第四节 法治政府的制度架构和运行机制分析
我国法治政府制度建设是围绕着行政规范（行政决策，包括行政立法和行政规定）、行政执法、行政程序、政府应急、行政监督以及行政纠纷解决机制展开的，自2004年国务院制定《全面推进依法行政实施纲要》以来，我国在法治政府制度建设方面做了不少工作，制度运行也取得了一定的成效。
一、行政规范（行政决策）
制定行政规范，是行政机关像立法机关一样按照法定程序制定具有普遍约束力的行政规范的行为。在我国的现行制度架构下，行政规范包括行政法规、行政规章和行政规定三类，既有调整行政机关与行政相对人之间行政法律关系的规范，也有调整行政机关内部关系的规范。与行政机关针对个案做出行政行为不同的是，制定行政规范不针对特定相对人，本身是行政机关今后处理个案时的依据，从行政过程的角度看，制定行政规范在前，行政行为在后，制定行政规范的这一段行政过程在现代行政法上被称为“行政决策”。[1]当然也有人认为，虽然“行政决策”一词在我国行政法实践中经常被使用，但是这个词不是行政法的用语，概念也非常模糊，在行政法学上使用这样的词不够严谨，研究行政决策，需要对这一概念进行正名，实现从客观实践和其他学科到行政法学的科学转换。[2]
自2004年《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，国务院和地方各级人民政府依据宪法和法律规定的职权，制定和修改了一系列的行政法规和地方性规章，法治政府的制度体系总体上已经形成。而在具体的立法过程中，无论是立法价值、立法内容抑或是立法程序都有了明显的进步，演绎了法治政府建设的新路径。
其一，立法价值从治民到治吏的转变。很长一段时间以来，我国政府立法更多关注的是对政府权力的肯定，而不注重对公民权利和自由的保护，这本质上是一种治民立法价值的体现。在此种立法价值的指引之下，管制性立法与控权性立法不均衡，大量立法内容是对私人行为进行管制，而对行政权进行监督制约的立法则数量很少。[3]随着“依法治国”“依法行政”理念的增强，随着民主法治化进程的不断推进，政府逐渐改变了以前仅把立法权当成“治民”的利器，以及一些部门谋取自身利益的“工具”的做法。行政立法的着眼点逐渐从加强政府对于社会的监管力度转变为增强法规、规章的保障和激励功能，把保障公民的基本权利的实现作为立法的根本宗旨。[4]
其二，立法内容从经济到民生的转变。在我国，行政立法的内容应以何为主，是随着政府执政理念的转向而发生变化的。随着我国向服务型政府的迈进以及对公民权益保护的重视，行政立法的内容也由以经济立法为主转向了以民生立法为重。最近几年，在中央层面，为了规范行政行为、保护公民合法权益，制定了《政府信息公开条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。在保障和改善民生、创新社会管理机制、加强社会建设方面，制定了《食品安全法实施条例》《国家赔偿费用管理条例》《大型群众性活动安全管理条例》等。在保护环境、促进可持续发展方面，制定和修订了《土地复垦条例》《规划环境影响评价条例》《水文条例》《全国污染源普查条例》等。在加强社会管理、维护社会和谐稳定方面，制定和修订了《劳动合同法实施条例》《戒毒条例》《残疾人就业条例》《职工带薪年休假条例》等。而有规章立法权的地方政府也根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循与宪法、法律、行政法规、地方性法规不抵触和有地方特色、可操作的原则，制定了一批关注民生的地方规章。如浙江省人民政府审议通过的《城镇廉租住房保障办法》，建立和完善了城镇廉租住房保障制度，保障了城镇居民低收入家庭的基本住房，对维护社会稳定具有积极促进作用。而江苏省人民政府讨论通过的《农民工权益保护办法》则坚持公平对待、强化服务、完善管理、合理引导的原则，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体系和制度。这些地方性规章的制定实施对于推动民生改善、促进社会和谐等具有积极作用。
其三，立法程序从封闭到开放的转变。长期以来，我国政府立法程序的民主化程度严重不足，行政立法基本上是在一个“自我封闭式”的圈子内运行的，行政机关漠视公民的参与权，封闭式的立法模式致使行政立法很难被公众接受和认同。随着行政机关依法行政理念的增强，行政机关在立法过程中开始重视公民的意见，通过网上征求意见、专家座谈会的开展，积极听取公众的意见。2006年，广州市人民政府公布了全国首部规范公众参与行政立法工作的地方政府规章——《广州市规章制定公众参与办法》。该办法的颁布实施，有力改进了广州市立法工作方法，扩大了政府立法公众参与程度。[5]而在具体的行政立法过程中，无论是中央层面的《国有土地上房屋征收与补偿条例》《劳动合同法实施条例》《职工带薪年休假条例》，还是地方层面的《湖南省行政程序规定》，行政机关都积极通过网站、媒体等多种方式发布征求意见的公告，进行实地调研，建立公众意见的及时反馈制度，并将公众意见反馈作为法定要求落实到规章制定的具体步骤中，并通过不同的形式予以体现。
二、行政执法
行政执法的方式主要包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政调查、行政调解、行政征收、行政确认等，涉及公安、质监、食药监、住房与建设、民政、工商、劳动、税务、海关等部门，涵盖了行政管理的大部分领域。
