第二节 国内近年来公民参与的研究状况
1.公民参与的研究状况
公民参与概念是一个舶来品，国内学者对这一主题的研究起步较晚。但是，近十几年来，随着我国政治与行政管理体制改革的不断深入，各种形式的公民参与实践逐步扩大和丰富。回应现实，国内法学、社会学、政治学和行政学等领域的研究者对参与主题给予了极大关注。研究者从多个角度进行了相关研究，并在不同层面上取得了重要的研究成果。根据我们对中国知网、中国学术文献网络出版总库及中国学术趋势搜索进行的检索显示，国内研究者对公民参与的关注度在不断提高，论文和书籍数量及其所占比例在不断上升，具体见图2—1以公民参与为主题词的检索状况。
笔者根据改革开放以来公民参与主题的论文发表和书籍出版数量及其相关研究内容，将此领域的研究状况划分为三个时期。注45由于研究涉及的内容庞杂、取向多样，因而，这样的划分时期仅仅是一个相对的描述。
图2—1 1979—2009年国内公民参与研究论文年度分布
资料来源：根据中国知网、中国学术文献网络出版总库检索结果制作而成。
第一个时期是1979—1997年间。根据图2—1统计，这个时期，有关公民参与的论文每年发表量不超过十篇，也几乎没有出版过相关的书籍，只是在某些专著的部分章节中有所涉猎。从研究内容看，主要是在研究其他问题时，诸如行政立法、环境保护时提及公民参与，内容以介绍及探讨必要性和意义为主。注46当时，公民的政治权利受到普遍关注，对参与的研究也主要集中于公民的政治参与问题。
第二个时期是1998—2002年间。较前一时期而言，这一时期论文发表数量有所增加，但每年发表的论文不超过百篇，与此同时，也有部分相关书籍出版。从研究内容看，公民政治参与领域的研究领域进一步拓宽，主要是对国外相关理论开始有意识地涉及。注47从总体看，对公民参与的研究主要是嵌入在具体的立法或行政问题研究之中，如有关社区治理、行政立法、危机管理、城市规划等一些有关制度或运行机制完善的议题。
第三个时期是从2003年至今。这一时期学者对公民参与的研究给予了较大关注，每年发表论文的数量大幅上升，专著出版数量也大为增加。期间，学者大量地引进并介绍了国外公民参与理论及经验，翻译了一批国外文献资料。注48与此同时，公民参与的研究领域得以拓展，不仅探讨公民参与的意义规范问题，更涉及我国公民参与形式的讨论，思考公民参与在公共预算、绩效管理、NGO发展等领域的实践方式，学界致力于将参与知识或理论应用于指导我国公民参与实践行动，或分析和解释我国公民参与的发展路径。注49在取得相当一批研究成果的基础上，有学者尝试系统阐释我国公民参与的理论分析框架。注50
根据检索分析，近年来国内公民参与研究反映出一个明显的特征，这就是绝大多数研究者的研究成果是在西方政治理论的概念、理论和方法指导下来确立研究对象和内容的。换句话说，研究者的研究是以西方相关理论的视角和方法作为分析解释的起点和框架的，这构成了我国公民参与研究的基本途径。而从公民参与研究内容所涉及的领域看，研究涉足立法、代表大会和政治协商制度、公共政策过程、公共预算、绩效评估、中国公民社会、地方或社区治理、NGO、城市规划、价格听证等，内容十分广泛。为了便于归纳，笔者从研究方法、研究路径和研究层面三个方面，大致梳理、概括了近年来我国学者对公民参与的研究状况，具体如表2—3所示。
表2—3 从研究方法、研究路径和研究层面看国内公民参与的研究状况
资料来源：作者根据出版的著作、论文等文献资料归纳绘制。
在这里，根据研究者的研究内容，可将研究方法划分为理论研究和实证研究；研究路径是指相关研究内容的着眼点及其理论依据，进而形成观察、归纳、分类与分析的方式。由于研究着眼点的不同，就分别有一组与之相配合的概念作为分析的架构。注51不同的研究路径意味着运用不同的视角观察问题并建立研究框架。结合对研究方法的考虑，笔者将国内公民参与研究路径分为三类：治理理论路径、个体权利相关理论路径以及实证研究路径。研究层面是指宏观、中观或微观的研究角度。宏观层面的理论是指有关社会的宏大特征的理论，“它是一种试图理解制度、整个社会和社会之间的互动等‘大图景’的理论”注52；微观层面的理论试图通过理解个体及其相互之间的互动来理解社会生活，它涉及个人或小群体的社会生活议题，是关于社会的小的单元或特征的理论。注53中观层面的研究介于以上两者之间，它通常涉及特定制度下的运行机制设计和相应的理论等。以研究方法和研究路径为主要划分方式，结合研究层面，可将国内学者对公民参与的研究归为以下几点：
