三、完善四川省流动人口服务管理的对策建议
（一）基本思路
完善四川省流动人口服务管理，要以党的十八大精神为指导，以社会管理创新为主线，以实现全面建成小康社会为目标，遵循依法管理、优化服务、保障权益的原则，按照坚持党委政府主导、多元参与，强化合法权益保护、公平对待，创新服务管理手段、科学管理的基本理念，积极适应新形势的变化，加强市场经济体制下流动人口服务管理的创新研究，发现和解决流动人口服务管理中的问题，彻底消除管理上的制度障碍，最终实现科学合理、井然有序的多元化服务管理格局。
（二）模式选择
近年来，全国各地对流动人口服务管理进行了积极的探索和创新，形成了各具特色的服务管理模式，包括北京的治安管理拓展模式[1]、江苏无锡的大人口机构统筹模式[2]、浙江嘉兴的专业机构协调模式[3]以及广东深圳的居住证及房屋编码模式[4]。
这些模式各有特点，治安管理拓展模式强调社会控制，管理理念相对保守和强硬；大人口机构统筹模式注重综合服务管理，但要整合大量的流动人口管理资源比较困难；专业机构协调模式突出了流动人口服务管理的重要性和专业性，并使机构设置常态化，但在具体运作中需要相关部门的配合和协调才能发挥作用，而如何开展协调工作还处于探索阶段；居住证及房屋编码模式中，居住证制度节省了流动人口管理成本，提高了行政效率，而房屋编码制度既加强了对流动人口的管理，也有效地改善、保障了流动人口的居住条件。
课题组认为，居住证及房屋编码模式为我省借鉴与参考的首选，并有必要在此基础上进行完善。我省今后还应继续深化和发展“以房管人、以证管人、以业管人、以网管人”的模式。
成都建立人、房、图、码四位一体信息流程化管理模式，采取弄清房源、查清人员的方式，将全市所有房屋与住户的详细信息统一纳入管理范围，并实时根据变动情况实施动态管理，实现以图定位、以房找人、以房管人。该模式注重流动人口的动态管理，并使用了先进的科技手段，推动了流动人口服务管理的智能化和便捷化。
2011年1月1日开始，成都已经全面实施了《成都市居住证管理规定》，在中西部地区率先实行“暂改居”，实现了以居住证为载体、以拓展服务内容为基础、以统一联网的信息平台为依托的居住证管理制度，将流动人口的居住登记、居住证办理、社会管理和公共服务纳入规范。该制度更加重视公共服务，在成都的先期推行有效促进了政府更好地关注民生，促进流动人口更好地融入城市社会经济发展。课题组建议，今后还应将居住证制度在全省推广普及，并在运用中随着城市化进程的发展而不断完善更新。
政府要进一步引导企业签订管理责任书，指导企业建立流动人口协管组织。进一步落实企业或雇主的管理责任，坚持贯彻“谁用工谁负责、谁主管谁负责”的原则，推行融治安防范、安全生产、劳动用工、计划生育、社会保障等于一体的业主责任制，建立权责明确的劳动关系。
应建立全省范围的流动人口综合服务管理平台，实现人口在线跟踪管理、实时预警和综合研判，及时发现和打击各类违法犯罪人员，维护社会的稳定与和谐。2012年我省发布的《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》提出，要建立健全四川省流动人口管理平台、四川省居住证管理平台、境外来川人员服务管理平台、四川省个人信用系统、网上户口迁移系统、人像比对系统、人口信息查询系统、小旅馆信息系统等流动人口综合服务管理信息系统，为我们明确了“以网管人”的目标和方向。
（三）路径探析
建议进一步完善我省流动人口服务管理联动协调机制，明确政府相关部门的职责和分工，统一协调管理辖区内的流动人口。在此基础上，建立流动人口服务管理联席会议制度，配齐配够管理人员和经费，并依托联席会议制度和流动人口综合服务平台，整合公安、卫生、计生、民政、劳动保障等部门力量。政府相关部门之间要紧密协作、相互配合、整合力量，紧紧围绕流动人口服务管理工作的实际需要，统筹安排城乡公共服务、公共管理、社会保障、基础设施等投入，努力提高流动人口服务管理方案的科学性、工作举措的协调性，把工作力度、效率和服务质量统一起来。
流动人口流入的终点是社区，因此社区能比较及时、准确、全面地掌握当地流动人口信息，根据这些信息进行自治管理，并且可以将信息提供给相关管理部门。因此，有必要进一步挖掘社区在流动人口服务管理中的功能，促使社区对流动人口服务管理发挥更大的作用。针对在社区出现的越来越多的流动人口服务管理问题，我们建议，管理要下沉到社区，给社区权限，给基层管理组织更大的活动空间，有效发挥社区的服务管理功能。针对我省流动人口剧增造成的社会矛盾，涉及流动人口服务管理各职能部门的管理重心、权限和经费要向社区下移，推动管理服务从单向管理向以块为主、条块结合转变，实现以乡镇和社区为平台的人口流动属地管理，加强社区流动人口信息化建设，推动流动人口纳入社会公共服务体系，有效预防流动人口问题的产生。
进一步探索并深化流动人口网格化服务管理，可以从两方面入手：第一，全省推广流动人口服务管理网格化的成都样本；第二，加强流动网格责任体系建设。