我国的行政执法法律法规体系基本上已经形成。从1983年到1992年，我国不仅制定了一批适应经济体制改革需要的法律、法规，而且在政治体制改革方面的立法也有成效。[6]为了适应改革的立法需求，全国人大常委会做出两个授权决定，一个是1984年的《关于授权国务院改革工商税制、发布有关税收条例草案试行的决定》，一个是1985年全国人大授权国务院在不同法律基本原则不冲突的情况下，制定有关经济改革和对外开放的暂行规定或者条例，以适应经济社会改革实践发展的需求。1986年六届全国人大常委会十七次会议通过了《治安管理处罚条例》，从1992年到1997年，立法侧重在经济领域，如制定了《企业所得税暂行条例》《消费税暂行条例》《增值税暂行条例》等，1996年制定了《行政处罚法》，加上2003年的《行政许可法》、2011年的《行政强制法》，我国行政执法的大部分领域基本上都已经有法可依。
行政执法体制机制历经多年改革，行政处罚权、行政许可权相对集中，综合执法的领域已经从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、交通等领域，初步解决了多头执法、相互扯皮、执法谋私等问题。[7]改革行政审批制度是政府特别是这两年的法治建设的重要工作之一。2012年，国务院发布《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，决定取消171项行政审批项目，下放117项行政审批项目的管理层级，减少9项行政审批项目的审批部门，合并17项行政审批项目；全国人大授权国务院同意广东省对25项法律规定的行政审批进行改革试点。2013年，国务院机构改革和职能转变方案获得全国人大通过，国务院获得授权对行政审批制度进行改革，分三批对200多项行政审批事项进行了取消、下放、调整、合并等，制定了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，严格设定标准。2014年初，中央政府承诺，在2013年简政放权的基础上，再取消和下放行政审批项目200项以上，这个目标已经完成，政府与市场、政府与社会的关系进一步理顺。[8]各地进一步完善城市管理综合执法体制，出台了推行相对集中行政处罚权和综合执法的具体规定，如2013年上海、浙江等11个省市制定了地方性法规，北京、天津等34个省市制定了地方政府规章，对执法体制、行为、效能、监管等方面进行了具体规定；各地各部门不断努力完善行政执法程序，加强对行政执法主体和人员的清理审查，深入推进行政执法责任制，全国共制定有关行政执法程序的地方性法规23部，地方政府规章260部，部门规章129部，如《北京市实施行政处罚程序若干规定》《北京市行政强制案卷标准（试行）》等，各地方通过行政执法案卷评查、行政执法主体资格审查和对行政执法违法案件查处，加强了对行政执法的监督，不断加强行政执法的信息化工作。[9]对于行政裁量权的滥用问题，部分地方开始探索对行政裁量权进行细化和规范，如2009年通过的《湖南省规范行政裁量权办法》提出了行政裁量权的综合控制模式，采取源头控制、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等制度，规定了平等对待、排除干扰、比例原则等一般规则，对“钓鱼”执法、重复检查、多头执法等行为也进行了明确规范。[10]但是我国行政执法还存在着行政权力与市场的边界不清晰，不同层级的行政权力界限不明显，同一层级行政主体权力分散，不同部门执法权力交叉，有的决策、执行与监督不分等问题。[11]
三、行政程序
行政程序是行政机关实施行政行为所必须严格遵循的依法事先规定的方式、步骤、顺序、时限等，程序的公正是行政行为公正的重要保障。近年来，通过严格的行政程序限定政府的权力成为行政法学者和民众关注的热点。
就规范意义上的行政程序法也即是通过立法创制的行政程序法来讲，我国统一的行政程序法尚未制定，但是单行的行政程序法并不少见，它们存在于法律、法规或者规章之中，如《行政处罚法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《土地违法案件查处办法》等。[12]2008年湖南省讨论通过的中国首部地方行政程序立法——《湖南省行政程序规定》，是一部“中国民主与法制史上具有重要的里程碑意义”的地方规章。而继《湖南省行政程序规定》施行3年之后，山东省于2011年出台了我国第二部规范行政程序的省级政府规章——《山东省行政程序规定》，其最为引人注目的制度创新体现在其为提高行政效能所做的期限制度改革尝试。地方立法的纷纷试点成功，无疑为全国范围内制定一部统一的行政程序法典奠定了基础。而除了专门的程序立法外，法律、法规和规章中关于加强行政程序的规定也在逐渐增多，行政程序制度逐步健全。在具体的行政执法过程中，各级政府及其部门也更加注重遵守程序，按程序办事的理念逐步加强。近几年政府所要求的“阳光执法”，即是以“执法为民”为宗旨，以“公开透明”和“社会监督”为特征，以实现行政执法过程中规范化和公开化为目标。行政机关在做出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前的告知、听证和回避制度的落实均是对行政程序的重视。