(1)以治理理论为分析框架的宏观/中观层面的理论研究。
这一研究路径从治理理论以及民主、法治理论等着手，分析公民参与的意义、目标、功能以及制度设计等。从学理意义上讲，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论。注54这一研究路径从国家和社会关系重建的角度来探讨公民参与的必要性。这类研究主要从政治哲学的高度，分析在国家民主和法治进程中公民参与制度的发展趋势，试图寻找公民参与背后的理念并为其铺垫理论基础，并在此基础上探索良好的公民参与制度设计。注55
(2)以治理理论为分析框架的微观层面的理论研究。
这一研究路径以地方治理、社区治理或城市治理等为背景探讨制度框架中具体的公共政策运行、立法过程等对公民参与的吸纳及形式。注56
(3)以个体权利相关理论为分析框架的宏/中观层面的理论研究。
这一研究路径从公民资格权责及其发展着手，探讨公民参与主体条件的构建与扩展，公民参与的途径、模式以及公民组织团体的参与行动和策略等。从公民资格及其权责理论研究角度的研究，着眼点是个体与共同体的关系。注57
(4)以个体权利相关理论为分析框架的微观层面的理论研究。
这一研究路径从个体权利的视角出发，探讨在公民参与中个体的参与动机、参与成本与收益、个体的选择、角色定位、应有的素质等。注58
(5)宏观/中观层面的实证研究。
这一研究路径从立法、公共政策、环境保护参与等领域入手，通过大量的个案分析，为公民参与的模式选择及制度设计提供了丰富的实证素材。这个研究取向致力于通过对我国公民参与实践情况的观察或个案分析，描述在不同公共政策现实中公民参与的现状，从中发现问题，借此获得经验性的知识或作出理论的解释，并试图寻求分析我国公民参与发展的理论框架。注59
(6)微观层面的实证研究。
这一研究路径通过对公民参与实践情况的观察和个案分析，总结个体或组织参与行动的方式和经验。注60
2.有序公民参与的研究状况
在我国，有序公民参与的概念使用频率相当高。无论是实务界还是学界，在观察、描述、判断涉及公民参与的政治发展、政治民主、社会管理、NGO成长、基层民主制度等相关公共事务时，往往自觉或不自觉地将研究冠以“有序公民参与”一词，在相当多的情况下，这似乎是一种预设的、约定俗成的运用。使用Google搜索到的相关主题词，发现“有序参与”有1820000多条,“公民有序参与”有621000多条；而在使用百度搜索时，主题词“有序参与”有 6270000多条，“公民有序参与”有1270000多条，“公民有序的政治参与”有 202000多条，“中国公民有序参与”有129000多条,“中国公民有序政治参与”有7530多条。在学术研究领域，我国关于有序公民参与的研究总体上集中在以下方面：
(1)关于有序公民参与的内涵、价值、目标和功能的探讨。
对于有序公民参与的内涵，学术界目前尚未有一个明确的定义。概括而言，有序公民参与分别表达了以下六种含义：
第一，将有序公民参与作为一个约定俗成的描述我国现实公民参与发展诉求的概念。人们在谈及中国公共政策制定、公民参与发展、民间组织成长等事务时，往往使用有序公民参与这个概念作为既定的前提，自然而然地使用这个用语。这其中包含着两段“潜台词”：一是在经历了大鸣大放、“文化大革命”等之后，人们真实体验到“多数人暴政”与无法制底线的参与行动的巨大风险；二是在一个缺少公民自主治理文化传统的国度里，受到历史传承和参与主客体条件的影响，公民介入公域生活，懂得作为公民的权责面对着不少制约因素，需要训练和学习的时间，故此，公民参与不可能一蹴而就，而是需要一个渐进、稳健的推进过程。在这里，有序性的语境代表着对政治稳定、社会秩序、逐步发展、渐进深入目标的追求。
第二，将有序公民参与看作在宪法、法律(如立法法、选举法、组织法等)框架下由法定政治民主制度和公民权利规定的公民理性、合法的参与途径。这种思维的理论依据是，有序性首先意味着遵从法定的秩序，在宪法与法律的规则框架下行动，而有序公民参与则首先是公民应以理性、合法的程序、途径和方式参与政府公共事务治理。因此，这一论点强调我国宪法、法律规范的人民民主与公民参与政治制度实体性与程序性的安排，这包括公民享有的基本权利、人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度等，关注现行制度的合法性规范及其演进。
