二、养老保险扩面的必要性

(一)养老保险扩面研究综述

按照杜邢晔(2010)的归纳，可以从政府、企业和个人三个方面分析养老保险覆盖率的影响因素。托达罗(Todaro，1970)认为，劳动力市场存在正式工作和非正式工作的二元特征。政府对正式部门的工作制定了高于市场出清价格的价格，非正式部门的工资则低于正式部门的工资。在讨论社会保险覆盖面的问题时，有一种现象特别值得关注，那就是非正式部门的劳动力加入社会保障的覆盖面很小。杜鲁门·G·帕卡德(Truman G.Packard，2007)指出，如果正式工作是政府配给的，则政府应缓解劳动力市场的僵化和分隔；如果正式工作不是政府配给的，并且个人选择在非正式部门工作，政策制定者可以想办法使自雇者和非正式工作雇佣者为他们自己退休后的生活保障筹划，或者为社会保障缴费，或者购买商业保险。帕卡德(2001)指出，社会保障缴款已经成为非工资劳动力成本的最主要构成因素之一。在拉美，社会保障缴款引起的成本占小公司运行支出的比例高达20%。霍尔茨曼等(Holzmann etc.，2001)提出了五个阻碍扩大覆盖面(特别是扩大第一支柱即强制缴款积累支柱的覆盖面)的因素，它们分别是贫困、自雇、交易成本、制度设计、制度可信度。斯科特·雅比库(Scott Yabiku，2000)研究了性别、年龄、婚姻、小孩数量等因素对私人养老保险参与行为的影响；而Yutaka Horiba等(2002)和卢查克等(Luchak etc.，2004)则从公司角度研究了利润水平、员工规模、工会、行业效应、边际税率等因素对参保人的影响。哈里斯和托达罗(Harris and Todaro，1970)、帕卡德(2001)、霍尔茨曼等(2001)、萨尔瓦多·瓦尔德斯 普列托(Salvador Valdés-Prieto，2005)、卡梅洛·梅萨 拉戈(Carmelo Mesa-Lago，2008)以及阿尔瓦罗·福特萨等(Alvaro Forteza etc.，2009)从宏观的社会经济与制度变迁角度研究了经济水平、教育、贫困、非正规就业、自雇、交易成本、制度设计、制度可信度等因素对养老保险覆盖率的影响。罗伯特·帕拉西奥斯等(Robert Palacios etc.，2009)认为，对非正规部门实行对等缴费比社会保险税更有利于扩大养老保险覆盖率；弗朗西斯科(Francisco etc.，2010)通过对拉美地区养老保险覆盖率的研究，发现收入越低的群体，养老保险覆盖率也越低。在巴西收入最高的1/5职工的参保率达到70%，而收入最低的1/5职工的参保率只有20%。关于养老保险对就业的影响，诺伊马克等(Neumark etc.，2000)发现养老保险支付导致美国60～64岁人口的就业率下降10%；德卡瓦略(de Carvalho，2008)基于巴西的研究也证实了养老保险减少劳动力供给的结论；但凯斯和霍斯古德(Case and Hosegood，2007)基于南非的研究，认为养老保险存在增加劳动供给的间接效应。关于养老保险的逆向选择，瓦尔德斯·普列托(2008)基于智利的养老保险改革发现，非缴费型养老项目导致缴费型养老项目参保率下降以及非正规工作增加。在国内，理论界对扩大社会保险覆盖面的重要性已形成了共识(申曙光，2009；何平，2009)，并提出了许多扩大养老保险覆盖面的政策建议(胡晓义，2002；柳清瑞，2007)；但关于养老保险参保率的影响因素以及扩面所带来的就业效应与财务的持续性影响的研究较少。穆怀中(1997)研究了社会保障与经济水平的适度性问题；郑功成(2008)认为，良好的社会保障制度设计能够提高劳动者的素质与就业积极性，从而促进就业；财政部社会保障司社会保障课题组(2008)基于2020年城乡覆盖率达到80%的假设，对我国未来50年基本养老保险收支及其可持续性进行预测，认为可以通过提高费率、延迟退休等方式实现财务可持续性。孙祁祥(2001)指出我国企业缴款已经高达24%，不少地方实际缴款已经达到30%，超过国务院［1997］26号文规定的20%的比例。过高的缴费负担导致大量企业逃避缴费行为。对养老保险覆盖率的影响因素的总结见表2—1。

