逐级增强。政府间上述竞争结果使得原本粗放式发展方式不仅难以转型，而且在经济低迷时期使发展方式转型容易中途夭折，重新走上粗放式发展之路。

需求管理转向供给管理的困境

需求管理是一项短期调控策略，不可能作为一项长期策略被使用。而我国经济的短期表现虽然总是源于外生冲击，却内生于经济系统的长期结构失衡。所以我国经济的所有问题都可以说成是一个长期问题，我们不可能指望通过应用需求管理予以解决。从根本上消除结构问题，不仅需要短期的需求管理，更需要长期的供给管理，尤其是在我国现行体制下，供给管理较需求管理更为重要。但我国现在应用供给管理还缺乏必要基础。从成熟市场经济体经验看，实施供给管理，首先需要相应财政制度，即财政收入制度以直接税为主，尤其是个人缴付部分，财政支出直接针对个人和家庭，前者筹集资金占整个财政收入比重超过80%，用于个人或家庭的开支占全部财政支出比重同样超过80%。而在我国，财政收入主要通过间接税筹集，直接税所占比重不到30%，财政支出主要以维持性和经济性项目为主，两者占比超过了50%。在这样的财政制度下，个人和家庭对财政调控的敏感性较低，所以供给管理的短期效应不会很明显。其次，实施供给管理缺乏必要的激励。在我国，各级政府的财政约束很弱，政府财政活动的自由裁量空间很大。对上级政府而言，可以根据需要实施纵向资源集中；对于基层政府而言，可以通过滥用行政权控制社会资源，所以实施支出扩张政策非常容易。财政的软约束为需求管理提供了激励，并使需求管理陷入了累积循环状态，即支出扩张需要税收支撑，税收超长增加使市场主体可支配收入下降和投资消费能力与意愿降低，这又使政府不得不更加依赖支出扩张。

当然，上述并不是供给管理在我国受阻的全部原因。但尽管如此，由需求管理转向供给管理是一种必然选择，只是在具体策略上可能需要考虑现行体制、制度等约束。总之，策略转换必然伴随着利益结构的调整，所以需要改革者的魄力和勇气，尤其在我国，有赖于决策者的主观意愿和执行者的主观自觉。