我国劳动教养制度改革的方向与方案
（注：原载《法学研究》2010年第1期。）
一、前言
自20世纪50年代创立至今（2010年），劳动教养制度在我国已经走过了五十多年的历程。改革开放以来，学者们曾陆续对该制度之改革展开过广泛的争论。笔者近年来也曾就此进行过专题研究，并就我国劳动教养制度的改革方案向有关的中央政法机关提交过研究报告。（注：参见赵秉志等：《中国劳动教养制度司法化改革方案》，载赵秉志主编：《刑事法治发展研究报告》（2003年卷，上册），中国人民公安大学出版社2003年版，第514~540页。）近来，随着我国劳动教养制度的改革逐渐被提上立法日程，该制度又重新受到了关注。本文拟就此问题略抒浅见。
二、我国劳动教养制度改革的必要性
根据我国劳动教养制度的现状，结合相关的国内立法和国际准则，当前我国劳动教养制度改革的必要性主要体现在以下四个方面：
其一，在立法位阶方面，劳动教养制度的规范与其上位法冲突。我国劳动教养制度的主要法律依据，是1957年8月国务院《关于劳动教养问题的决定》、1979年11月国务院《关于劳动教养的补充规定》等行政法规和部门规章。从立法位阶上看，我国劳动教养制度的这些规范与其上位法之间存在冲突。这种冲突主要表现在：首先，我国《宪法》第37条规定，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”。这里的“法”，在法治国家一般都是指“法律”，而不是指行政法规、地方性法规、部门的或地方的规章。（注：参见童之伟：《孙志刚案提出的几个学理性问题》，载《法学》2003年第7期。）其次，按照我国《立法法》第8条第4项和第5项的规定，对于“犯罪和刑罚”，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，只能制定“法律”予以规制。可见，劳动教养作为一种剥夺、限制人身自由的法律制裁方法，应当由“法律”规定。因而我国现行劳动教养制度的规范显然与其上位法存在冲突。
其二，在实体方面，劳动教养的处罚过于严厉。劳动教养的处罚性主要体现为对人身自由的剥夺和限制。国务院1979年11月《关于劳动教养的补充规定》第3条规定：“劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。”从处罚的严厉程度上看，劳动教养的这种惩罚性甚至比管制、拘役等刑罚还要严厉。但是，根据国务院《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养作为一种强制性教育手段，其适用的对象只是属于违法但不构成犯罪的行为。这就意味着，“适用劳动教养的虽然不是犯罪行为，但它所受到的实际处罚远远重于刑罚处罚”（注：陈兴良：《劳动教养：根据国际人权公约之分析》，载《法学》2001年第10期。）。劳动教养的处罚过于严厉，不符合现代法治的比例性原则之要求。
其三，在程序方面，当前我国劳动教养的适用缺乏必要的正当程序。这主要表现在：首先，作为劳动教养管理委员会的实际主持机关，公安机关既是劳动教养适用的调查和提起机关，又是劳动教养适用的审批机关，这显然有违程序中立原则。其次，当前对劳动教养案件的审批既不经诉讼，也没有类似的听证程序，被劳动教养者无法提出意见和进行自我辩护，更不能委托律师为自己辩护，从而有违程序参与原则。再次，在进行劳动教养的决定作出后，被劳动教养者虽然可以提出复查、复议申请甚至可以提起行政诉讼，但这些事后救济措施并不会影响劳动教养决定的执行。显然，劳动教养的救济措施严重不足。（注：参见赵秉志、杨诚主编：《中国劳动教养制度的检讨与改革》，中国人民公安大学出版社2007年版，第384~385页。）
其四，在国际方面，我国的劳动教养制度与相关国际准则明显不符。按照我国1998年10月5日签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款的规定，除非“通常对一个依照法庭的合法命令而被拘禁的人或在此种拘禁假释期间的人所要求的任何工作或服务……”，否则“任何人不应被要求从事强迫或强制劳动”。但是在我国，劳动教养的决定是由作为国家治安行政机关的公安机关作出的，并不是由作为司法机关的“法庭”作出的。可见，我国劳动教养制度与当代国际社会普遍认可的法治与人权的基本准则不符。