现代社会公共问题日益复杂化、专业化，政策信息日益增多，使得现代决策呈现出大型化、多变化、综合化的趋势。一项决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活多个领域，而行政决策过程亦关涉多元利益的权衡。科学行政决策的做出所需要的知识、经验、信息不是行政机关自身可以完全掌握的。因而，为了弥补行政机关的不足，就必须发挥专家学者和普通公民的作用，通过建立依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证制度，建立依靠普通公民进行行政决策的合法性和合理性论证制度，方能有助于提高政府决策质量，实现行政决策的科学化与民主化。为了回应这一现实需要，中央和地方纷纷通过一系列的规范性文件，规定行政决策中的公众参与。2004年国务院《全国推进依法行政实施纲要》明确指出，要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；党的十七大报告亦指出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”；2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》也均对行政决策中的公民参与予以了规定。而地方政府在《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下，积极开展行政决策的立法工作，例如2006年的《重庆市政府重大决策程序规定》、2007年的《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》、2008年的《天津市人民政府重大事项决策程序规则》、2009的《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》，尤其是2010年颁布的《广州市重大行政决策程序规定》在第三章和第四章中，用了25个条文规定行政决策的全过程，确立了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制，而为保证公众参与的有效性，该规定还明确“现职公务员不得被选为听证代表”。在实践层面，2005年4月13日国家环保总局举行的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”、2007年12月14日中国保监会举行的“机动车交通事务责任强制保险费率调整听证会”、厦门PX项目事件都在一定程度上反映了越来越高涨的公民参与热情和政府不断提升与民意互动的能力的意识。经过这几年的发展与完善，政府行政决策听证早已经由当初的价格决策听证扩大到城市规划听证、环境影响评价听证、行政赔偿听证、政府重大科技项目和投资项目听证等社会生活诸方面。公共事项的决策听证，不仅大幅度提高了行政的民主性，而且有效地提高了政府决策的质量和公信度。随着法治政府建设的推进及公民民主意识的增强，公民参与已经成为公共生活“民主化”的一个符号，被赋予促进立法、公共决策“民主化、科学化”的功能期待，也被视作健全民主制度、落实民主承诺的制度创新。[13]
四、政府应急
政府应急，是指政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机，减少损失的行为。政府应急能力的提高具有现实意义，既可以维护社会稳定，又可以树立政府的良好形象。进入新世纪以来，我国突发公共事件发生的种类和频率都呈明显增长态势，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生，为了有效应对这些日益增多的非传统安全威胁，政府通过健全法规体系、深化应急管理机制、完善财政保障等措施加强了对各类突发事件的应急管理。
其一，政府应急法律法规体系。我国的应急管理起步晚、起点低，相应的法律法规的制定也较为迟滞落后，但在2003年防治“非典”之后，国务院和地方各级政府纷纷开始制定应对突发事件的规范性文件。2006年1月，国务院正式发布全国应急管理体系的总纲领——《国家突发公共事件总体应急预案》；2007年，国家高度重视突发事件应对法制建设，在已经制定的涉及突发事件应对的法律、行政法规、部门规章的基础之上，正式颁布实施了《突发事件应对法》，这一在我国应急管理法制建设中被视为里程碑的法律对于有效预防和减少突发事件的发生、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害、保护人民生命财产安全以及维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重大而深远的意义。目前，国家已相继制定了70多部应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法规和行政法规，如《防震减灾法》《安全生产法》《防汛条例》《乳品质量安全监督管理条例》等。一些地方出台了相应的地方法规和规章。以《突发事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理体系的不断完善，使我国应急管理工作逐步进入了制度化、规范化、法治化的轨道。[14]
