第2届 朱景文：法制化的趋势与反思[1]——立法与诉讼量的数据分析
所谓法制化，指法律在社会生活中的覆盖面，是表示法律在社会中的重要性程度的指标。它可以从多重视角考量和比较。在立法领域，在一定限度内立法数量的多少一般可以衡量法制化程度高低；在司法领域，在一定限度内诉讼数量的多少一般也可以衡量法制化程度的高低。但是它们都不是绝对的，在立法不健全的情况下，立法数量的增多具有积极意义，而当立法已经比较健全的时候，只注重数量不注重质量，就不见得是一件好事。在司法能力薄弱的情况下，诉讼数量的增加显示人们对法院解决纠纷日益信赖，而当太多的诉讼涌向法院，以致法院有限的审判能力承担不了时，诉讼数量的增加就不见得是好事，它表明其他纠纷解决机制的不畅。因此，我们完全可以利用有关数据，对立法与司法不同领域的法制化程度，对我国法律发展不同阶段的特点和趋势进行分析。
随着中国社会向现代化的发展，法律在社会中的作用日益明显，法制化的进程日益加快，体现了愈来愈多的法律、愈来愈多的诉讼的发展趋势。经过改革开放30年的发展，现在我国法律发展所面对的问题也十分明显：在立法方面，面对立法数量的迅速增长，如何保证立法质量，如何保证被制定的法律得到有效实施；在司法方面，面对越来越多的诉讼涌向法院，如何解决与法院的有限的资源和解决纠纷的能力的矛盾，如何处理诉讼与其他解决纠纷方式的关系，所有这些都是关系我国法律发展的全局性问题。
一、立法的数量与反思
（一）越来越多的法律
1.法律制定的数量
在立法领域，我们可以明显地看出越来越多的法律的发展趋势。图1表明，无论是全国人大及其常委会所制定的法律和有关法律问题的决定，国务院制定的行政法规，国务院所属的各部、各委员会所制定的行政规章，还是省一级人民代表大会及其常委会所制定的地方性法规的数量，在1949—1978年和1979—2005年两个阶段有着明显的差别，改革开放以来全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，国务院的立法数量是改革开放前的12.49倍，国务院所属的各部委的立法数量是改革开放前的95.08倍，省一级人民代表大会及其常委会的立法数量是改革开放前的933.24倍。
资料来源：根据我对中国法律法规检索系统的检索，见http://www.npc.gov.cn，访问日期：20060410。其中法律包括全国人大及其常委会所制定的法律和有关法律问题的决定；行政法规包括国务院制定的行政法规和规范性文件；部委规章包括国务院各部委制定的部委规章和文件；地方法规包括各省的地方国家机关制定的地方法规规章。
1979—2004年法律的年平均增长率为11.8%，行政法规为10.7%，部委规章为14.4%，地方法规为33.1%，而所有各类立法的年平均增长率为21.3%。
2.法律制定与修改的比率
改革开放以来中国社会处于不断的变动过程中，这种变动在全国人大制定的法律和有关法律的文件中有明显的反映。图2表明，各类立法立、改、废的构成，在全国人大及其常委会制定的法律和有关法律的文件中，现在仍然有效的占28.61%，70%以上已经失效或修订；国务院的立法有效率为86.60%，部委规章的有效率为81.58%，地方法规的有效率为79.86%，司法解释的有效率为89.20%。
资料来源：根据我对中国法律法规检索系统的检索，见http://www.npc.gov.cn，访问日期：20060410。其中法律包括全国人大及其常委会所制定的法律和有关法律问题的决定；行政法规包括国务院制定的行政法规和规范性文件；部委规章包括国务院各部委制定的部委规章和文件；地方法规包括省一级的地方国家权力机关制定的地方法规。
中国法律体系的建立在初期主要是制定法律，后来重心逐步转换到修改法律上。图3表明了这种发展趋势，全国人大及其常委会在第5届全国人大期间制定和修改的比率为18：1，第6届为3.7：1，第7届为14：1，第8届为3.2：1，第9届全国人大期间这一比率为0.85：1，也就是说，法律修改的数量已经超过法律制定的数量。预计这一比率将会继续向着修改的方向倾斜。一些重要的法律，例如，1982年宪法已经修改了4次，即1988年、1993年、1999年和2004年；1979年刑法在1979年到1997年之间修改和解释了25次，1997年作了重大修订，到2004年年底又修改和解释了12次；1979年制定的刑事诉讼法在1996年进行了重大修改，其后到2004年年底之前又修改和解释了13次。
