1.3科学发展观与“以人为本”：生产与福利的失衡

1.3.1 “以人为本”与“市场经济的双向运动”

总供求失衡背后的制度因素，可以从生产体制与福利体制间的互动关系入手加以分析。所谓生产体制是指“通过市场与市场相关制度运作的生产组织”(Soskice，1999)。该概念用于分析市场经济中的企业、顾客、工人与雇主之间，如何在诱导与限制的规则构架中组织与建构彼此之间的关系。其中，包括四个主要的制度结构，即金融体系、劳动关系、教育与培训体系以及企业间关系。而福利体制是指包括政府、市场与家庭在内的总体福利的生产(Esping and Andersen，1999)，主要包括照料家人、教育、医疗和住房四个方面。尽管生产体制与福利体制是考察不同类型的市场经济模式时创造出的概念，但对于中国这样的转轨经济国家来说，利用这两组概念能够比较清楚地看出计划经济向市场经济转型的过程中，各种制度间的相互变动关系。

表1—4概略地反映了在科学发展观提出之前的几个历史时期中，生产体制与福利体制的变化情况。在计划经济中，农村中的生产大队和城市中的企业既是生产的最基本单位，也是福利提供的最基本单位，两者具有一体性。但是，随着市场经济的发展，生产体制中的市场化程度越来越高，生产与福利的主体发生了分离：企业越来越不承担提供福利的责任，而家庭则必须到市场上为自己购买各种与福利相关的产品和服务。这个过程实际上是将人从原本能够较为稳定地获得福利的社会关系中剥离出来，将其置于高度不稳定的波动的市场关系中，从而导致福利水平的大幅下降。尽管收入的增加能在一定程度上增加福利，但未必足以弥补不确定性带来的福利损失。Modigliani and Cao(2004)的研究表明，尽管中国的人均收入自1978年后有大幅的提升，但在1994年之前，储蓄率上升的速度比人均收入上升的速度更快^注2(见图1—7)。这正是人们试图通过储蓄来应对市场不确定性的表现，也正是收入增加难以保证福利增长的反映。

表1—4生产体制、福利体制和财税体制的对应变化

图1—7 1953—2000年中国居民储蓄率与人均收入

是否应当将照料家人、教育、医疗和住房等满足人们基本生活需要的福利产品与服务交给市场来提供，在市场经济的发展过程中，它曾在思想上存在过各种争议，在实践中则多次反复。早在18世纪末的英国，也就是市场经济的萌芽时期，人们就发现过一个前所未有的现象：贫困与财富以同样迅速的方式增长。市场高涨时，土地被圈占，同时大量农民离开土地进入工厂，而在市场萧条时，他们中的大部分带着在农业中毫无价值的工业技能回到农村，成为赤贫者。为了维护乡村的稳定与秩序，伯克郡的法官们于1795年在斯品汉姆兰通过了一项法案(即《斯品汉姆兰法》)，规定工资之外的津贴应该通过与面包价格挂钩的方式予以确定，以便保证穷人能够得到一个最低收入，而不论他们实际挣得的钱有多少。此后，类似的法案很快覆盖了英国几乎所有的乡村，甚至许多制造业地区。

《斯品汉姆兰法》的核心是一个我们今天非常熟悉的概念：生存权。不论一个人的劳动力是否为市场所需要，以及在市场上沽价几何，都不能抹杀他作为人在社会中生存的权利。这无疑是现代社会保障制度的最初雏形。然而，这样一项初衷在于保护社会免受市场波动伤害的措施，其结果却是灾难性的。由于不论工作的好坏与否，人们都能得到最低水平的收入，因而人们的工作积极性迅速下降。在短短几年内，总的劳动生产率就降到了赤贫劳工的生产率水平，按劳付酬的雇主因而不断降低工资。这对于原本就打算“磨洋工”的人来说当然无所谓，因为政府总是会将低于最低生活水平的部分补上，但对于那些希望依靠辛勤劳动获得正常生活水平的人来说，日益降低的工资最终使他们也陷入到赤贫的困境中。在《斯品汉姆兰法》的“关怀”下，社会增加而不是减少了穷人的数量，而陷入接受救济境地的一个更糟糕的后果是自豪和自尊的道德观念退化。正如一句西方谚语所说的：“一旦陷入救济，就会永远依赖救济”。“一旦一个人进了济贫所，他就落入了圈套而很少能够逃脱。许多世纪的定居生活所造就的持重和自尊很快就会在济贫所的混乱中消耗殆尽。在那里，每个人必须小心谨慎，不能造成他高于邻居的印象，一面被迫外出寻找工作，而不能继续在这个熟悉的空间里享受福利”(波兰尼，2007，p.86)。1834年，《斯品汉姆兰法》被撤销，原因显而易见，它不但妨碍了竞争性劳动力市场的形成，而且还不可思议地伤害了那些它试图保护的人。此后，英国的劳动力完全市场化了，相应出现了马克思和恩格斯等经典著作中所描述的工人阶级的悲惨生活状况。争取生存权的斗争并未停止，但直到大规模的工会运动出现，工人有了可以和资本家对等谈判的代表，社会立法、工厂法、失业保险等现代劳动制度才真正出现。第二次世界大战后的福利国家建设，则将这一运动推向了高潮。

