二、个体安全研究与社会政策覆盖域的拓展

在大部分国内学者看来，公共政策是指社会公共权威机构制定和实施的政策，是国家或政府对社会经济生活的干预，因而，它的核心特征是其制定和实施主体是政府或权威机构。对于社会政策的制定和实施，政府或权威机构并不是唯一载体，其他社会组织也会制定社会政策，也会对社会资源的分配、社会需求的满足和市民福利的提升产生影响。这也许是区分公共政策和社会政策的最明显的标准。

（一）社会政策的性质

社会政策是市场经济发展到一定程度的必然产物。市场经济使经济生活从社会生活中独立出来，并且随着市场经济的发展，经济发展为社会进步提供了物质基础，同时经济发展带来的必然问题在社会领域中体现出来。为了使经济和社会和谐相处，社会政策便成为了调节剂。社会政策也是解决人类社会现代性的扩张造成的种种社会病态的必然需求。比如人口压力、失业、城市病、贫困、自杀、犯罪、家庭问题、阶级冲突等，社会学主张对现代性造成的上述分裂和社会问题进行研究，提供政策，尽可能地化解社会矛盾和冲突，减小社会进步过程中的社会代价，促成社会的良性运行与协调发展。对于社会病态现象社会学应当而且必须救治。社会学关注社会不公正、贫富分化，重视对社会弱势群体的研究，强调通过社会福利保障政策解决社会不公正问题，实现和谐。

社会学除了要做社会这片森林的啄木鸟医生，发现问题，而且还要做这片森林的预防农药喷洒机和巡视员，高瞻远瞩地把握社会发展的潜在危机，提供预警措施，提前把握社会可能或将要发生的问题。既要从全局出发，综合考虑多种因素的共同影响，也要从特殊入手，关注弱势群体及潜在弱势群体。发展型的社会政策体现了这一点，这是因为社会发展观的变化和修正影响了社会政策的走向。因此说，如果说现代社会的发展和经济市场化过程带来的社会问题和潜在问题是社会政策产生的背景条件，那么，社会学对于这些问题的反思以及所坚持的价值原则和道义原则是社会政策形成和实施的学科基础。

作为一种社会的集体行动，社会政策需要不同社会行动主体的参与，以制度化的方式进行，而且，社会政策的价值取向、理念、思想、原则也是以制度化的形式实现和转化的。这意味着，社会政策是一种制度体系和制度化行动体系。社会政策作为“制度体系”，是政策文本及其总和，包括有关社会福利的方针、法律法规、规划、准则、计划、方案、纲要、条例、细则等。在不同国家和不同时期，社会政策中包含的福利制度会有所不同。社会政策作为“制度化行动体系”，是为达到一定社会目标而采取的各种社会性行动的总和，包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等。通过这类过程，将社会政策措施付诸行动，实现政策目标。

我国社会政策体系还存在许多缺陷，如一些专家指出的从属性（先发展、后福利，先生产、后生活）、不完整性（基本生存权利的补偿性社会政策和平等参与社会发展的发展性社会政策，都有严重的不完整）、差别对待（城乡差别、地区差别、行业差别等仍然很严重）、不稳定性（法制化程度低、制度化程度低，难以保持政策的连续性）、低效性（政策的目标团体或受益群体不明确，政策执行手段的欠合理等）。所以，推进我国社会政策体系的制度化建设将是一个重要趋势。

（二）关于发展型社会政策的探讨

发展型的社会政策是一种积极型的社会政策，与个体安全研究视角所主张的积极的新型社会治理理念具有一定的共识。社会政策的这一新理念最初出现在社会政策“福利国家阶段”的后期。1968年联合国第一届国际社会福利部长会议提出了“发展型社会福利”的观点。1979年联合国经济及社会理事会通过的《加强发展性社会福利政策活动方案》再次重申这一理念。1995年联合国社会发展世界首脑会议后，发展型社会福利的思想引起了各国政府和学界的重视，逐渐形成了对发展型社会政策不同视角的研究。

吉登斯从积极应对风险的角度提出积极的合作型福利思想，政府与其他机构、组织和个人通过合作来提供公共福利物品和机制，其积极的福利制度是社会公共治理必要的组成部分。积极的福利强调个人自主性与自我发展，对老龄化、贫困、性别不平等、家庭等问题实施超前的积极对策，倡导建立投资型国家。也有学者从权利角度提出发展是弱势群体同样享有的基本权利，因此政府应提供给包括弱势群体在内的全体社会成员平等的社会发展机会，发展型社会政策无疑是一种在发展机会上保障了弱势群体的权利的政策。

美国学者迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）阐述了“以资产为本”的理论，主张建立穷人的个人发展账户。他指出，以资产为基础的政策作为以收入为基础的政策的一个替代与补充，将使福利国家的社会政策从几乎完全关注维持转向关注个体、家庭和社区的发展。在一定意义上，资产建设作为一种社会发展策略具有普遍性、累进性、终生性、充分性，资产积累将惠及社区、家庭和个人，形成长期积累、跨代积累的机制，从而为个人的持续发展、持久幸福奠定基础。