其二，政府应急管理机制。随着危机的频发，政府不仅在认知层面上意识到提高危机应对能力的重要性，把应对公共危机的能力作为政府能力建设和构建和谐社会的重要环节和基本目标之一，更将深化各种突发事件应急机制作为提高公共危机处理能力的重要途径。在经历了SARS、南方雪灾、汶川地震、太湖蓝藻、“9·27”上海地铁10号线追尾事故等危机事件后，我国已初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策与协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与社会联动机制、国际协调机制等应急机制，赢得了公民的充分信任。
其三，政府应急财政保障机制。当国家遭遇各类突发事件之时，不论是政府及时有效的应对处置，还是公民生命财产安全的可靠维系，都毫无疑问需要坚固殷实的财力保障。自2003年“非典”事件以来，我国不断加强应对危机的财政保障机制建设，不仅中央以压缩国家机关公用经费等形式流转预算资金用于处置危机，而且自2009年起，财政部开始在年度预算报告中新增“预备费”这个预算项目，各地政府也通过设立应对突发事件的专款专用账户，加大救灾资金的投入力度，初步建立了良好的财政保障机制。自2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”以来，我国各级政府在应对各种大型公共危机的过程中不断总结经验和教训，积极探索有中国特色的公共危机治理模式。目前，我国以“一案三制”为核心的应急管理体系已基本成型：形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制；建立了包括预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复四个阶段的应急管理机制。[15]这对于进一步提升各级政府应对公共危机的能力，加快国家治理模式向现代公共治理模式的转型等都有着重大的理论和现实意义。
五、行政监督
任何权力都具有扩张性，而行政权又是公共权力体系中最为活跃也是最易扩张且最具侵害性的一种权力，对政府权力的有效监督是依法行政、建设法治政府的关键。自2004年《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，我国各级政府除了自觉接受同级国家权力机关的监督、政协的民主监督和人民法院监督外，国家更是通过发挥审计、监察等专门监督的作用，加大行政问责力度，加强了对政府权力的监督，提升了政府自身建设的水平。这里的行政监督不同于监督行政[16]，是来自行政机关内部的监督[17]，包括政府自上而下的层级监督、审计监督、行政监察和行政问责。
其一，层级监督。政府内部自上而下的层级监督，是指各级人民政府、政府各行政机关内部基于隶属关系产生的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的监督，既包括对抽象行政行为的监督，也包括对具体行政行为以及有关制度建设在内的全方位监督，是贯穿于政府行政行为的事前、事中、事后的全过程监督。[18]具体来讲，包括同级政府根据法律法规以及“三定”规定对行政执法主体资格的监督，以及地方上级人民政府对下级人民政府，或者政府对所属部门规章或其他规范性文件的制定、修改、废止、备案审查，与行政机关的行政处罚、许可、强制等行政行为的监督。层级监督在宪法、地方组织法等法律中都有规定，如《宪法》第一百零八条，以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的对所属工作部门以及下级人民政府不适当的决定和命令的改变和撤销权，但是比较具有原则性。最近几年，国务院通过备案审查的方式查处了一系列存有问题的法规、规章，维护了国家的法制统一。据不完全统计，2011年国务院共收到备案登记的法规规章1429件，对其中1399件进行了备案登记，对其中21件不予备案登记，9件暂缓办理备案登记[19]，国务院法制办对发现问题的规章予以纠正，该修改的修改，该废止的废止，努力做到“有件必备，有错必纠”。而在地方层面，目前我国31个省级政府、90%以上的市级政府和80%以上的县级政府，都已经建立了规范性文件备案审查制度，地方“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查体制初步形成。国务院法制办和一些地方、部门，也已相继建立了备案统计分析报告、备案审查征求意见、制定机关说明情况以及备案审查情况通报、向社会公布等制度，并完善了报备格式与程序。
其二，审计监督。根据2006年修正后的《中华人民共和国审计法》以及2010年国务院常务会议修订通过的《中华人民共和国审计法实施条例》的规定，所谓审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。审计机关进行审计监督依照《审计法》和《审计法实施条例》及其他的有关法律法规规定的职责、权限和程序，依照有关财政收支、财务收支的法律、法规以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价，依法在职权范围内对被审计单位的行为做出处理、处罚的决定，任何单位和个人对应当依法接受审计监督的单位的违法行为，有权向审计机关举报，审计机关应当依法及时处理。具体而言，审计监督的主要方式为：其一，检查，即检查被审计单位的财政预算、财务计划等，及时制止违反财经纪律的行为，对违反财经纪律的单位做出警告、通报批评、停止财政拨款、罚款等处罚；其二，提请处分，即对违反财经法规的相关负责人，应该给予行政处分的，移送检察机关或者有关部门，构成犯罪的，提请司法机关依法处理。[20]