市场经济发展中的这段历史，被波兰尼称为“市场经济的双向运动”。他指出：“就近百年而言，现代社会由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动(即把市场的扩张控制在某些有限的方向上)”(波兰尼，2007，p.112)。对工作条件的立法和对最低生活水平的立法被创造出来，以保护工人免受劳动力商品化的危害；土地法规和农产品关税被创造出来，以保护自然资源和乡村文化免受土地商品化的危害；维护价格体系稳定的中央银行被创造出来，以保护各类企业免受价格波动的冲击。

所谓双向运动，体现为依据社会中两种组织原则的行动，它们各自设定有自己独特的制度化目标，各有明确的社会力量的支持，各有特殊的运作方法。一种是经济自由主义原则，目标是自我调节市场的确立，它依仗贸易阶级的支持，主要运用不干涉主义和自由贸易作为手段。另一种是社会保护原则，目标是对人和自然以及生产组织的保护；主张对直接受到市场有害行动影响的群体实施各种各样的支持；它运用保护性立法、限制性的社团和其他干涉手段作为自己的运作手段(波兰尼，2007，p.112)。

从波兰尼的分析看，双向运动是市场经济社会一个挥之不去的“诅咒”。市场化的程度越高，社会受到的伤害就越大，人与人以及人与自然的矛盾就越突出，因而社会保护的运动就会兴起；但社会保护的程度越大，市场机制的运转就越不顺畅，分工与交换为社会带来的福利就越少，因而市场化的运动又会兴起。现代社会只能在这种反复进行的双向运动中不断往复前行。

在双向运动中，市场化运动与社会保护运动各自的受益者与受害者都在为实现自己的主张寻求力量，而争夺的一个焦点就是政府。市场的培育、发展和运行，离不开政府对私人产权的保护和对契约履行的监督；同样，约束市场的边界和管制市场也离不开政府。因此，在市场经济的发展历程中，我们发现政府的角色也在不断发生变换。在一段时期中，政府是推动市场化的积极动力，在下一段时期中，政府又是抑制过度市场化、改善收入分配、建立健全社会保障制度的先锋。自由资本主义时期的“守夜人”式的“小政府”和第二次世界大战后出现的负责民众“从摇篮到坟墓”的各种福利的“大政府”，正是这种变化的反映。

科学发展观将“以人为本”作为核心，强调“把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”^注3。正是我国市场经济建设中心由“市场化”向“社会化”转移的标志。

1.3.2 改革开放以来中国的“市场化”与“社会化”

至少在1998年之前，“市场化”是整个社会变革的主旋律。例如，王绍光(2008)就将1999年之前的改革进程看作由伦理经济向市场经济过渡的三个阶段：第一阶段是市场的出现(1979—1984年)，其间零星的商品交易市场开始出现，但它们在整体经济中的作用仍十分有限，行政权力对经济行为的干预依然很强，非市场体制与关系仍然占据上风。第二阶段是市场制度的出现(1985—1992年)，其间一套相互关联的市场制度开始出现，如产品市场、劳动力市场、资本市场、外汇市场、土地市场等。到这个阶段，等价交换、供求关系、竞争等市场原则开始在经济生活中发挥作用，但它们还没有大规模进入非经济领域。第三阶段是市场社会的出现(1993—1999年)，其间市场原则开始席卷非经济领域，大有成为整合社会生活机制的势头。经过这三个阶段的转变，各级财政之间的关系从“大锅饭”变为“分灶吃饭”；政府财政与企业之间的关系从“软预算约束”变为“硬预算约束”；在给农民生产自由的同时，农村实行的“大包干”解除了集体对个体的责任；劳动用工制度的改革打破了城镇职工的“铁饭碗”。随着农村里的村庄和城镇里的单位逐渐剥离社会职能，演变为纯粹的经济机构，村民和职工的生老病死、福利待遇便失去了保障，必须靠个人花钱购买。

1.社会保险筹资模式改革

从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，在城镇全民所有制企业和行政事业单位中逐步建立了以劳动保险为核心内容的社会保险制度，基金的筹集主要由国家和企业负担，职工不负担任何社会保障费用。企业按3%提取劳动保险金，其中30%上交全国总工会，实行全国统筹；70%留基层，支付各项保险待遇；当月结余上交省、市工会作为调剂金。

改革开放后，特别是十四届三中全会提出将建立社会保障制度作为经济体制改革的内容和目标后，有步骤地进行了以养老、医疗、失业为重点的社会保险制度改革。其主要内容就是逐步减轻国家财政的负担，开辟和扩大社会保险的筹资渠道，由过去的政府、企业两方负担，转变为政府、企业和个人三方负担。比如基本养老保险，职工由不缴费逐渐转变为按工资8%缴费。

2.医疗卫生支出个人化

改革开放前，中国的医疗卫生事业一直被看作单纯的公益性福利事业，实行政府主导筹资的高度集中体制，医疗卫生的投入以政府为主，个人基本不付费，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照计划实施。在城镇地区，公费和劳保医疗制度基本覆盖了所有劳动者；在农村地区，合作医疗制度也覆盖了大部分农村人口。