首先，成都样本的流动人口服务管理网格化，是在《成都市流动人口网格化服务管理责任体系建设工作规范》基础上，将成都5城区及高新区78个街道划分为8个加强型、33个重点型、37个常规型三种管理类别，构建“一采、二收、三发现”的扁平化责任体系和“一传、二用、三反馈”的信息传递应用层级式责任体系。[5]目前成都市有78个街道划分流管网格1980个，其中加强型261个，重点型517个，常规型1202个。成都样本通过手段创新，促进了流动人口网格化管理更加精确、到位，因此，有必要在全省根据各地实际情况加以推广。
其次，加强流动网格责任体系建设。流动人口网格化服务管理还需要明确责任，建立网格信息传递、发现、处置、反馈工作机制，并层层落实责任，有效保障流动人口网格化管理的有效性。
流动人口自组织就是将分散的流动人口有机地整合起来的组织，流动人口个体隶属于不同的自治组织之中，加强流动人口自组织的服务管理，从某种意义上说就是对流动人口的服务管理。为此，我们建议，要进一步提升流动人口自治管理能力，分担政府的管理重担。政府要挖掘流动人口自组织的优势，引导流动人口自组织健康发展。例如，积极探索社区物管、行业单位及房屋中介等社会经济组织在流动人口服务管理工作中的自治、自律作用；又如，政府可在流动人口相对集中的社区和企业，推动流动人口加入工会、协会、职工俱乐部等自治组织，并通过这些自治组织分担政府的管理压力，提升流动人口自我管理、自我服务、自我组织、自我约束、自我教育功能，从而推动流动人口服务管理的自治能力。
当前，我省还应进一步促进流动人口服务管理市民化。第一，流动人口服务管理市民化必须在民生保障均等化的基础上实现。我省还应加快完善流动人口就业、医疗、教育、购房等服务和管理政策，实现流动人口与城市居民享有同等的市民化待遇。第二，流动人口服务管理市民化必须进一步调整完善流动人口融入城市的户籍管理制度。户籍管理制度的发展一直以来都受到城乡二元结构的限制，我省应继续完善和推广居住证制度，拓宽居住证适用的领域；在户籍政策上逐步取消外地迁入指标限制，设立准入条件，实现流动人口迁移自由。第三，流动人口服务管理市民化还应进一步保障流动人口的合法权益。我省要进一步加快涉及流动人口服务管理方面的法制化进程，为推进常态化服务管理提供法律基础。要切实杜绝对农民工的就业歧视、同工不同酬、拖欠工资、劳动用工管理不规范、不签劳动用工合同、劳动安全条件差等现象的发生。
党的十八大提出要建立“党委主导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。为此，我省应进一步理顺和完善流动人口综合管理和服务工作的多元主体格局。在政府主导下，公安、司法、社保、环保、教育、人口与计划生育、民政等各相关部门，继续履行其流动人口服务管理的相应职能。根据我省实际，推进流动人口服务管理工作模式创新，实现流动人口服务管理工作主体的多元化。政府机构中各职能部门在担负应尽责任的同时，要充分发挥社会组织、社会公众等在流动人口服务管理事务上的主动性，形成政府、社会组织、公众等多元主体共同服务管理的新格局。
注释
[1]治安管理拓展模式，强调社会控制，主要由综治委或政法委牵头，办事机构设在政法委或公安局，在对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先。该模式强调在党委统一领导下，保证主管部门明确的执法权，通过以房管人来对流动人口实施有效的管理和服务。
[2]大人口机构统筹模式，以资源整合为手段，以社会化管理为途径，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，体现统筹解决人口问题的思路，强化人口计生委行政管理的职能，实现流动人口服务管理理念的创新。
[3]专业机构协调模式，主要通过成立专门的管理部门来加强流动人口的服务和管理。浙江嘉兴市单独设置新居民事务局，制定新居民政策，实践居住证制度改革，落实各部门在流动人口服务管理方面的联系、协查、配合、通报等制度。
[4]居住证及房屋编码模式，主张使用居住证来管理流动人口，并实现一证多用，居住证的功能包括房屋租赁、计划生育、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务等内容。同时，深圳还对出租屋管理实行出租屋编码卡制度，编码卡包括以下内容：业主姓名、地址、身份证件、联系方式；出租屋的位置、面积、楼层、户型、房间数量和号码。鼓励住宅出租屋实行集中招租，优先租给企业集体宿舍，规定集体宿舍人均使用面积不得低于三平方米等。
[5]建立扁平化责任体系：一采、二收、三发现。一采：采集网格内流动人口、房屋、用工单位、流出人口、留守儿童、空巢老人、返乡人员7类281项综合性的基础信息。二收：收集网格内企事业单位和人民群众中的社情民意和对流管工作的需求和意见建议。三发现：发现网格内涉及社会稳定、社会治安的相关信息、违法犯罪线索，以及食品安全、计划生育等违法违规问题。
建立层级式责任体系：一传、二用、三反馈。一传：传递已采集的人、房、业等基础信息至流管站录入系统；传递收集、发现的相关社情民意和问题情况至相关职能部门。二用：流管部门依据基础信息开展分析研判，为党委政府决策提供信息支撑；职能部门依托基础信息，落实“7+5”、“7+4”服务管理工作规范。三反馈：信息分发至相关职能部门的处置落实结果通报至各级流管办、站点，根据工作效果对负责的专兼职协管员进行奖惩，同时作为考核职能部门的重要标准。