第四节 撤诉

撤诉有两种情形：一是原告自行申请撤诉，二是原告同意撤诉，指的是被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉。撤诉也是当事人行使诉权的表现，因为对诉权的处分是诉权的应有之义，但是这种处分权并非毫无限制，按照《行政诉讼法》第51条规定，当事人申请撤诉的，由人民法院裁定是否准许。该规定与民事诉讼一脉相承，但其考虑与民事诉讼的规定既有相同之处，也有不同之处。相同点在于，都有防止当事人通过撤诉损害第三人或者公共利益之意；不同点在于，行政诉讼还有一种保护原告合法权益之意。这一点主要是因为行政诉讼的原告经常会遭受更多的来自被告或者相关方面的压力，法院审查的作用之一就是保障原告的诉权，使原告不会迫于压力而放弃诉讼。

一、自行撤诉与诉权保护

对自行撤诉，只要是出于原告的真实意思表示，法院一般尊重原告的选择。不过需要注意，如果撤诉可能会侵害利害关系人的利益甚至重大利益，法院就应当慎重对待。曾经有这样一起案件：某公司原法定代表人，因不服行政机关对其作出资产界定和撤换法定代表人及强行接管财产的决定，向法院提起行政诉讼。法院一审期间，被更换的新法定代表人以该公司名义向法院提出撤诉申请。法院是否应当准予？形成了不同意见，并向上请示。最高人民法院的答复是：在企业法定代表人被行政机关变更或撤换的情况下，原企业法定代表人有权提起行政诉讼。新的法定代表人提出撤诉申请，缺乏法律依据。^注98

二、原告同意撤诉与诉权保护

原告同意撤诉系与被告协商的结果，在此情况下，原告申请撤诉，法院就应当审查被告是否改变了被诉具体行政行为。如果没有实质性改变而原告误以为改变，或者被告承诺改变，但其承诺在事实上或者法律上无法实现的，法院就应当在向原告释明之后，裁定不准予撤诉，以切实保护原告的诉权。

三、协调机制的引入

法院是否可以通过协调促使原告撤诉？这个问题与诉权保护密切相关。协调，自《行政诉讼法》实施以来，就是各地法院在行政审判中经常运用的手段，但是很长时间没有人去正视、研究，因此处于一种自发、自由或者说失范的状态，也出现了很多问题，比如配合被告，给原告施加压力，迫使其放弃部分甚至全部合法权益的主张，既损害了当事人的诉权，也损害了其实体权利。协调之所以成为一件只能做不能说的事情，主要原由在于《行政诉讼法》第50条规定，人民法院审理行政案件不适用调解。随着协调手段运用的普遍性达到路人皆知时，问题已无法回避。哲人说过：“存在的就是合理的。”此时人们开始反思行政诉讼到底能不能运用调解手段，经过大家的思考和研究，尤其是考察域外经验，越来越多的人认为行政诉讼并不排斥调解手段的运用。在此情况下，最高人民法院开始立项调研，打算对协调方式进行规范，以便更好地引导诉讼，实质性化解行政争议。2008年1月14日，最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(法释［2008］2号，以下简称《撤诉规定》)出台，同年2月1日起施行。以该规定为契机，协调机制被正式引入行政审判，成为法院解决行政争议的手段之一。需要注意一点，协调与调解在手段上相同，都是运用建议、说服等手段，而结果不同，协调以准许撤诉裁定的方式结案，调解则以人民法院调解书的方式结案。审视条文，大家可以发现，通篇没有一处提到协调或者调解的字样，这主要是尊重立法机关意见的体现。当时立法机关建议，在《行政诉讼法》没有修改的情况下，最好不要出现调解以及类似调解的字样，以免令人产生司法解释突破法律界线的误解。

四、《撤诉规定》的主要内容

《撤诉规定》共有9条，主要涉及如下6个问题：

第一，协调手段的适用条件。按照《撤诉规定》第1条，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。由此可知，协调手段只能适用于原告同意撤诉的情形，而不能适用于原告自行撤诉情形。如果法院认为原告无理，如果原告不放弃诉权，法院不能再做协调工作。

第二，准予撤诉的条件。按照《撤诉规定》第2条，只有满足了以下四个条件，人民法院才能裁定准许撤诉：(1)申请撤诉是当事人真实意思表示；(2)被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；(3)被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；(4)第三人无异议。

如何理解上述第二项中的“被告改变其所作的具体行政行为”？按照《撤诉规定》第3条，以下三种情形均属之：(1)改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；(2)改变被诉具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；(3)撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。按照《撤诉规定》第4条，以下三种情形均可视为“被告改变其所作的具体行政行为”：(1)根据原告的请求依法履行法定职责；(2)采取相应的补救、补偿等措施；(3)在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。

第三，权利保障措施。为防止原告先撤诉，被告不兑现承诺现象的发生，《撤诉规定》第5条规定：“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。”

第四，准许撤诉裁定的内容。按照《撤诉规定》第6条规定，准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。

第五，撤诉未果的后续处理。按照《撤诉规定》第7条规定，申请撤诉不符合法定条件，或者被告改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。应当说，第二种情况即被告改变被诉具体行政行为，原告的权利主张已经实现或者基本实现，但是出于保护诉权的考虑，司法解释还是要求人民法院的审判活动继续进行。

第六，准用条款。《撤诉规定》第8条规定：“第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。”“准许撤回上诉或者再审申请的裁定可以载明行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为或者原裁判全部或者部分不再执行。”

五、《撤诉规定》适用若干疑难问题

第一，被告撤回上诉或者申请再审的案件是否可以适用《撤诉规定》？笔者认为，司法解释的目的主要是保护原告以及和原告地位相似的第三人，兼顾与原告地位相对的第三人的利益，法院协调工作只能在这一前提下展开，因此，被告撤回上诉或者再审申请不宜直接援引《撤诉规定》。

第二，一审撤销被诉行为，第三人上诉之后申请撤回上诉，是否可以适用《撤诉规定》？笔者认为，这种情况下，上诉人上诉的目的并非是要改变被诉具体行政行为，正相反，目的在于恢复被诉具体行政行为。如果说要有所改变的话，他是想改变原生效判决。《撤诉规定》第8条规定对此已有处理方案，按照该规定，人民法院在准许撤回上诉的裁定理由中可以明确原裁判全部或者部分不再执行。

第三，如果原告和第三人和解，表示放弃诉讼权利，但未申请撤诉怎么办？争议较大，一种意见认为，继续诉讼已无意义，应当终结诉讼。另一种意见认为，应当参照《撤诉规定》第7条关于“被告改变被诉具体行政行为当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判”之规定，继续审理。笔者赞同第一种意见，因为原告和第三人之间是平等的民事法律关系，应当受到民法上诚信原则的约束。《撤诉规定》第7条是调整原告和被告之间关系的条款，不宜参照适用。