三、我国劳动教养制度改革的方向
鉴于现行劳动教养制度存在的诸多严重弊端，我国应当对该制度及时进行改革。总体而言，我国劳动教养制度的改革应坚持以下三个方向：
其一，坚持改革的人权保障方向。我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”针对当前我国劳动教养制度中人权保障的严重欠缺，我国劳动教养制度的改革应当强调被劳动教养者的人权保障，强化被劳动教养者对劳动教养程序的参与权。这应当是我国贯彻保障人权的宪政原则和国家人权行动计划的重要体现，也有利于为国家批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》创造条件。
其二，坚持改革的法治化方向。依法行事和权力制约是现代法治原则的重要要求，其强调的是“一种在法律条件下权力行使的自我约束与对他人权力行使约束的意识”（注：袁付平：《法治及其立法的法治原则》，载《山东大学学报（人文社会科学版）》2001年第6期。）。而作为法治的一部分，我国劳动教养制度的改革也应当既要提升劳动教养的立法层次，保证劳动教养制度的合法性，又要坚持现代法治的基本原则，实现劳动教养的调查权和提起权与决定权的科学分离，加强权力制约。
其三，坚持改革的全面化方向。劳动教养制度关涉全局，其中既有立法层次的问题，又有实体和程序问题，还有国际基本准则要求的问题。因此，我国劳动教养制度改革应当把握当下的时机，坚持全面改革的方向，力争改革的一步到位或者基本到位。这不仅有利于彻底根除我国现行劳动教养制度中存在的各种弊端，实现劳动教养制度的人权保障，而且有利于我国顺应当代国际社会的人权保障和法治的基本要求，以获取国际社会的正面评价和基本认可。
四、我国劳动教养制度改革的方案
当前，我国劳动教养制度已经不是要不要改革的问题，关键是如何改革的问题。笔者主张，我国应当按照上述改革的方向，确立科学而切实可行的劳动教养制度改革方案。
（一）我国劳动教养制度改革诸方案述评
近年来，关于我国劳动教养制度的改革方案，理论界和实务界主要有废止论与保留论两种基本的不同立场，同时每种基本立场中又有数种不同的主张。
1.关于劳动教养制度的废止论
废止论主张从法律上废止现行的劳动教养制度，但对劳动教养制度废止后相关违法行为如何处理又有三种不同的主张：其一，行政化处理，即主张将原劳动教养的内容纳入治安处罚等行政处罚的范围。（注：参见王发强：《谈劳动教养制度的存废》，载《法学杂志》1997年第4期。）其二，刑事化处理，即主张将原劳动教养的内容纳入刑法的范围，不过对纳入刑法后的原劳动教养之行为的制裁，有的学者主张作为保安处分的一部分（注：参见宣炳昭、江献军：《劳动教养刑事化问题刍议》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2001年第2期。），也有的学者主张作为刑罚的一部分。（注：参见黄志勇：《对我国劳动教养制度的反思》，载《暨南学报（人文科学与社会科学版）》2005年第1期。）其三，行政化和刑事化双重处理，即主张将劳动教养所适用的对象中尚不够刑事处分的违法行为纳入行政处罚体系，将那些较为严重的违法行为纳入刑事处罚体系。（注：参见陈瑞华：《劳动教养的历史考察与反思》，载储槐植等主编：《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版，第30~31页。）
不过，目前国内关于劳动教养制度的废止论已明显式微。（注：参见储槐植：《从国情出发思考劳动教养制度改革》，载《中国司法》2009年第3期。）而从我国当下的国情和劳动教养制度的功效来看，笔者也认为，我国当前尚不能完全废止劳动教养制度。这是因为：一方面，劳动教养制度在维护国家政治稳定和社会治安秩序、预防和打击违法犯罪、教育和挽救违法犯罪人员等方面发挥了积极作用，具有其他法律制度所不可替代的功能。（注：参见云山城：《劳动教养制度改革研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第6期。）另一方面，劳动教养所适用的对象是危害程度高于治安违法、低于刑事犯罪的行为，其对象的特殊性使得它难以被直接纳入行政处罚体系或者刑事处罚体系。因此，无论是对劳动教养作行政化处理还是作刑事化处理，都将面临新的体系性困境，其改革的难度更大。
