前言

本书是国家社会科学基金一般项目“地方治理发展中的公民有序参与：比较研究”(04BZZ018)的最终成果，也是笔者在2004年出版《当代地方治理：面向21世纪的挑战》一书之后，以公民参与对于地方治理的价值为视角所做的进一步延伸研究。

在地方公共事务治理的诸多研究领域中，笔者优先选择了公民参与的话题，主要基于两个方面：

第一个是对非西方后发展国家与社会关系格局变化中公民参与制度所抱有的持久兴趣。公民参与是西方政治民主典范中的经典内容，它以生而平等、天赋人权、人民主权、公民权等精神为基础，主张公民通过对利益分配过程的介入，表达利益、制衡权力、施加压力、影响政策、配置资源以及实现自身经济权利、社会权利和政治权利，公民参与成为公民获得话语权的标志。国家通过宪法和法律保障公民的参与权是获得合法性的题中应有之义。这表达了社会中心主义的价值导向和行动逻辑，即形成公共空间、构建公民社会、发展社会组织、促进社会自治是公共治理之道的必然选择。

然而，在民主价值向非西方后发展国家输入及其学习、实践的过程中，问题却远比想象中的复杂。走向民主化的过程充满着平民权利诉求高涨、社会运动上升与传统国家统治模式、政府能力和政治秩序之间的紧张和冲突，失衡困扰着后发展的民族国家。国家治理应该并能够依赖什么样的力量、政府向社会力量开放或共享多大的权力、各种力量在治理中的结构比重如何安排、力量角逐与利益博弈采取怎样的策略、阶层之间是否存在着协商和妥协的机制等，这些都关系到社会各个阶层的权力与利益分配格局，并进而影响到国家治理道路抉择及其统治的政治绩效。在这样的背景下，国家与社会关系模式及其结构的变化格外引人注目。站在不同的立场，有人倡导国家中心和国家归来的价值，有人则倡导社会中心和社会重建的价值，各执一词。自由主义、社群主义、民粹主义、威权主义、精英主义、法团主义、民族主义等各种思潮陈述着各自的主张。事实上，公民参与作为自下而上的影响政治过程的力量，参与的制度安排及其发挥的作用，不仅反映着国家与社会关系的特征，而且透视了国家公共治理方式选择的立场与观念。

第二个研究的动力源自于对公民参与在当今与未来中国社会发展进程中具有的价值、合法性依据及其制度发展的关怀。30多年来的改革开放使中国社会的利益结构发生了重大裂变，释放出多元而强烈的权利要求。未被满足的需求与被压抑的期望让参与成为公民表达利益、传导呼声、维护权利的途径，而经济与社会发展不断增强了公民的主体意识，这一切给传统政治与行政管理制度带来了沉重的压力。党和政府选择改革传统管理模式的不适应性来回应问题，谋求摆脱困境，实现中国社会的可持续发展。近些年，中央一再重申加强和创新社会管理，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理体制机制，力图实现政社合作和多元社会力量的共治，公民参与成为社会治理不可或缺的要件。然而，公民参与如何在我国政治体制架构中发挥应有的作用？如何实现开放的公共参与利益表达与政治吸纳、利益转换和整合之间的平衡？如何实现公民需求本位和增进权利与政府权威性和维护秩序之间的平衡？如何兼顾公共决策中公民参与与精英政治以及专业化管理的不同目标？如何保证公民参与的充分代表性并防范可能出现的民粹主义危害，从而达成有序、理性、积极的公共参与目标？显然，这不仅是一个理论命题，更是一个关系中国政治社会发展道路选择的实践主题。

本书试图对公民参与复杂的理论和实践问题做出一些解读，探讨有序公民参与的内涵与条件，公民参与制度的演进历程，公民资格与公民参与，国家与社会关系视角下的公民参与制度，公民参与的不同参与途径和参与方法，以及决定公民不同参与途径的依据、协商民主制度等。鉴于世人对公民参与的积极作用与局限性均有讨论，看法存在分殊，虽谈不上毁誉参半，但各执一词的情形不在少数，因而，本书没有停留在对公民参与一般意义和价值上的评论，而是突出了地方治理中针对公共事务管理公民参与的基本路径、形式以及承载参与形式的必备条件。

本书的基本论点是，不存在抽象意义上的有序和有效的公民参与，而且在观念上不能认为参与规模越大、程度越深、介入群体范围越广，公民参与就越有效，价值就越大。笔者认为，公民参与有效性的获得是有条件的。一方面，它源自于国家法律、政治制度的安排，即制度不仅规定了政府权力的开放与分享程度，而且规定了公民实现参与权利的方式和途径，约定了公民参与行动的范围与边界；另一方面，它立足于公民参与拟解决的问题或公共政策问题的性质以及追求的目标。换句话说，在一定的制度框架内，公共问题自身的特征以及涉及的利益相关人及其利益诉求，在很大程度上决定了参与的范围和边界，从而影响到公共参与的代表性、可及性，乃至有效性。本书借鉴了阿斯汀的“公民参与阶梯”模型和克莱顿“公共决策的公民参与”关键变量分析模型，阐述了针对地方公共事务管理类型选择理性、适当、有效的公民参与方式的观点。

本书由孙柏瑛和杜英歌共同撰写完成。孙柏瑛负责第一、二、三、四、九、十章的写作，杜英歌博士承担了第五、六、七、八章的写作工作。全书由孙柏瑛统搞。

在本书付梓之际，笔者衷心地感谢所有为此项学术研究提供支持的机构：感谢全国哲学社会科学规划办公室，它的资助给我的学术研究生涯创造了一个新的起点；感谢中国人民大学公共管理学院行政管理重点学科和宋庆龄基金会，它们的资助让课题研究不断深化；感谢北京市哲学社会科学规划办公室和中国人民大学公共管理学院“211”专项，它们的资助让研究成果得以出版；感谢中国人民大学出版社，它的支持、帮助让著作得以向世人展示。

我还要衷心感谢在项目研究过程中为我提供各方面无私帮助的人们：感谢我在北京大学的两位老师周志忍教授和王浦劬教授，是他们对课题研究提出了宝贵意见，指导了方向；感谢中国人民大学公共管理学院的领导和我所在单位行政管理学系的各位同事、朋友，是他们分担了我的工作并给予我默默的支持，使得我有更多的时间从事研究；感谢我的学生们，是他们给我带来了最细微的帮助，带来了共同的学习和交流，当然更多的是带来了欢乐；感谢中国人民大学出版社政治与公共管理出版分社的编辑，尤其是朱海燕女士，是他们的敦促、坦诚的建议和无私奉献，让我研究的艰辛和付出最终转化为成就与喜悦。

中国社会发展得太快了，以至于书稿刚刚送进出版社，我就已经觉得书中的一些思考已经落伍了。只能烦请读者对本书不吝赐教，对书中的谫陋之处给予斧正，您的宝贵意见是我们改进、创造的动力源泉。

孙柏瑛