第一节 旧有的全球治理机制力不从心
理顺全球治理思想理念和具体实践的脉络轨迹可知，全球治理的轮廓雏形在19世纪早期，即维也纳体系建立之时便已显露意识萌芽。随后经历体系变迁和制度演进，由国联为治理本体的短暂凡尔赛—华盛顿体系治理开启了近代全球治理的大门。但严格意义上，现代全球治理起始于1945年以联合国及其专门机构和附属职能部门为中心的雅尔塔体系。
因此，当今全球治理承继于二战结束时确立的各种制度性建设，以及冷战时期补建的一些制度规范，其成形基础是美、苏两超级大国主宰世界及权力集中于少数大国的雅尔塔系列组织机制。该体制形态包括联合国和布雷顿森林体系下的世界银行集团、国际货币基金组织、关税与贸易总协定(世界贸易组织前身)等。以“大国一致”的权力运作模式为核心的联合国机制，在相当长时期内更成为维系战后秩序、实施全球治理的基石。如上所述，准确来讲，这一阶段只能说是“国际或国家间治理”，尚无真正意义的“全球范围治理”。
20世纪60年代后，由于民族解放运动兴盛和殖民帝国体系崩盘，主权国家数量激增，极大改变了国际社会组成状况的整体面貌。特别是进入20世纪70年代后，随着全球性问题的出现以及联合国成员扩容引发效率下降，再加上冷战大背景下联合国在一定程度上沦落为美、苏两个超级大国角力争霸的政治平台，导致联合国独自应对全球治理问题日益展现出疲惫、乏力的态势。尽管联合国作为世界最具权威的政府间多边组织，继续保有全球治理中心舞台的地位，但日益低下的治理效率给很多国家强烈的心理冲击，而七国集团的应运而生则标志着区别于联合国机制的全球治理新模式出现。
七国集团(Group seven, G7)是八国集团(G8)的前身，系西方几个主要工业化“民主”国家会晤和协调政策的论坛，由美国、日本、德国、法国、英国、意大利和加拿大组成，每年召开首脑峰会商讨国际社会面临的主要政治和经济问题。七国集团成立于20世纪70年代，由于主要资本主义国家的经济形势持续恶化，接连发生“美元危机”、“石油危机”、布雷顿森林体系瓦解，西方主要工业化国家的经济陷入深度萎靡不振的泥沼。为共同解决世界经济和货币危机，协调经济政策、重振西方经济，在法国倡议下，1975年7月，美、日、德、英、法5国举行了最高级首脑会议，同年11月意大利受邀加入。1976年圣胡安峰会时，加拿大应邀出席，并形成每年由七国轮流在各国召开一次首脑会议的机制。自此西方七国集团的称谓最终定型，“七国首脑会议”开始定期化、固态化。
冷战时期，七国集团受到两极体系的制约，一直以讨论经济问题、协调西方国家宏观经济政策以及联合对抗苏联为主要目标。它虽也关注全球问题，但影响主要局限于欧美资本主义国家。冷战结束后，随着苏东国家的解体、转型以及市场经济、民主政治在全球范围的传播推广，七国集团开始重新进行战略定位和职能设计的变更调校。国际体系进程演变速度加快，体系结构由“两极霸权”转变为“一超多强”。七国集团作为一种会议制度形式的国际体系因素，也逐渐从保持和受制于两极霸权结构，转变为推动和塑造国际体系新结构成形的角色。为弥补自身在面对各种国际挑战中的不足，G7通过成员扩大、议程增设和机制深化的方式进行制度改革，力求向有效的全球治理中心的定位转变。在继续关注经济问题的同时，议题更加多样化，各国内政民主状况、恐怖主义威胁、同发展中国家关系、气候环境变化、粮食安全、应对全球化挑战等都被纳入七国首脑峰会的议程。
1997年俄罗斯正式被G7吸纳组成G8，扩员后的八国集团向推动形成和塑造新的国际体系角色转变的力度更大，朝着构建新权力中心方向迈进的步伐更快。同时，G7/8通过邀请联合国、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际机构的代表参加其峰会，加强同现有国际机制的联系，实现与联合国对话和协调的制度化和普遍性，并借助世界三大经济组织贯彻、实施其决议和政策，以增强机制安排的执行力和正当性，全力确保G7/8在全球治理领域具有普遍性的规范意义。G7/8认为自己作为大国合作机制，应当对解决全球化日益深化带来的全球性问题发挥主导作用，以应对全球范围内对现存国际秩序构成最棘手挑战的全球、地区和跨国安全威胁。冷战后，随着经济全球化的加速和深入，西方国家倡导的市场经济制度逐渐为大多数国家所认可，加上西方国家同非西方国家的力量对比呈压倒性优势，因此G7/8机制的全球治理平台的作用日益显现。