在西方学者提出发展型社会政策之际，中国学者在科学发展观和建设和谐社会的构想的背景下开始讨论构建中国的发展型社会政策。李培林认为，立足“中国经验”的特殊性思考社会政策和发展问题具有重大的现实意义。他认为“中国经验”遇到了全球性的“风险社会”的极其复杂和综合的条件下，需要建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系，并使之成为一个普遍运用的社会技术。社会核算不仅要核算收入，而且要核算各种可能的代价和支出，还要核算各种支出的使用效益。唯此，才能摆脱“有增长无发展”的窘境，才能计算为实现统筹、协调发展而实施的财政支出，在使用方面是正效率还是负效率。这一观点为社会政策的发展在技术层面提出了新的要求。王思斌认为中国社会政策时代即将到来。社会政策时代是各种社会政策比较齐备的状态，它们应该涵盖日常生活的主要领域，特别是对困难群体的基本生活实施制度化的保障。为此，中国政府必须加强社会政策能力的建设，包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策的能力的建设，使社会政策日渐制度化。张秀兰认为发展型社会政策的深层理论是对社会政策功能的全新认识：一方面社会政策不仅仅是个承载器，还是个加速器，特别是在可持续发展上；另一方面社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，它也具有经济效益，与经济发展存在一种互补的关系。同时也指出当前我国发展型社会政策可以从投资现在和未来的劳动人群，增强全社会抗击风险的能力入手。

资产型社会政策也可以看做是发展型社会政策的一种表现形式。由于资产社会政策是在政府的政策支持下，用来自政府资源的资产作为穷人资产的启动支持形式，所以，这些试点或者示范工程也被称为资产建设。杨团认为社会政策不是纯粹的消费性质，不仅是国家资源的再分配或者仅限于国家自决的社会性的公共政策，而是一种社会投资，是国家与社会组织及其公民之间的一种社会契约。传统的社会政策的基本特征是非生产性的，大体局限于社会福利领域，政策手段主要是以转移支付提供维持消费所需的收入，所以被称为国民收入的第二次分配。资产型社会政策在现有社会体制内部，通过对政府转移支付资金的再配置，将其中部分资金转变为刺激穷人乐意对未来资产进行积累的金融资产配款，以推动每个人尤其是穷人依自己的需求主动地为自己积蓄资产，培育起以增进个体能力为本的社会福利新机制。显然，新的社会政策思维更侧重于国家、政府、社会组织与公民个人共举和协同的社会自我保护过程。造就每一个能够自担责任的公民和社会组织，与政府和国家一起，共同进行多元的和高度多样化的社会保护运动，正是这种新思维的焦点所在。徐道稳认为中国的发展型社会政策应该是以公正为原则，以民主为手段，以自由为目的结合体。他认为发展型社会政策得到国际社会的认同，社会政策是一种投资，而不是负担，是对社会资本和人力资本的提高，有利于应对瞬息万变的经济和社会环境。但是，在中国，发展型政策还处在理论讨论阶段，实践的基础等方面都有待讨论，首先应达成共识。是不是用投资和市场的方式增强社会政策的灵活度是一个需要探讨的问题。应考虑和欧盟的模式对比，中国有哪些资源可以调动，“中国特色”中哪些因素构成影响社会政策灵活的障碍。同时也不能忽略在社会发展进程中中国是工业社会和信息社会两个变迁的重叠等一些普遍问题的存在，比如新的风险对新的社会政策的需求，对面临风险的群体予以保护等。

进入新世纪以来，中国学界也形成了社会政策的发展眼界，主张社会救助不能使救助对象边缘化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。中国社会政策应当“生存与发展兼顾”，在维护基本生存的政策（补偿性政策）与维护平等参与社会发展机会的政策（发展性政策）之间求得平衡；“补救与预防兼顾”，预防性政策对于弱势群体问题的根本解决更加重要。应当指出，尽管发展型社会政策的影响日益增长，这一研究本身还有待进一步发展，其许多政策设计在不同文化环境中面临着诸多实践问题。梁祖彬提出社会政策是生产力要素之一，社会政策是一种社会投资。他认为传统社会政策的再分配功能是以公民的各种权利为基础的，如社会权或公民权等，建立在这一基础之上的社会福利政策被视为经济发展的障碍。现在，既然社会政策与经济政策不再被认为是相互对立的，而是可以相互融合的，那么社会政策就应该与劳动力市场密切配合，共同为提高社会生产力水平和促进经济发展做出贡献；相应地，经济的增长同时也应该考虑到其对社会稳定和社会凝聚力的影响。这种将社会政策看作是社会投资的观念转变在实践中具体表现为努力达到社会政策与经济政策的整合。