说明：此表根据全国人大常委会工作报告、全国人民代表大会工作全书提供的数据和资料作出。表中数字不包括法律解释和议案表决办法等法律文件。资料来源：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京，法律出版社，1992；全国人大常委会办公厅秘书一局编：《第九届全国人民代表大会及其常务委员会会议大事记》，北京，中国民主法制出版社，2003。
（二）立法的数量与质量：对越来越多的法律的反思
衡量一个国家或地区立法的状况，不能单看立法的数量，还要看立法的质量；衡量立法质量的标准单看立法自身是不能说明问题的，还要看该立法是否能得到实施，其社会效果如何。而且法律数量多并不一定意味着立法发达，法律数量少也不一定意味着立法落后。
必须考虑我国立法在改革开放时期的特点，特别是在初期，我国法律体系不完善，因此需要在尽快的时间内用尽快的速度弥补无法可依的空缺。正如邓小平针对当时的情况所说的：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”（注：邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，见《邓小平文选》，2版，第2卷，146、147页，北京，人民出版社，1994。）因此，在我们把法律发展数量作为一个衡量法律发展的指标的时候，只具有相对意义，必须和改革开放初期无法可依的状况相联系。表1表明，我国立法高速发展主要表现在2001年加入世贸组织之前，而在此之后，从2002年到2005年，我国各类立法的年平均增长率都呈现负值。全国人大已经明确把提高立法质量作为我国立法的一项主要目标。（注：吴邦国：《为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗》（2004年2月1日），见中国人大网：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/group_photo_zw.jsp?label=WXZLK＆id=328465＆pdmc=011302＆dm=011302052。）
近年来，为了提高立法质量，我国采取的措施包括：
（1）严格立法程序。特别是2000年我国通过《立法法》，对全国人大及其常委会、国务院的立法程序加以规范化。在八届全国人大以前，法律案审议的程序比较简单，对法律审议的次数并无明确规定。一部法律从国务院提交议案、有关方面向全国人大常委会作说明，到最后获得通过，一度是在一次会议上、几天时间内完成的。九届全国人大时，全国人大为规范立法工作，提高立法质量，对法律草案的审议由“两审”改成“三审”。自1998年开始，审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或更长时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。2000年《立法法》明确规定“三审制”。在九届全国人大通过的74件法律中，一审通过的有8件，二审通过的有20件，三审通过的有38件，四审通过的有6件，甚至还有五审才通过的证券法和合同法。
（2）提高立法者的专业素质。全国人大代表，特别是全国人大常委会委员的文化素质、专业素质有了明显的提高。全国人大和全国人大常委会的组成人员不再是立法的“门外汉”，在国家的立法过程中，越来越能够发表实质性的意见。许多人大常委会的委员，都曾经在国务院主管部门第一线工作，熟悉有关立法的背景，能够发表很内行的意见。近年来所推行的专职委员制度，也为提高立法者的专业素质提供了一条切实可行的路径。为了提高人大常委会组成人员的法律素质，从第九届全国人大开始，聘请来自大学、研究机构和实际部门的法学专家进行法制讲座，每次人大常委会会议（两个月）1次，九届全国人大期间共30次，十届全国人大截至2004年年底共11次。法制讲座的举办，对常委会组成人员熟悉人大工作，进一步履行好宪法和法律赋予的职责，特别是提高法律审议质量，起到了积极的作用。