表2—1国内文献提到的养老保险覆盖率影响因素总结

(二)养老保险扩面的必要性

养老保险扩面的重要性可以从政府提供养老保险的必要性和养老保险扩面的积极效应两个方面阐述。关于政府提供养老保险的必要性，政治学和经济学理论都提供了严谨的论证。扩大养老保险覆盖面的意义包括：

1.覆盖面是养老金体系的重要评价指标

如前文所述，罗菲南和卢凯蒂(2006)指出养老金体系的评价指标不外乎以下三个方面：覆盖率、恰当性、可持续性。2004年，世界银行发布的研究报告《遵守社会保障的承诺：拉美状况》，评估了智利——最早改革养老金制度的国家——25年改革的成果。该报告指出，养老金制度改革改善了制度的财务可持续性，但是普遍存在覆盖面较低的问题(大多数拉美国家的覆盖率低于50%)，覆盖面问题成为诟病养老金制度改革的一个主要标志。因此，覆盖面越来越受到学术界和政策制定者的重视。国务院发展研究中心的葛延风(2004)指出，目标人群的覆盖率能体现社会公平程度，也是保证财务收支长期平衡的需要。

2.覆盖面扩大有利于促进社会公平

社会基本养老保险覆盖率低意味着有大量的人年老以后将没有退休金维持其基本生活所需，他们将不得不依靠自己的子女或社会救助度过晚年。现在的家庭大部分是三口之家，也就是说，将来2个年轻人要养活4个老人，没有养老金的老人会使家庭负担加重，降低了老年抵御经济风险的能力，造成老年贫困的大量发生和社会贫富差距的扩大。而养老金制度具有储蓄、再分配和保险三重功能，其再分配功能有利于调节收入分配，促进社会公平。周小川(2004)认为，收入分配政策，特别是社会保障政策，应该关注全体社会成员的基本保障，因此要特别强调全体社会成员的公平性。社会保险覆盖面的大小和受益程度的大小是公平的重要体现。

3.覆盖面扩大有利于促进社会稳定

人力资源和社会保障部副部长胡晓义(2002)认为，我国的社会保障制度应该把公平目标放在第一位。创立社会保险制度的德国“铁血首相”俾斯麦曾说过，有养老金的人是不会造反的。欧美国家在社会保障制度建设方面有着一百多年的历史和实践，特别是被称为“福利国家”的北欧诸国，通过一整套完善的社会保障体系，有效地控制了社会各阶层的贫富差距，社会保持和谐稳定且经济颇具竞争力。瑞典是北欧福利国家的典型代表，从“摇篮到坟墓”的社会保障，是其社会福利的最大特点。这些保障主要有六大类，即儿童保障、教育保障、医疗与病休保障、失业保障、住房保障、养老保障。这些保障体制维护了全体公民的权益，使每个人生活得更踏实。

4.覆盖面是养老保险可持续性的重要保障

社会基本养老保险覆盖率低，还将威胁已有社会养老保险体系的持续性与正常运行(宋长青，2004)。首先，社会基本保险与普通保险一样，都是利用统计上的大数法则抵御意外风险；基于保险的这一基本原理，必然要求参保人数达到一定的数量才能够发挥抵御风险的功能。其次，由于养老金具有收入再分配功能，低覆盖率特别是高收入人群的低参保率，会减少养老保险的基金收入，提高未来基金的支付风险并减弱收入分配功能。再次，养老保险在低参与率和高管理成本之间存在恶性循环，越少的工人参加缴费，则保险基金越难利用规模经济来降低管理成本和提高投资收益，导致养老金的余额越来越少。最后，养老保险低覆盖率将影响制度的可信度，造成更多的企业或个人不愿参保，形成恶性循环。