第三，将有序公民参与看作政府加强社会管理，采取疏导、监控等各种措施，防范民间参与演变为危害公共安全和社会安定的行动的政府管理机制与活动。这种观点更多地从政府主导和社会管理的优益性出发，强调有序性的参与基于并取决于官方设置的管理制度和开放管道，主张民间社会的成长秩序源自党和政府的有效引导与管理制度的不断完备。在这一思维框架下，有序公民参与价值一方面倡导政府发动公民参与，并在其间发挥主导和决定性作用，另一方面倡导借助政府的监控管理方式，按照政府既定的政策轨道整理、接纳、引导、规制民间的参与力量，民间的参与力量应在给定的限度内成长和发展。
第四，将有序公民参与看作参与主体——公民及其组织参与行动的理性化与自觉性发展程度。这种观点从公民参与的主体性条件和要求来看待有序公民参与的过程，认为参与的有序性有赖于参与主体的价值取向、公民资格(citizenship)状态、理性与包容的能力和行动方式等因素。也就是说，公民素质的高低、公民资格的成长力直接关系到有序公民参与的保障和实现，避免出现大鸣大放、多数人暴政、极端手段等参与现象是有序公民参与的应有之义。从这样的角度来看，有序公民参与意味着公民性的学习和培养、公民公域精神或共同体生活意识的养成过程，这也就是有序公民参与的逐步发展过程。
第五，将有序公民参与看作政府社会管理与民间社会兴起、NGO参与力量之间的平衡。这种判断的逻辑源于塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)的假定，即政治开放、政治发展的速度应与政治体制的吸纳能力相匹配，这样才能使在政治博弈过程中新成长的力量被有序地吸纳，而不至于导致政治秩序结构的失衡，并瓦解社会稳定的基础。注61故此，有序性意味着国家政治体制动员能力、社会管理能力与民间自发的参与力量的兴起和成长保持平衡，表现为利益表达与利益吸纳、利益发散与利益统合、公民参与权利与参与制度途径之间的力量均衡。从这个基点出发，则要求一方面应加强国家民主政治制度的建设，增强政府的开放性与透明性，保障公民基本权利，拓展公民参与的制度化途径，另一方面应发展政府的社会管理模式，在党的领导下，在政府的主导下，运用行政、经济和法律等多种手段领导、引导社会力量有序参与公共政策和公共事务治理过程。近年来，人们广泛探讨的在新的历史条件下创新社会管理的模式、确立新型社会管理方式，就是这一观念的直接体现。
第六，将有序公民参与思维看作政府不断开放、推进公民参与发展、拓展公民参与形式和途径的本意。这一观点认为，有效的公民参与渠道是公民利益表达和利益聚合的基础，也是有序公民参与的前提。因为，如果没有有效的公民参与管道，公民权利无法得到有效维护、利益无法得到有效传递、诉求无法得到及时响应，势必导致由于社会“安全阀”机制缺失而出现“管涌”、“溃堤”现象的爆发，遭遇激烈的对抗性行为从而威胁到制度的基础。因此，这种思维的立足点是，国家政治体系应以更加积极和开放的态度与政策，促进公民参与管道的建设与发展，改进政府与民间社会的交往关系，推动公民社会的成长及其自主管理。
显然，在现实中，并不存在一个精确的尺度或标准用来衡量参与“有序性”的边界和速率。参与的“有序性”是一个相对的概念，研究者解释有序公民参与的内涵体现出内在的差异甚至分歧：有的侧重于管理与秩序取向，有的则更张扬权利与利益表达取向；有的认为有序公民参与始于稳健地开放参与管道，始于公民责任意识的成熟与理性，有的则更强调经济发展水平、政治制度设计及其政府的透明、开放、回应、负责是有序公民参与发展的前提。显然，这些分歧与人们所基于的利益、体验、立场和价值观密切相关。因此，对“有序公民参与”的阐释，与其说是标明有序性内涵与外延的过程，不如说是人们对其本质与意义进行建构的过程。
有序公民参与具有十分重要的意义。就政治改革方面而言，有利于在社会稳定的基础上满足发展的需要，通过广泛的参与促进政治的可持续性。对社会建设而言，社会领域的有序公民参与构成了现代公民的一种生活方式，推动现代社会民主中的政治参与；有序公民参与也是执政党的执政合法性的补充、调整与完善。对政府而言，有利于推进有效率的公共秩序及达成一定水平的政治共识，并有助于提升政府的合法性，是公共决策科学化、民主化的基石。对社会层面而言，有助于平衡社会与国家的权力，并实现公共责任的分担。对公民个体而言，有助于公民能力的提高和全面发展。注62
(2)关于我国社会转型时期有序公民参与的现状、问题与推进策略研究。