（3）积极倾听法律专家和其他有关专家的意见。在许多重要立法的起草过程中都广泛地听取了他们的意见，立法中形成专家意见书或专家稿已成为我国近年来立法的一个通例。
（4）立法的公众参与。我国既借鉴了其他国家公众参与立法的形式，如立法听证会、论证会，同时对一些关系老百姓切身利益的重要立法，如宪法、全民所有制工业企业法、行政诉讼法、集会游行示威法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻家庭法、物权法等，又广泛采用了公开征求意见、全民讨论的形式。
（5）加强执法检查。立法的质量不能单靠立法自身来衡量，更重要的是看被制定的法律是否能够得到实施，其实施效果如何。近年来，加强法律实施效果的监督，对重要的法律实行执法检查，已经成为全国人大常委会的一项主要职能。1989年至2004年，全国人大先后进行执法检查57次，全国性检查4次，检查范围在10~17个省区的有20次。检查的内容涉及工业、农业、环保、教育、科技、产品质量、基层民主建设、社会治安等领域，其中八届全国人大常委会于1994年至1997年连续四年检查了农业法的实施情况。1998年、2000年，九届全国人大常委会又两次组织了对农业法实施情况的检查。八届全国人大连续三年安排检查了环境保护法的实施情况。
二、诉讼的数量和反思
（一）越来越多的诉讼
1.诉讼数量
在司法领域，1979年以来我国的诉讼数量逐年增加，人民法院一审各类案件（收案），包括民事、刑事、行政案件以及各类案件的总量都有了迅速的增加（见表2），1979年到2006年我国诉讼的年均增长率为9.6%，其中民事案件为10.0%，刑事案件为9.7%，行政案件为53.8%（见表3）。
资料来源：1986—2006年的数字见《中国法律年鉴》1987—2007年各卷；1979—1985年的数字见北大法意网“司法统计”中《1950年—1998年全国法院刑事案件一览表》，《1950年—1998年民事案件一览表》，见http://www.lawyee.net/OT_Data。
我们大体可以把1979年以来我国诉讼数量的发展分为两个阶段：
第一阶段：1979—1996年，在该阶段各类诉讼的数量发展都很快，诉讼曲线呈急速上升的趋势，其中刑事诉讼的年均增长率为14.34%，民事诉讼为16.98%，行政诉讼为93.3%，一审全部诉讼的年均增长率为15.4%。
而第二阶段：1997—2006年，我们可以明显地看出各类诉讼的曲线都变得平缓甚至下滑，其中刑事诉讼年均增长率为2.1%，民事诉讼为-0.45%，行政诉讼为2.4%，诉讼总量为-0.2%（见表3）。
其他国家的经验表明，诉讼数量的增长和GDP的增长有一定的关系，但是又不是完全由GDP的增长所决定的。一般来说，当社会处在转型时期，人们之间的各种矛盾都会增多，社会失范现象突出，因此诉讼数量会上升较快；而当社会处在比较平稳的发展阶段，失范转变为正常和规范，诉讼数量的增加会变得平缓甚至下降。当然诉讼数量的增加也和人们对法院的信任程度、法院的可接近程度有关。各类案件数量增加的理由不尽相同，不仅刑事案件与民事、行政案件增加的原因不同，即使同样的刑事案件，杀人、抢劫、强奸和经济犯罪案件增加的理由也不相同，应该具体问题具体分析。
2.犯罪率