（三）社会学个体安全视角下社会政策主要趋向

个体安全研究视角认为当前对我国个体安全造成负面影响可归结为两大类因素——现实困境与风险威胁。现实困境主要是指经济和社会发展出现的障碍，从而影响个体安全的实际问题和矛盾。风险威胁主要是指个体生活中实际存在的不确定性、未知性的因素。风险往往不遵循因果规律的经典逻辑，事件之间没有清晰可辨的因果对应关系，甚至失去了因果关联，对个体安全形成极大的潜在威胁。“现实困境”更侧重于探讨已经发生或经验到的个体安全的危险，“风险威胁”更侧重于未来有可能发生（也可能不发生）的个体安全的威胁。

从“现实困境”和“风险威胁”的视角反思社会政策的价值取向和实践指导，我们认为社会政策在提供福利、保证公平、消除贫困等方面对弱势群体的现实困境提供了社会支持，同时也需要从弱势群体乃至全体社会成员的长远利益入手，对社会不同群体的长远风险给予必要的保障，公平与效率兼顾，底线保障和弹性社会保护并举。不仅仅保护弱势群体，也保护全体社会成员，不仅仅保护眼前，也要保护长远。个体安全研究视角所主张的社会政策覆盖域的拓展与发展型社会政策的主张具有内在的一致性。具体来讲，从个体安全视角对发展型社会政策提出了两方面的基本要求。

1．弱势群体的社会生活救助

个体安全视角的现实困境主要是指对个体目前的生活和发展构成障碍，从而影响个体安全的实际问题和矛盾。社会弱势群体是指那些由于社会及个人的原因在社会竞争中处于不利地位，缺乏获取社会资源的机会和境遇，因而其物质生活处于困境，心理承受能力脆弱，需要借助外在力量支持的人群。当前社会弱势群体面临的现实困境是最显著的。社会政策首先应在现实困境层面对社会弱势群体予以救助和保障。

社会是一个自我保护的有机体，当市场经济对社会生活的扩张威胁到社会稳定和协调的程度，社会有机体将发挥其自我调适的能力。社会政策是一种人为设计的调节经济和社会发展之间矛盾的制度机制。市场经济体制迅速发展带来社会结构的巨大变迁，其中社会组织结构和社会阶层结构的变迁打破了原有相对稳定的利益格局，在广大的城市和农村社会形成了大量的产业工人、农民工和新型农民（身处农村进行非农生产经营的农民）等阶层，并且这些群体在政策话语权和社会资源占有等方面处于弱势地位，同时他们也构成了社会动荡的主要因素。这些群体在改革进程中成为了社会代价的主要承担者，而且社会风险的应对能力极其脆弱。社会公正的底线面临考验，公正的社会功能在很大程度上是通过各种社会政策实现的。

2．长远风险灵活应对机制

社会政策不能只是关注经济贫困、收入再分配、困难群体和生活支出，不能只是由单一、静态的社会公平维度支撑的单体，而必须走向一个多向度的立体框架。风险威胁主要是指个体生活中实际存在的不确定性、未知性的因素。关注风险威胁的个体安全视角也是一种具有长远利益的社会政策框架。

由于人的需要有着经济的、政治的、文化的、社会生活的、心理的以及未来的、成长的丰富性，我们的社会福利、保障和保险的功能就应当具有更宽阔的涵盖性，不仅仅对社会收入和财富分配不公正进行弥补和调节，对社会弱势群体和贫困人口进行救助，而且在普遍适应社会成员对生活质量的追求、创造潜力的发挥以及有所作为的期望方面，发挥更大的功能。

在这方面，社会投资、资产建设的理论视角和政策设计，对于未来的社会政策也许会形成很大影响。国内有的学者称之为“社会政策范式的一场革命”，也有学者分析了其对于丰富社会福利的内涵，强化社会福利政策的实践性和工具性，激发弱势人群的活力和调动其积极性，促使投资主体的多元化，拓宽社会福利的投资渠道等多方面的意义。同时，这一社会政策理论在一些国家和地区进行了一些试验，但是也引起了激烈的争论。

以投资为导向的发展型社会政策主张全民参与经济，体现了社会政策应对长期风险的功能。社会资源和社会机会在全体社会成员中的合理配置是社会和谐稳定的基础，投资性社会政策或者资产型的社会政策正是在参与社会竞争的机会上实现了公平合理的配置。保障型的社会政策在缓解弱势群体的现实困境方面起到了输血的功能，而发展型的社会政策实现的则是造血功能，从长远发展角度保障社会公平。发展型社会政策协调经济政策和社会政策之间的矛盾关系，避免了福利国家的社会政策弊端，具有灵活性。从风险或者个体安全的视角反思发展型社会政策，可发现其具有灵活应对风险的能力。