2.关于劳动教养制度保留并改革论
这种观点主张在保留劳动教养制度的前提下，针对其存在的弊端进行改革。其中，改革的关键是决定劳动教养的机关的选择，对此又有三种不同的具体主张：其一，主张实行公安机关负责制，即通过立法将劳动教养的决定权交由公安机关负责，并根据需要增设有关的聆询程序。（注：参见云山城：《劳动教养制度改革研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第6期。）其二，主张实行管理委员会负责制，即通过立法将劳动教养的决定权仍然交由劳动教养管理委员会负责，该委员会由公安、司法行政、教育和劳动行政等部门的人员组成，必要时还可邀请其他有关部门的人参加。该委员会不是一个常设机构，但可设专职副主任和固定的办公室。（注：参见汤海军、张长和：《我国劳动教养法律制度的未来走向》，载《河南社会科学》2008年第4期。）其三，主张实行法院负责制，即通过立法将劳动教养的决定权交由法院负责。其中，有的主张交由国家为此增设的专门的治安法院负责（注：参见刘振华：《我国劳动教养制度中几个法律问题的探讨》，载《河北法学》2008年第8期。），也有的主张交由法院的刑事审判庭或行政审判庭负责（注：参见赤艳：《关于改革与完善劳动教养制度的立法构想》，载《北京大学学报》2006年“国内访问学者、进修教师论文”专刊。），还有的主张交由法院增设的专门的治安法庭负责。（注：参见应松年：《关于改革劳动教养制度的几点意见》，载陈光中主编：《刑事司法论坛》（第1辑），中国人民公安大学出版社2008年版，第22页。）
对于上述关于决定劳动教养的机关的三种主张，第一种主张即公安机关负责制虽然具有节约司法成本的优点，并且当前公安机关也有行政拘留的决定权，因此将劳动教养的决定权交由公安机关负责并无不妥，但是，实行公安机关负责制即意味着公安机关要集劳动教养案件的调查、提起和决定权于一身。这明显违反现代法治的权力制衡原则，而且也不利于对被劳动教养者的权利保障，故而实不可取。
第二种主张即劳动教养管理委员会负责制与我国现行的劳动教养决定制度并无区别，并且公安机关的代表仍然是劳动教养管理委员会的组成方和实际决策方。因此，它至少存在两个方面的缺陷：一方面，公安机关的代表仍是劳动教养管理委员会的组成方和实际决策方，仍存在公安机关自己调查、自己提起和自己决定的弊端，相关权力缺乏制约。另一方面，劳动教养管理委员会并非常设机构，即使将其设计为常设机构，但作为委员会机制，其通常发挥的也基本是协调功能，因此将其作为劳动教养的决定机关，不利于劳动教养制度的有效运转。
第三种主张即法院负责制与我国劳动教养制度改革的方向完全一致，有利于全面克服当前我国劳动教养制度所存在的各种弊端。但是，单独设立专门的治安法院，牵涉面太广，将直接影响到我国现行的司法体制改革，可行性较小。同时，劳动教养案件在性质上毕竟不同于刑事案件和行政诉讼案件，也不宜将其交由法院的刑事审判庭或者行政审判庭负责。因此，在现有的条件下，主张将劳动教养的决定权交由法院增设的专门的治安法庭负责的观点显然更为可取。
以上三种方案中，归根到底来看，第一、二种方案与第三种方案的实质差别，就是第一、二种方案是行政决策，而且是由作为调查、提起机关的公安机关又作为决定机关或者起主要作用的决定机关；而第三种方案是司法裁决，是裁决机关与调查、提起机关相分离。因而从此种法律制裁内容的性质和权力合理制衡的要求看，无疑应当选择第三种方案。而在第三种方案中之所以选择交由法院治安审判庭裁决的模式，则是从合理性和可行性综合考虑的结果。
（二）我国劳动教养制度改革方案构想
我国劳动教养制度改革的内容涉及劳动教养的对象、期限、审批程序、执行方式等诸多方面。但是，改革的关键和争论的焦点乃是劳动教养决定机关的选择。对此，笔者认为，目前最科学、合理的改革举措，是在我国法院内部单独设立治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。