与刑事案件有关的是公安机关刑事案件的立案、破案的数量、检察机关批捕的数量和审判机关的刑事案件有罪判决数量，它们共同构成了与犯罪率有关的四个指标。在我们比较不同国家或不同历史时期的犯罪率的时候，有的国家以公安机关的立案或破案数量为基准，有的国家以检察机关的批捕数量（有时也用向法院提起公诉的数量）为基准，有的国家以法院有罪判决数量为基准。我国公安机关刑事案件的立案数量由1986年的547115件增长到2004年的4718000件，年平均增长率为16.7%；破案数量由1986年的343185件，增加到2004年的2004000件，年平均增长率为12.4%；检察机关审查批准、决定逮捕的数量，从1986年的422108人增加到2004年的811102人，是1986年的1.92倍，年平均增长率为4.7%；检察机关向人民法院提起公诉的数量，从1990年的636626人增加到2004年的867186人，是1990年的1.36倍，年增长率为3.3%；人民法院的有罪判决数量由1987年的324099件增加到2003年的742261件，年增长率为6.2%。我国每100000人口的立案率、破案率、批捕率、有罪判决率1986年分别为51、32、40、30，2004年分别为363、154、62、59（见表4）。
资料来源：《中国法律年鉴》1987—2005年各卷有关公安机关立案数量、破案数量、检察机关批捕数量和法院有罪判决数量。根据上述数量和当年人口数计算立案率、破案率、批捕率和有罪判决率。
我国刑事案件数量的发展曲线大体可以分为四个阶段：
第一阶段，1986—1991年，为刑事案件急速增长期，立案年增长率为41.34%，形成犯罪的第一个波峰；
第二阶段，1992年刑事案件收案标准上调，从1993年到1997年属于第二阶段，刑事案件增长速度变慢，立案的年均增长率仅为0.43%；
第三阶段，1998—2001年，刑事案件又处于急速增长期，年均立案增长率为30.15%，形成刑事犯罪的第二个波峰；
第四阶段，2002—2004年，刑事案件增长变缓，年均增长率为1.9%。
对我国不同阶段犯罪数量和犯罪率的变化应做下述说明：（1）犯罪率可能由于统计标准的变化而变化，这特别表现在财产犯罪中，比如盗窃罪的立案标准从500元上升到1000元，就会有相当一部分1000元以下的盗窃不作为犯罪而立案，这种差别有时直接以司法解释的形式表现出来；（2）犯罪率是一个客观指标，但是它在一定时期往往与某一地区政府或主管部门的政绩直接相关，因此难免有虚假的成分；（3）在一段时期，在一些地区在统计犯罪率时实际执行“不破不立”的办法，即只有破了的案子才算在犯罪率的范围内，而没有破的案子，则不包含在内。只是在公安部强调犯罪率要反映犯罪的真实状况以后，这种情况才有所改变。因此，一个地区统计数字所表明的犯罪率高，也许是当地犯罪现实的真实写照；而另一个地区统计的犯罪率低，也许完全是虚假的，当地老百姓的安全感很差，因此不能简单地通过统计数字来比较不同地区犯罪率的高低，必须运用其他的指标，特别是群众安全感指标加以佐证。
在我国犯罪率的统计中，各种不同性质的犯罪所占的比重和增长速度是不同的。根据公安部的统计，包括杀人、伤害、抢劫和强奸在内的暴力犯罪，从1981年到2004年占全部立案数量的15.2%，年平均增长率为8.5%；而财产犯罪（包括盗窃和欺诈）占全部立案数量的74%，年平均增长率为14.1%。
（二）对越来越多的诉讼的反思
1.中国的选择：大司法设计和小司法设计
衡量一个国家或地区司法状况，不能单靠诉讼数量或诉讼率，而且诉讼数量或诉讼率的增加不一定就意味着法律发展程度高，诉讼数量或诉讼率减少也不一定就意味着法律发展程度低。虽然，诉讼数量的增加可能意味着人们越来越依赖于法院解决纠纷，但是，许多国家的经验都表明，把原来可以通过其他方式解决的纠纷都集中到法院，也并不一定就是一件好事。
随着社会现代化的进程，面对日益增多的社会矛盾和冲突，解决冲突的方式基本上有两条途径，一条是以司法为中心的制度设计，把冲突主要集中在法院解决，即扩大法院规模，增加法官的数量和加大法官的审判量，这样就出现了越来越多的诉讼，越来越多的法官，越来越多的律师，越来越多的法学院这样一系列相关联的现象。与此同时，带来国家和个人越来越多的法律投入，以满足人们日益增多的法律需求。日本学者小岛武司曾经把美国看作是这种大司法设计的典型。但是，许多美国学者的研究发现，19世纪以来美国确实出现了所谓“诉讼爆炸”，但是美国并不是通过扩大司法规模的方式解决，而是通过简易程序，如刑法中的辩诉交易，民法中的和解或调解，缺席审判等方式处理了大量的案件，比如有大约90%的刑事案件通过辩诉交易的方式解决，绝大多数合同案件都是由当事人自己解决，律师很少参与，即使律师参与的案件也很少通过审判，而是通过商业习惯或者诚信、双方之间的和解得到处理。