1985年国务院制定了《关于审计工作的暂行规定》，初步对审计监督的定位、审计机关的地位、领导体制、主要任务、审计职权、不服审计的申诉、内部审计、相应的法律责任等进行了规定。1988年11月30日，国务院总理发布第21号国务院令，制定《中华人民共和国审计条例》，对审计机关和审计工作人员、审计机关的主要任务和主要职权、审计工作程序、内部审计、社会审计、法律责任的规定更加规范、全面，该条例自1989年1月1日起施行，1985年国务院《关于审计工作的暂行规定》同时废止。1994年，《中华人民共和国审计法》由第八届全国人大常委会第九次会议通过，审计工作得到了进一步的规范和重视，该法从1995年1月1日起施行，1988年的《中华人民共和国审计条例》同时废止。1997年国务院制定《中华人民共和国审计法实施条例》，2006年《中华人民共和国审计法》修改，2010年国务院对《审计法实施条例》进行了相应的修订。为了切实加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会发展，国务院在2014年制定了《关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48号），实现审计监督全覆盖，重点对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计。发现国家政策执行中存在主要问题和重大违法违纪案件线索，维护财经纪律促进廉政建设；发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；发现经济运行中好的做法、经验和问题，注重从体制机制制度层面分析原因和提出意见，促进深化改革和创新体制机制；推动政策措施贯彻落实，促进公共资金安全高效使用。并要求各地区、各部门把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。对审计发现的重大问题，严肃追究有关人员责任；对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈；对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。[21]
其三，行政监察。如果说行政问责是一种事后的监督方式，那行政监察则是行政机关主动专门的监督行为。行政监察是反腐倡廉建设的重要部分，是推进政府自身建设的重要力量。1949—1954年，中央人民政府设立人民监察委员会；1954—1959年，国务院设立监察部；1959年4月18日，全国人大撤销了监察部，相应的监察工作由各有关国家机关负责；1986年，全国人大常委会通过决定，成立监察部，新的监察部在1987年6月重建；1990年国务院发布《行政监察条例》，对检察机关的性质、任务、权限、监察对象、程序等进行了规定；监察部恢复重建以来，对监察工作做了有益探索，但是随着社会经济政治的发展，行政监察工作面临新的形势和挑战，全国人大常委会于1997年通过了《行政监察法》，对行政监察的性质、原则、职权等进行了重新调整。[22]2010年6月经全国人大常委会修改的《行政监察法》，扩大了监察对象范围，完善了举报制度，强化了监察机关的责任，确立了监察机关对派出机构实行统一管理的体制，明确了监察机关依法公开监察工作信息的义务，增加了监察机关可以提出问责处理、完善廉政勤政制度两项监察建议的情形。监察部印发的《2012年行政监察工作要点》也明确提出要坚决纠正违法违规强制征地拆迁问题和食品药品安全监管方面的问题，坚决查办违纪违法案件，加大对安全生产、食品药品质量、环境污染等责任事故（事件）的责任追究力度，对行政不作为、慢作为、乱作为造成不良后果和恶劣影响的严肃处理等。对行政主体执法、廉政、效能情况进行监察，已经成为监察机关开展工作的主要内容，也是全面履行监察职能的主要方式。
其四，行政问责。行政问责是对政府官员的公权力行使或不行使行为及其造成的不良后果依法追究责任的制度。该制度通过责任约束，使政府官员的行为处于监督之下，有助于增强政府官员的责任意识，是建设责任政府、法治政府的保障。近年来，在制度层面，我国行政问责法制建设快速发展，从中央到地方，先后制定了一系列行政问责方面的法律和政策文件，如《行政监察法》《公务员法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。尤为可喜的是，许多省市十分重视行政问责立法工作，相继颁布、实施了一大批关于行政问责的地方性规章，有效保障了行政问责活动的顺利开展。如长沙市率先于2003年7月15日颁布了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，重庆市于2004年5月13日颁布了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，海南省于2005年1月30日颁布了《海南省行政首长问责暂行规定》，安徽省于2007年6月16日颁布了《安徽省人民政府行政问责暂行办法》，广东省于2008年9月1日颁布了《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》。