相对而言，这方面的研究成果较为丰富。褚松燕在《权利发展与公民参与：我国公民资格权利发展与有序参与研究》一书中，对我国公民资格权利发展及其与政治参与的关系进行了宏观的描述，并分析了其现实存在的问题；魏星河在《当代中国公民有序政治参与研究》中对公民有序政治参与的制度基础与供给状况进行了分析。关于现阶段有序公民参与制度存在的问题研究，学者们认为主要表现在以下几个方面：第一，行政官员与公民对有序公民参与的认知偏差。对行政官员而言,由于对公民参与的价值及其发展的必然性的认知存在着偏差,他们固守着传统行政管理的行为模式,因此,在初始的意义上,并没有太多的自觉意识和内心冲动欢迎公民参与的行为。在公民一方,对于公民参与也存在着一些认知上的误区，这些误区同样将疏离公民与政府及其行政官员的合作关系,阻滞公民与政府及其行政官员良好关系的建立。注63第二，公民的组织化程度不高。非营利组织的发育程度体现了公民的组织化程度，它能够促进民众认同感和利益的多元化，引导公民的有序参与，有利于维护社会的稳定。同时，在整合民众利益方面也发挥着重大的作用，非营利组织具有规范公众的情绪，让参与行为在一个和平、理性的环境中进行等功能。但我国非营利组织发展滞后，使得公民参与未能形成有效的利益聚合机制。注64第三，体制性的约束及经济发展水平的限制等。注65
由此提出发展有序公民参与的相应对策是：第一，政府与公民在互动及实践过程中体验和建构有序参与的共识，积极推进协商民主的发展。协商民主在合法性、合理性、程序性等方面与公民有序参与有着内在的契合性，应该从国家制度、基层政治、社会自治三个层面发展协商民主，扩大公民有序参与。注66第二，促进公民自治组织和公民社会的发育。这有赖于政治体制改革的推进程度和政治文明的建设状况,也有赖于市场经济体制的建立。修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策，创造有利于民间社会组织发展的环境。培育公民意识,构建公民文化。第三，有序公民参与的制度化等。有序公民参与的制度建设，应以增进公民的权利内容和保护公民的权利行使为基础，注重规则和程序。完善现有公民参与管道，如行政听证制度、社会协商制度、公民旁听制度等，并在此基础上不断探索出新的参与方式、形式和途径，扩大公民参与的广度和深度，增强参与的有效性。
(3)关于有序公民参与发展的环境因素的分析及制度、机制构建的探讨。
学者十分关注我国有序公民参与的环境因素，认为环境因素某种意义上决定了中国有序公民参与成长的性质。有序公民参与的环境因素或背景包括社会转型中利益分化和网络时代电子政务的发展使政府危机管理的重要性日益凸显等。注67全球化浪潮不可逆转地冲击和挑战政府的治理，公民参与和自主管理是全球化时代地方治理的内在要求,是其本质特征的反映,同时,地方治理为公民参与和自主管理提供了制度安排和广阔的发展空间。公民参与是回应全球化挑战的需要，同时，地方治理的转变亦需要发展公民参与。社会转型中利益的分化加剧，各种矛盾冲突被激发，制度化外的公民参与容易走向极端，演变成群体性事件。同时，民众对参与有更大的需求，需要将公民参与纳入制度内，以促使其规范化和有序化。在网络时代，网络被公民和政府用作利益表达和利益综合的新渠道，它为公民参与提供了一个更加方便和快捷的途径。网络给公民参与带来积极影响的同时，也对有序公民参与提出了新的挑战。在风险社会里，政府危机应对能力的重要性日益凸显，政府危机管理的有效性不仅取决于政府的作用,而且受制于公民参与的有序性,不管是在危机预警阶段,还是在危机发生后的救助阶段,都离不开公民的有序参与。有序公民参与是维持社会动态稳定和防范社会风险的有效安排。王锡锌的《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》一书对有序公民参与的制度、机制构建进行了较为系统的探讨。他提出公民参与的制度化需要一个合理的制度体系，包括：公众获得信息和组织条件的基础性制度；政府信息公开和公众利益的组织化制度；公民参与的程序性制度；公民参与的支持性制度，即“公益代表制度”、媒体和公共舆论对分散的利益进行组织化提供资源信息和技术等的支持、专家知识的支持、利用司法审查有效监督决策的机制等。
从总体上看，在有序公民参与的研究领域，我国学者关注度较高、比较集中的问题包括：在参与实践中，公民的权利如何行使？通过哪些有效的形式和途径来具体实现诉求？在怎样的制度环境和制度设计下，才能达成有序公民参与并实现有效治理？等等。无疑，其关键在于如何平衡政府与公民社会的关系，缓解公民参与与秩序之间的内在张力，实现社会结构的均衡和社会运行的稳定。