另一条则是通过非诉讼的方式，通过小司法的制度设计，即面对日益增多的社会冲突和矛盾，不鼓励人们通过法院解决，而是通过调解、仲裁、双方的直接谈判等方式解决纠纷，即使涌入法院的纠纷也要求首先经过调解或仲裁的程序，把非诉讼纠纷解决机制作为法院审判的前置程序。日本往往被看作是这种小司法设计的典型，日本成为发达国家中民事诉讼率最低、律师拥有率最小的国家。实际上，被称为大司法设计的美国面对诉讼爆炸，除了通过简易程序、提高诉讼费用、规制受理标准等“截流”手段之外，另一个重要的方式也是通过非诉讼的纠纷解决机制，使涌向法院的争端分流，通过调解、仲裁等手段解决。（注：参见朱景文主编：《法社会学》，183~188页，北京，中国人民大学出版社，2004；［日］小岛武司：《比较法在移植外国法律中的第二任务》，见沈宗灵、王晨光编：《比较法学的新动向》，49页，北京，北京大学出版社，1993。Stewart Macaulay,"Non-Contractual Relations in Business:A Preliminary Study",28 American Sociological Review 55（1963）;Lawrence Friedman,"General Theory of Law and Social Change",in J.Ziegel,Law and Social Change,Toronto:Osgoodhall.Law School,York University,1973.）
中国出现的越来越多的诉讼的情况发生在改革开放这一特殊的历史阶段，在此之前中国社会的主要解决纠纷的方式不是诉讼，而是通过当事人所工作的单位、所居住的居民委员会或村民委员会解决，单位不仅仅是职工工作和服务的场所，而且也担负着解决纠纷的职能；居民委员会和村民委员会不仅仅是居民居住的场所，而且负责他们的治安和冲突的解决。它们都不仅仅是单一的工作或生活组织，而是承担着多种功能的组织。在很少人口流动的情况下，大量的纠纷根本不用到法院而是通过单位或村民委员会或居民委员会得到化解和解决的。即使出现不同单位或不同单位的人员之间的纠纷，也可以通过它们共同的上级主管部门解决。改革开放的一个明显的效果是在单位主要职业功能强化的同时，单位和居委会、村委会解决民间纠纷功能分化出来，转交给社会专门解决纠纷的机构——法院、公安机关或行政机关。在这样的背景下，大量的纠纷涌向法院，法官的数量明显增加，法官的审判量迅速增长。从1981年到2004年，我国各类案件的数量由1179388件，增加到5625310件，增长了377.0%；法官数量由60439人增加到190627人，增长了215.4%；每名法官的年均审判量由19.5件增长到29.5件，增长了51.3%（见表5）。
资料来源：根据《中国法律发展报告：数据库和指标体系》审判部分所提供的数据整理和绘制。法官数量包括法院院长、副院长、审判员、助理审判员；审判数量包括一审、二审、再审的收案数量。
在以诉讼为中心的，包括公安、检察、法院、律师的职能在内的法制化趋势日益加强的同时，我国其他纠纷解决方式也随之发生了变化，但是这些变化的方向和程度不同，我们可以大致把它们分为几类：
第一类调解，传统上调解在解决民间纠纷中起着重要的作用，但是，改革开放以来无论是民间调解，还是法院调解和仲裁调解，却表现为相反的趋势，日益弱化。
第二类仲裁（包括经济合同仲裁、劳动仲裁和涉外仲裁），表现为不同的趋势：经济合同仲裁在由行政仲裁转变为民间仲裁以后，虽然在数量上逐年上升，但是在总量上已经远远不如行政仲裁时期，2004年经济仲裁的数量只有3.7万件，而同年人民法院合同案件的收案数量为22.4万件，仲裁与诉讼的数量相比所占的比重很小；劳动仲裁数量越来越多，与诉讼相比，劳动仲裁所占的比重为60%，诉讼为40%，而且这一比率有越来越扩大的趋势。