改革开放后，医疗卫生机构承袭放权让利、分散决策和市场化为导向的改革模式，形成了很强的创收能力。公费和劳保医疗制度也相应进行改革，包括：个人承担部分医疗费用，职工医疗费的一部分由个人定额包干，单位与医院挂钩，医疗费用实行共同定额管理等等。其结果是，医疗卫生的融资方式由主要依靠社会分担风险的方式，变化为主要依靠病人个人承担经济风险。如图1—8所示，一直到2002年之前，个人卫生支出占比一直呈上升趋势，而政府卫生支出占比一直呈下降趋势。由于个人承担的医疗费用过高，大批人口不愿参加医疗保险，2003年卫生部公布的《第三次国家卫生服务调查主要结果》显示，５０.４％的城市居民和８７.４％的农村人口没有任何医疗保障。

图1—8 全国卫生总费用来源结构

资料来源：引自《中国卫生统计年鉴(2007)》、《2007年中国卫生事业发展情况统计》。

3.教育融资渠道多元化

改革开放前，中国三级教育普遍实行免费制度，经费全部由政府负担。1980年实行财政大包干改革后，中央和地方政府在教育经费的投入上有了较为明确的分工，地方政府对于地方所属高校和基础教育负有主要责任。这种做法的本意或许是调动地方政府办学的积极性，根据地方需要，调整和改进本地的教育格局与质量。但由此产生的弊端是，在农村和经济发展相对落后地区，地方政府受财力所限，很难对教育提供足够支持。为了弥补财政性教育投入的不足，于1986年正式引入了多渠道筹集教育经费的筹资方式。例如，为了扩充农村教育经费的来源，自1980年起，政府开始鼓励农民集资办学，筹集的资金主要用于中小学危房改造和校舍的新建。根据30个省、自治区和直辖市的不完全统计，1981—1991年全国用于改善中小学办学条件的资金总额达到1 066亿元。其中，国家拨款占35.5%，多渠道筹资(主要是社会捐、集资)占66.5%。表1—5表明，在我国教育总经费中，财政性教育经费呈明显的持续下降趋势，1998年已经低于70%。而在OECD国家中，该比例很少会低于70%。更加突出的问题是，在政府有义务加以保障的义务教育中，政府的投入也呈下降趋势，如表1—6所示。

表1—5教育总经费中财政性与非财政性教育经费的比重(%)

资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴(1996—2006)》和《2006年全国教育经费执行情况统计公告》中的数据计算得出。

表1—6义务教育经费投入情况

4.住房商品化

改革开放前，我国实行“统一管理、统一分配、以租养房”的公有住房实物分配制度。政府无偿划拨建房土地，政府或单位出资建设公房，通过行政分配给职工居住，收取极低的房租。1978年后，在邓小平的倡导下，进行了公房出售试点、提租补贴、以售代租等住房改革。1991年，《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》提出，按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。1998年，国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，确定的改革目标为：一是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；二是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年，国务院下发的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)将“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”这一目标，改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。……采取有效措施加快普通商品住房的发展，提高其在市场供应中的比例”。该文件的出台，标志着将多数家庭住房的供给推向了市场。

“市场化”运动风起云涌，最初释放的主要是调动政府、企业和个人积极性、推动经济迅速发展的正面效应。这方面的成效已是毋庸置疑，中国在三十年间崛起为全球重要的经济体，中国奇迹与中国模式为世界瞩目，是学者与官员津津乐道的话题。而在市场化进程上，不论是国内还是国外都给予了积极的评价。表1—7是北师大经济与资源管理研究所公布的中国市场化测度总指数，表1—8是加拿大弗雷泽研究所(Fraser Institute)公布的中国经济自由度变动表，它们都显示出同样的趋势。

表1—72001—2006年中国市场化测度总指数

资料来源：北师大经济与资源管理研究所：《2008中国市场经济发展报告》。

表1—8中国经济自由度变动表

资料来源：加拿大弗雷泽研究所：《经济自由度报告1980—2005》。

但在1998年东南亚金融危机引发中国需求不足的问题后，如何克服危机的政策讨论使人们意识到，需求不足的关键是内需不足，而内需不足的关键是市场化进程中出现的收入分配恶化。居民的实际收入实际上是由两部分构成的：一是来自市场的货币收入；二是来自政府提供的公共服务。因此，改善收入分配既需要调整市场分配制度，也需要政府加强民生保障。从政府的角度看，后者在要求提高公共服务整体水平的同时，还必须实现地区间公共服务的均等化，以避免公共服务提供水平的差异进一步导致收入分配的恶化。在这一背景下，“社会保护”运动应运而生。表1—9列出了此后出台的一系列重大社会政策，范围涉及最低生活保障、城乡差距、医疗、教育、住房等各个方面。2003年提出的科学发展观，通过将“以人为本”设定为发展的核心，把市场经济建设实践中的“社会化”趋势提升到了指导思想层面。

表1—9社会保护政策

续前表