1.设立治安审判庭的合理性与可行性
在目前的条件下，在法院内部设立单独的治安审判庭专门负责审理劳动教养案件，对我国劳动教养制度的改革而言，不仅具有合理性，而且具有可行性。
（1）由法院的治安审判庭负责审理劳动教养案件，在当前具有充分的合理性。作为法院内设的审判庭，治安审判庭的运行模式是一种司法模式。这种司法模式对于劳动教养制度改革的合理性主要体现在：其一，当事人能够充分参与治安审判庭对劳动教养案件的审理活动，从而能有效地保障当事人对劳动教养案件审理程序的参与权。其二，治安审判庭实行的控、辩、审分离机制，符合现代法治原则的权力制衡要求。其三，由治安审判庭做出的劳动教养裁决，符合有关国际人权公约的要求，与当前的相关国际标准相符合。其四，由治安审判庭决定是否劳动教养，能有效地克服当前我国劳动教养制度中存在的主要弊端，从而保证了改革的一步到位或者基本到位。
（2）由法院的治安审判庭负责审理劳动教养案件，在当前也具有可行性。这主要体现在：其一，在我国法院现行体制下，单设治安审判庭属于法院内设机构的调整问题，不会涉及太大的司法体制变化，也符合我国《人民法院组织法》的规定和原则。其二，我国当前已经设立了一些专门的审判庭，如刑事方面的少年犯罪审判庭，民事方面的知识产权庭、小额钱债法庭，行政方面的交通事故法庭等，因而在法院内部设立单独的治安审判庭亦有相关经验与模式可循。
2.设立治安审判庭的构想
当前我国法院为此设立治安审判庭，应当结合劳动教养案件审理的实际需要，并着重考虑以下几个方面：
（1）关于审级制度。在主张设立治安审判庭审理劳动教养案件的观点中，有意见认为鉴于此类案件的特点，仅在基层法院设立治安审判庭、实行一审终审制即可。笔者主张还是应当在基层法院和中级法院均设立治安审判庭，实行两审终审制。主要理由有两点：其一，两审终审制是我国法律诉讼所采用的通行的审级制度，它对于确保办案质量和发挥审级监督作用有着重要价值，在劳动教养类案件审理时理当坚持。其二，劳动教养案件的审判涉及对违法者人身自由的剥夺、限制，其违法制裁之严厉性显然仅次于刑罚制裁而重于民事、行政、经济制裁，实行两审终审也有利于保障人权、体现法律制裁的严肃性。
（2）关于一审治安审判庭的设立。对此，应当根据审理劳动教养案件的实际需要，有选择地在一些设区的市的基层人民法院设立治安审判庭，而不宜在每个基层法院都设立治安审判庭。这主要是考虑到，当前我国劳动教养的对象比较集中，而且多数劳动教养案件都集中发生在城镇地区，因此将一审治安审判庭设置在设区的市的基层法院有利于充分发挥一审治安审判庭的职能。
（3）关于审判组织和审判程序。劳动教养案件的审判组织应当包括独任制和合议制。对劳动教养案件原则上应采取独任制并实行简易程序，因为这类案件的事实一般都比较简单，采取独任制和简易程序有利于提高效率。但对于在当地有重大影响的案件、中级法院审理的上诉案件、中级法院发回基层法院重审的案件、检察机关抗诉的案件和根据审判监督程序决定再审的案件，则应采取合议制并实行普通程序，以充分保证办案质量。同时，除一、二审普通程序外，对劳动教养案件的审判也应当设立审判监督程序。（注：参见赵秉志等：《中国劳动教养制度司法化改革方案》，载赵秉志主编：《刑事法治发展研究报告》（2003年卷，上册），中国人民公安大学出版社2003年版，第533~534页。）
五、余论
我国现行劳动教养制度的改革关系到国家人权事业和法治事业的重大进步，关系到国家的改革开放大业，因而势在必行，应当充分重视并及时而果断地作出改革决策。
从我国当前的国情和维护社会治安的实际需要出发，在现阶段，关于劳动教养制度的改革，笔者主张在保留的基础上，予以司法化的改革，通过国家立法机关颁布“违法行为矫治法”实现从立法根据到实体（其核心是从惩罚内容到惩罚期限要与刑罚处罚有明显区别）和程序（其核心是改行政决定为司法裁决，并设置正当程序）的全面而系统的法律规制。若进一步从建设社会主义法治国家的长远目标考虑，笔者主张在司法化改革的基础上，在将来条件成熟时废止现行的劳动教养制度，同时对当前属于劳动教养对象范围的行为、措施等，分别下调为治安管理处罚或上调为轻罪刑事处罚分而治之，从而进一步实现法治的现代化和科学化。