这些地方规章明确规定了行政问责的原则、范围、方式、程序、救济等关键问题，丰富和发展了我国的行政问责法律制度，促进我国行政问责制的实践不断向纵深推进，实现了问责方式由“上级问责”向“制度问责”转变、问责对象从违法违纪官员向不作为的公务员深化、问责范围从安全生产领域向其他领域推进。而在实践层面，一些重大事件也推动着行政问责的发展，继2003年“非典”事件行政问责之后，问责日益发展为我国政治生活中的重要组成部分之一。2008年被一些媒体称为“问责年”，山西临汾溃坝事故、三鹿“毒奶粉”事件、河南登封矿难、深圳“9·20”火灾等事件后，一批相关的政府工作人员被追究责任。如果说2003年“非典”疫情的爆发成为触发问责正式发展为我国为官政治逻辑的导火索事件，那么2011年发生的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故则构成我国问责发展进程中的另一标志性事件，因为无论是问责的广度、深度、程序、方式乃至整个问责的过程，都逐渐向法治化转变，其所具有的“标本式”意义无疑值得我们重视。总体而言，我国行政问责经历了由权力问责到制度问责、由事故问责到行为问责、由同体监督问责到异体问责，由“运动式”问责到规范化问责的发展历程。行政问责成为行政权力行使的一种构成性因素和一种内在的监督机制。
六、行政纠纷解决机制
我国正在经历着复杂而快速的社会变迁，社会结构和利益关系急剧分化，各种与社会转型密切相关的纠纷和冲突日益增多，因此，如何妥善解决这些纷繁复杂的纠纷，保障当事人的权益，维护社会秩序的稳定，以适应构建社会主义和谐社会的需求就成为我们应当面对并予以解决的问题。行政救济机制作为一种替代性纠纷解决方式，在现代纠纷解决体系中占据着重要地位。[23]在我国，行政纠纷解决机制的类型大致包括行政复议、行政调解、行政信访、行政诉讼和国家赔偿等。
其一，行政复议。行政复议作为行政系统内部纠正违法和不当行政行为的制度，是我国行政救济的重要途径。行政复议的有效运转不仅可以畅通救济渠道，推动政府依法行政，而且可以起到密切政府与人民群众关系的作用，为构建和谐社会、建设法治政府打下坚实的基础。为了充分发挥行政复议在解决行政争议中的作用，国务院法制办加大了对行政复议体制创新的指导，加快了《行政复议法》的修订。在复议机构改革方面，国务院法制办自2008年8月组织开展行政复议委员会试点以来，不断扩大试点范围，推动相对集中行使行政复议权，并鼓励引入听证审理、调解和解结案、提升外部人士对于行政复议决定的话语权等办案机制创新，明显加速畅通了行政复议渠道，在化解行政纠纷、维护群众利益、促进社会稳定方面发挥了积极作用，并推动了政府公信力不断提升。[24]而国务院法制办行政复议司于2011年印发的《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》对规范行政复议工作亦提出了明确要求，各地方、各部委应进一步规范行政复议受理、审理、监督等工作。2012年，全国行政复议工作规范化建设稳步推进，31个省份中已有15个下发了行政复议规范化建设方案。这些方案以市县行政复议机构为重点，对充实复议机构人员、保障装备场所、畅通复议渠道、加强监督指导等环节，提出了明确具体的要求。
其二，行政调解。行政调解是指由行政主体主持，遵循合法自愿的原则，针对某些民事争议及行政争议，通过说服教育等方式促使当事人平等协商、互谅互让，从而达成调解协议解决纠纷的行为。行政调解作为非诉讼纠纷解决机制的一种，具有节约诉讼资源、分担诉讼压力、提高社会纠纷解决效率、促进社会和谐的优势。但与行政调解以上优势相背反的是，在具体实践中，与开展得红红火火的人民调解和司法调解相比，我国行政调解显得相对薄弱，成为制约调解制度整体发展的“短板”。近几年，为了完善行政调解制度，在国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责……充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用”后，各地积极探索完善行政调解的新路径。江苏省办公厅于2011年出台的《省政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》明确了实施一把手负总责制，强调要将房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面行政争议，以及交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理职能有关的民事纠纷作为为行政调解重点。[25]广西壮族自治区政府出台的《关于加强和规范行政调解工作的意见》要求将行政调解工作与依法行政考核工作相结合，确保行政调解工作落到实处。[26]而浙江温岭市政府则通过建立调解机构，将98.5%的交通事故纠纷依靠行政调解化解，逐步将行政调解作为化解民间纠纷的主要手段。[27]行政调解制度的改善，表明政府角色正在从“管理者”向“服务者”转变，行政调解在社会管理创新中的作用将越来越显著。