G7/8作为主要发达国家协调世界经济与政治问题的“大国俱乐部”，能够长期成为全球治理的主要机构，与国际权力结构的积聚和离散状况基本一致。自20世纪70年代以来，G7/8无论在世界经济领域还是国际政治体系一直占据绝对优势地位。七国国内生产总值始终占世界经济总量70%以上，贸易总量占全球一半强。超强实力是全球治理长期处于G7/8主导时代的根本原因，同时美欧也正是通过G7/8治理全球的平台，短时间形成一超独霸、欧美主导的局面，把西方的“世界领导权”推向顶峰。
自20世纪90年代末，伴随着经济全球化加速和以中国、印度、巴西为代表的部分发展中新兴国家群体性崛起，新兴经济体与发达国家的力量差距明显缩小。比如，以国内生产总值为例，截至2010年，新兴经济体GDP总量占全球比重已从2000年的11%升至18.7%，七国集团占全球GDP比重则从77%降至55.8%；从经济拉动力看，发展中国家2002—2010年对全球经济增长贡献率每年都超过50%，而发达国家对全球经济增长贡献率则一直低于发展中国家。
同时，作为一个封闭的发达国家俱乐部，G7/8独自应对粮食安全、能源安全、恐怖主义、经济稳定、气候变化、金融安全等全球性挑战越来越困难，对管理国际事务显现有心无力的状况。在G7/8治理模式下，虽没有爆发大规模的全球性金融危机，但各种地区性金融危机却接连不断。G7/8中全球新兴国家代表性不足遭到多方强烈质疑，降低了其在国际社会设定议程的能力，削弱了其合法性和公信力。在全球性问题增多、国际力量对比发生重大变化的情况下，传统上由发达国家主导的全球治理模式越来越缺乏合法性、权威性和有效性。由此，G7/8需要把权威延伸至国际体系其他成员特别是新兴国家，以增强法理依据。
在此背景下，G7/8加强了与新兴发展中国家的对话。自2003年法国埃维昂峰会起，G7/8根据不同议题邀请新兴发展中国家代表进行对话，并逐步形成“G8+N”的南北首脑非正式对话模式，到2005年形成较为固定的“G8+5”对话机制。G7/8在承认中国、印度、巴西、南非、墨西哥(+5, Outreach Five)五个新兴发展中大国作为主要经济和外交行为体地位的基础上，邀请五国领导人参与同G8的有组织论坛，并进行持续对话。2007年德国海利根达姆峰会启动了“海利根达姆进程”，G7/8邀请上述五个发展中大国就知识产权保护、贸易投资自由以及能源利用效率等具有全球意义的结构性难题开展为期两年的尝试性磋商，以促进全球经济可持续发展。2009年在意大利拉奎拉举办的八国峰会上，这一进程被更名为海利根达姆—拉奎拉进程，并首次发表了南北领导人联合声明。会议决定在平等基础上将伙伴关系再延续两年，以便集中讨论各方都有重大利益的全球性挑战，增强共同推进全球议程的能力。该进程的实质意图是想在G8和+5之间，即G7/8与新兴发展中大国之间建立一个正式的对话机制，最终目标是G13，并让G13成为全球治理的中心。
总体来看，“G8+5”机制是发达国家对新兴大国影响力的一种认可，也是发展中国家参与国际事务的新形式。但是客观公正地说，G8+5机制并没有从实质上改变“发达国家为主、发展中国家从属”的不平等格局。西方大国在邀请发展中大国参与全球性问题解决的同时，只希望新兴大国承担责任义务，却不愿让渡实质权力给新兴发展中大国，仅仅给予名义表征上的平等身份和地位，但深层决策方面仍旧不愿和发展中国家分享管理世界事务的治理权。因此，所谓G13的设想从诞生之日便是根植于发达国家主导、发展中国家跟随的立意建制基础，而这也正是G8+5方案最终被G20模式所取代，没能发展成G13的重要原因。