第三节　有序公民参与的实质

“有序公民参与”其实是一个相对的概念，这是因为，对于“有序性”的评判往往受到评判者主观期望和价值偏好的影响，受制于对公民参与理想状态与现实状况之间差距的基本认知态度。作为反映我国社会公民参与目的的特有词语，有序公民参与概念昭示了人们对我国公民参与发展模式的愿望和期待，即在人们对于公民参与行动的政治冷漠与狂热投入这两种极端态度、情感和手段之间寻找合理的平衡支点，以谋求政治稳定、利益吸纳、民间强盛的平衡与有机统一。在国外，“有序公民参与”是一个鲜被使用的专门词语。

笔者认为，在抽象意义和理想状态下，人们常常会认为，公民参与的范围越广泛，参与介入的程度越深入，参与的手段越前卫和激进，参与的结果可能就越好。但是，这样的假定前提是否存在，从公民的角度看，至少取决于三个基本条件：第一，对于相关的公共问题和公共政策取向，公民的关注程度和投入程度是多少，换句话说，公众有多大的兴趣和意愿参与介入相关的公共事务。这决定了公民进入公共事务领域的动力和能力，也决定了公民参与的范围和公民群体构成的结构。第二，参与公共事务的公民或者公民群体的构成是怎样的？参与的公民来自于哪里？他们抱有怎样的态度和目标？他们的一致性和分歧冲突是什么？这些问题决定了参与政策过程或公共事务管理的公民是否具有足够的代表性，也就是说，公民参与的普遍性程度如何，并且，那些少数人的意见或者弱势群体的需求是否被代表了？第三，公民参与的目标和采取的策略是什么？也就是说，公民及公民组织在与政府及其官员的博弈和互动的动态过程中，公民领袖与政府官员各自的立场和分别采用的策略组合是什么？公民参与会采用哪些手段？公民领袖在参与过程中对政府和对公民组织的实质影响力与程度怎样？这些问题决定了公民参与被政府接受和容忍的程度，决定了参与进程双方冲突还是合作的程度，同时也决定了公民参与所达成结果以及未来的通路，等等。因此，在现实的公民参与实践中，公民参与的范围、程度和能力等受到政策问题性质、公民参与意愿、参与目标偏好、公民组织化程度、公民参与影响力施加方式和策略选择等一系列因素的制约，而这些因素恰恰成为作用于公民参与渐进成长过程的关键节点。从这个角度看，公民参与的发展的确需要经历一个意愿、自觉、行动、反思、不断学习、参与策略演进、合作的过程。

从政府组织和官员的角度看，公民参与有序性最为核心的表现是如何在民意表达、恰当的参与方式与现有秩序维持之间保持平衡。对于政府官员而言，公民参与会加速政府组织的变迁，改变某些既有的利益结构，打破原有的平衡，给政府的常规工作带来压力和麻烦，甚至可能威胁到现有秩序的稳定。因此，行政官员对公民参与是具有防御心理的，他们自然不情愿公民对行政管理事务过多地介入，除非高层政治管理者强力推动行政官员接纳公民参与，以开放的态度欢迎公民的加入。但是，即便如此，推进公民参与的成长也需要行政官员能够逐渐感受并认识到公民参与对于政府管理水平提高的价值，感受到公民参与实践能够成为政府强有力的合作伙伴。这个认知的过程决定着行政官员在与公民互动中可以接受的公民参与手段的底线限度，也决定了行政官员控制的公民参与介入政策和管理事务的深度和广度。从这个角度看，政府行政官员在心理和行动上都需要经历一个开放、理解、宽容、接纳、欢迎、协商促进与共同合作的历程。

那么，评价公民参与有序性或者有效性的基本依据究竟是什么呢？从不同的视角来看，公民参与的有效性又会以怎样的形式或特征来体现呢？笔者认为，从规范意义上讲，有序公民参与应该具备以下特征或者象征标志。

(1)从实施参与的初始动机看，有序公民参与旨在推进公民权利的实现，提高公民自主管理意识和责任，促进地方公共事务的管理和发展，以构建民间与政府良好的互动合作关系为基本目标。这表现为，有序公民参与的目标选择与策略手段选择首先应以维护政治稳定和维持社会秩序为基本前提，本着推进社会良性发展的目的，采取适当而富有实效的官民互动手段。因此，有序公民参与的出发点是政府和民众双方经由参与的途径和方式，致力于达成共识和建立相互信任关系，形成共同协作与合作治理的良性基础。