其三，行政信访。信访制度，严格地说并不是一种特定的纠纷解决制度。然而，从实践中的作用和效果来看，信访制度却在我国的纠纷解决系统中具有不可替代的重要地位。[28]行政机关作为处理信访问题的主要部门，在现实生活中承担着大量繁重的解纷工作。行政信访已经成为行政复议、行政诉讼等常规性纠纷解决机制的补充机制。2008年，司法部副部长赵大程在全国司法行政系统信访工作培训班上强调，制定完善信访工作的各项规章制度，建立健全信访接待处理机制、公开听证机制、信息采集和预警分析机制、稳控机制、绩效考核机制等，进一步完善信访工作机制，促进信访工作法制化、规范化建设。[29]各地也纷纷通过制度创新，规范行政信访制度，广东省深圳市人大常委会公布的《深圳经济特区信访条例》即明确将信访工作纳入绩效考核体系，保证了信访工作的顺利开展。[30]
其四，行政诉讼。行政诉讼是行政相对人认为行政机关做出的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定诉讼程序对被诉的行政行为的合法性进行审查，并做出裁判的一种诉讼制度。[31]1989年《行政诉讼法》规定行政诉讼的目的是：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权……”2014年新修订的《行政诉讼法》规定行政诉讼的目的为：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权……”增加了解决行政争议，删除了维护行政机关依法行使职权的规定。此外此次《行政诉讼法》的修改，删除了可诉条件具体行政行为的限制，将《行政诉讼法》中对“具体行政行为”可提起行政诉讼，修改为“行政行为”；为了畅通行政诉讼的入口，从五个方面完善对当事人诉权的保护：明确人民法院和行政机关应当保护当事人的起诉权利，扩大受案范围，可以口头起诉，实行登记立案制度，明确人民法院的相应责任；法院可对规范性文件附带审查，实践中有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的，为了减少此类违法行政行为，可以由法院在审查行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规范性文件进行附带审查；进一步完善行政诉讼管辖制度，规定了经过批准，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件，对于国务院部门或者县级以上地方人民政府为被告的，由中级人民法院管辖；进一步完善行政诉讼参加人制度，明确原告资格、被告资格，增加诉讼代表人制度，细化第三人制度；进一步完善行政诉讼证据制度，现行证据规定较为简单，新法进行了补充，明确被告逾期不举证的后果，完善了被告的举证制度，明确原告的举证责任，完善了人民法院调取证据制度，明确了证据的适用规则；民事行政争议交叉设立处理机制，增加规定确认违法或者无效判决，增加给付判决，以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决，扩大变更判决范围，丰富了判决形式；规定被诉机关负责人应当出庭应诉；明确行政机关不执行判决的责任，解决当前行政机关不执行法院判决的突出问题。[32]
其五，国家赔偿。1995年实施的《中华人民共和国国家赔偿法》已经修改，2010年4月29日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》（以下简称《修改决定》）。15年的国家赔偿实践，15年的社会经济发展，15年的法制建设完善，使我们对国家赔偿制度的认识有了进一步的深入和提高。
赔偿制度，是解决侵权损害及其赔偿责任承担的法律制度。既然如此，那么如何解决损害的赔偿纠纷，就成为赔偿制度的关键所在。民事赔偿制度是这样，国家赔偿制度也应该是这样。所以，国家赔偿制度应当包含化解损害赔偿纠纷的基本功能。《修改决定》增强了国家赔偿的纠纷化解功能。其主要表现有二：一是在总则中将违法归责原则的一般性规定取消了，改为依本法规定侵犯合法权益。这在一定程度上弱化了是非评价功能，强化了纠纷化解功能。二是突出了协商赔偿原则。明确规定赔偿义务机关做出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。自《国家赔偿法》实施以来，国家赔偿标准偏低的诟病就一直不断。赔偿标准问题，既涉及赔偿机关实际责任承担大小，也事关受害人切实利益，不可回避，也不能忽视。《修改决定》提高了国家赔偿标准，增加了精神抚慰金的赔偿规定，对身体伤害的赔偿合理增加了赔偿项目，合理修正了财产变卖中贱卖损失赔偿问题，增加了银行利息的赔偿部分。《国家赔偿法》规定的是违法归责原则，这一原则是有缺陷的，《修改决定》在总则中取消了违法归责的一般性规定，在错拘错捕的赔偿中，以结果归责为主要归责原则。原来的赔偿程序公正性不够，主要是赔偿的确认程序公开性不够，司法赔偿过程没有体现和贯彻公开原则，不争讼，不便民，《修改决定》取消了违法行为的确认程序，增加了法院决定国家赔偿案件的陈述、申辩和质证程序内容，取消了赔偿义务机关先行垫付制度，改为由财政部门直接支付赔偿金。
（撰稿人：杨小军 陈建科）
注释
[1]参见章剑生：《现代行政法总论》，196~197页，北京，法律出版社，2014。该书认为行政决策的核心内容是行政机关为完成行政任务而做的方案选择，然后通过制定行政规范加以具体化，使之成为行政机关处理个案的依据。当然行政机关制定依据，会倾向于偏向行政秩序的维护，而较少关注行政相对人的权利保障，民意基础不如人大，所以制定行政规范规程中的公众参与就成为补救的方式，某些重要的行政规范还需要经过人大的批准。法院在行政诉讼中参照规章也是事后对行政规范的一种监督，但是没有撤销或者宣布无效的权力。