为了实现这个目标，政府首先有责任和义务向民众开放政务和社会管理的信息，尤其是要向公民告知那些关系到民众利益和生活质量的政策制定和执行的情况，开放公民介入政治生活的基本信息与知识通道。同时，政府有责任和义务协助并促进公民组织发展参与策略，指导公民有序、分层地进入不同的公共政策领域。政府官员需要正视公民参与政府公共治理活动的必然性和必要性，确定自身在公民参与发展中的角色。应以积极的态度，通过协商、对话、事件斡旋、社区论坛和共同学习等方式，创造官民互动的机会，推动社区公民逐步形成社区发展的共同愿景。

此外，为了发展公民有序参与的能力，作为参与主体的公民领导者及其公民组织应站在促进社区居民整体福利增长与社区和谐发展的立场上，本着互惠互利的基本原则寻求与政府组织的协商和对话。在公民与政府双方出现利益纷争和博弈困局的时候，双方也应采取克制的态度，积极选择可以有效化解冲突的参与途径，逐渐消除双方的消极防御性心理，进一步整理和确定彼此的角色关系，创造进一步沟通的时机和场所，以发现双方长期良好互动的基础。建立在这样的观念基础上的参与行动，势必需要公民组织的领导者具备代表社区居民普遍利益的基础与能力，把握公众参与的关键目标、核心问题和政治策略，拓展公民知情和参加社区活动的通道，培养公民的社区公益和归属意识，积极与政府沟通，争取政府对社区公共事务的关注和资源支持，提升公共服务社区供给和公民自主治理的能力。总之，有序公民参与需要政府与公民组织及其领导人的共同努力，需要双方在不断磨合与彼此回应中达成的真诚和共识，这是有序公民参与发展的基础。

(2)从公民参与的制度基础和运作平台看，有序公民参与势必依托于国家民主政治制度的推进和发展。显然，为了保证公民参与的有序化和有效化，相应的保障公民介入政治生活的民主参与制度体系就不可或缺。这是因为，制度化的公民民主参与的功能就在于通过稳定连续的政治发展途径，将参与者有机地吸纳到制度框架中，纳入常规的公共政策制定和执行过程中。这不仅提升了政府政策和公民参与行动的合法性，而且更成就了公民与政府之间长期的、可预见的互动关系模式，有助于明确界定参与进程中彼此的角色，发展并塑造和谐的参与价值观，不断强化官民间的信任。

对于有序公民参与而言，以下几类关系到参与能力的相辅相成的制度设计是必不可少的。一是政府信息告知和披露制度。政府的开放性和透明性是促成有序公民参与的最基础的制度，保障公民介入政治或管理活动所必需的信息。二是公民组织建立和运行方式的制度。这关系到公民参与的能力和实质性影响力。三是公民询问、质询和投诉制度。这意味着公民能否有合适的通道表达自己的意见和建议，形成对政府活动的有效监督。四是常规的官民互动途径与方式。这关系到公民参与的基本模式以及参与形式的选择。五是选举与投票制度。这关系到公民选择地方政府领导人的能力以及公民决定重要公共政策的能力。六是公民参与地方公共事务管理的工具开放或者自治制度。这关系到公民介入社区治理，发挥主体作用的可选择的现实途径。

(3)从公民参与公共政策过程的价值与有效性看，有序公民参与意味着理性地界定公共政策问题的性质、结构和政策议程的关键点，探求公共政策制定和执行过程中利益相关人的范围，根据公共政策的特征与目标，选择合理、适度的公民参与形式。

这一观念的假定前提是公民参与并非规模越大，参与人数越多，参与形式越直接、越激进，参与效果就越好。事实是，受到信息范围、公众关注度、成本、精力、态度和参与者立场差异等诸多主客观因素的影响，公民参与的深度和广度往往难以达到一种完全理想的状态。那么，公民合理而有效地介入公共政策过程的适宜标准或者边界是什么呢？换句话说，政府官员和公民领导者如何确定某项公共政策或者公共事务的参与方式呢？

从公共政策过程的角度看，答案取决于公共政策问题的内在性质和寻求的解决目标。人们通过对公共政策问题的剖析以及对公众需求偏好的分析，清晰陈述政策问题的基本性质和结构化程度，理解政策问题的实质，把握政策过程的关键利益相关人。在此基础上，澄清公共政策过程的相关参与者的状况及其需求导向，判断参与者的范围，从而选择信息开放程度、官民沟通模式和具体参与方式，以此保证公共参与成本与收益、深度与广度(代表性)、表达范围与表达机会之间的平衡。

(4)从公民参与本身的利益群体构成看，有序公民参与还意味着公共参与过程应具有比较广泛的代表性，特别是参与过程应能够包容和体现社会生活中弱势群体的利益，使他们的愿望能够通过一定的参与手段表达出来。同时，有序公民参与还需要关注少数人的利益，不能因保护多数人的利益而剥夺少数人的基本权利。