[2]参见王万华：《统一行政程序立法的破冰之旅——解读〈湖南省行政程序规定〉》，载《行政法学研究》，2008（3）；马怀德主编：《全面推进依法行政的法律问题研究》，140~147页，北京，中国法制出版社，2014。
[3]参见袁曙宏、李洪雷：《新世纪我国行政立法的发展趋势》，载《行政法学研究》，2002（3）。
[4]参见刘莘、江澎涛：《行政立法60年之回眸》，载《广西政法管理干部学院学报》，2010（2）。
[5]参见游春亮：《广州出台全国首部规范公众参与行政立法规章——公众参与立法将成法定权利》，载《法制日报》，2006-07-08。
[6]参见李林、田禾：《中国法治发展报告·No.8（2010）》，116~117页，北京，社会科学文献出版社，2010。
[7]参见中国法学会：《中国法治建设年度报告（2013）》，15页，北京，新华出版社，2014。
[8]参见李林、田禾：《中国法治发展报告·No.11（2013）》，5~6页，北京，社会科学文献出版社，2013；李林、田禾：《中国法治发展报告·No.12（2014）》，3~4页，北京，社会科学文献出版社，2014；赵超、陈维伟、安蓓：《简政放权又一年政府归位市场发力群众受益》，见新华网，2014-12-16。
[9]参见中国法学会：《中国法治建设年度报告（2013）》，16~17页，北京，新华出版社，2014。
[10]参见李林、田禾：《中国法治发展报告·No.11（2013）》，5页，北京，社会科学文献出版社，2013。
[11]参见刘恒：《行政执法与政府管制》，4~9页，北京，北京大学出版社，2012。
[12]参见章剑生：《现代行政法总论》，231页，北京，法律出版社，2014。
[13]参见王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，载《政治与法律》，2008（6）。
[14]参见张勇：《突发事件应急管理》，16页，北京，人民出版社，2011。
[15]参见童星：《中国应急管理：理论、实践与政策》，308页，北京，社会科学出版社，2012。
[16]监督行政，就是对行政的监督，是指一切国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其工作人员遵守法律、执行法律的情况进行监督的活动。参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，4版，313页，北京，中国政法大学出版社，2010。
[17]行政监督按照监督主体的不同，又可以分为内部监督和外部监督。所谓外部监督就是来自行政机关系统外的监督，主要是接受其他国家机关和人民群众、民主党派、社会团体的监督，包括权力机关监督、检察机关监督、人民法院监督以及社会监督。参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，4版，315~317页，北京，中国政法大学出版社，2010。
[18]参见河北省法制研究中心：《政府层级监督问题研究》，见国务院法制办网站，2010-02-03。
[19]参见中国法学会：《中国法治建设年度报告（2011）》，北京，新华出版社，2012。
[20]参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，4版，316页，北京，中国政法大学出版社，2010。
[21]参见《国务院关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48号），国务院2014年10月27日发布。
[22]参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，4版，320~321页，北京，中国政法大学出版社，2010。
[23]参见王欢：《行政解纷机制研究》，178页，吉林大学博士学位论文，2008。
[24]参见李立：《多地行政复议案大幅攀升信访量下降——行政复议委员会试点扩大至全国19省市区108个单位》，载《法制日报》，2011-11-25。
[25]参见丁国锋：《江苏行政调解一把手将负总责——涉资源开发环境污染纠纷要主动调解》，载《法制日报》，2011-11-24。
[26]参见莫小松：《广西行政调解纳入考核》，载《法制日报》，2012-04-10。
[27]参见陈东升：《政府角色从“管理者”向“服务者”转变——温岭98.5%交通事故纠纷靠行政调解化解》，载《法制日报》，2012-05-15。
[28]参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，561页，北京，中国人民大学出版社，2000。
[29]参见赵阳：《赵大程在全国司法行政系统信访工作培训班上强调——扎实做好司法行政信访工作全力维护社会和谐稳定》，载《法制日报》，2008-04-29。
[30]参见游春亮：《深圳信访条例下月施行：将建立重大事项信访风险评估机制》，载《法制日报》，2011-09-13。
[31]参见杨寅：《行政诉讼概念重解》，载《中国法学》，2002（4）。
[32]参见陈丽平：《解读新修改的行政诉讼法》，载《法制日报》，2014-11-04。