第三类行政执法，以工商行政管理为例，呈现出越来越多、越来越强化的发展趋势，无论在数量上还是发展速度上甚至都超过司法。
第四类信访，作为一种传统的表达意愿和不满的渠道在一定时期急剧上升，出现多次信访高潮，信访数量远远超过诉讼的数量，但是法院和检察院的信访数量，无论从绝对数量，还是从它们与审判和批捕的数量相比，却有下降的趋势。
2.调解
调解的作用可以分为民间调解、法院调解和仲裁调解。在法院诉讼数量迅速增长的情况下，调解的作用发生了很大的变化，总体上讲，改革开放以来调解的作用在弱化。
（1）人民调解
调解在解决民间纠纷中一直起着重要的作用。1981—2004年我国各类居民委员会和村民委员会调解纠纷的数量共计1.49亿件，是同期人民法院民事案件一审收案数量0.71亿件的2.1倍。但是，20世纪80年代以来我国各种类型的调解委员会调解的数量从1981年的780多万件下降到2004年的441万件；与此相应，我国同时期法院一审民事案件的数量从1980年的67.4万件上升到1999年的505万件，2000年以后有所下滑，但2004年的一审民事案件仍然到433万件。从二者的比率看，1981年民间调解的数量所占的比重为92.1%，而2004年这一比重为50.5%。因此，这些年来民间调解数量的下降和法院一审民事案件数量的上升这两种趋势使得二者的数量已经达到基本一致的水平（见表6）。
资料来源：1986—2007年各卷《中国法律年鉴》，并据此计算。
我国民间调解数量的下降与调解效率低有着密切关系，我国1981年有人民调解员476万人，调解民事纠纷780多万件，每名调解员每年调解纠纷的数量为1.64件，而2003年我国有调解员514万人，调解纠纷441万件，每名调解员每年调解纠纷0.86件。大大低于我国法官的年均审判量，1981年为19.5件，2004年为29.5件。当然，这与调解员是业余的，而法官是专业的有关；同时也与对于调解员的定位有关，我国调解员的数量大起大落，最多的年份超过1000万人，而最少的年份只有400多万人，我们估计，许多村干部或居民委员会干部，从来不实际调解民事纠纷，但也算在调解员的统计数字中。否则，每年调解不到1个案件，无论如何也说不过去。
（2）法院调解
调解在法院解决民事案件中起着重要作用。1978—2004年人民法院一审民事案件共结案7220万件，其中调解结案3642万件，年平均调解结案率为50.4%。但是，法院调解作用在日益下降。表7表明，我国法院民事一审案件的调解结案率1978年为72.33%，70%以上的调解结案率一直保持到1989年。1991年我国民事诉讼法修改，将民事诉讼的基本原则从“人民法院审理民事案件应当着重进行调解”修改为“应当根据自愿与合法的原则进行调解”，从此民事诉讼调解结案率直线下降，直到2003年调解结案率下降到不足30%。2004年中央强调建设社会主义和谐社会，对调解作用的宣传力度开始加大，但是从调解结案率的曲线看，还没有看到明显的拐点（见表7）。
资料来源：1986—2007年各卷《中国法律年鉴》，并据此计算。
3.仲裁
（1）经济合同仲裁
我国经济合同仲裁的发展可分为两个阶段，第一阶段是1994年以前由经济合同仲裁委员会所作的仲裁，属于行政仲裁；第二阶段是从1995年到现在成立了专门的仲裁委员会，则属于非官方的民间仲裁。在第一阶段，从1983年到1994年，经济合同行政仲裁的数量为2064415件，而法院受理的经济合同案件总量为5494578件，仲裁所占的比重为27.3%。在此阶段，仲裁显然起到了分流的作用，如果把这些仲裁案件都拿到法院审理，显然法院的审判量会大量增加。而在第二个阶段，民间仲裁的总数虽然一直在增长，但是与行政仲裁阶段相比，占比太小，1997—2006年10年间民间仲裁总量为232392件，而同期法院合同案件收案数量为24269816件（注：1994年以前人民法院所受理的经济合同案件与1995年以后所受理的合同案件的统计标准并不一致，合同案件除了包括经济合同之外，还包括劳动合同、技术合同、知识产权合同等，但是其主要构成仍然是经济合同案件，其他合同纠纷所占的比重很有限，如1995—2004年人民法院所受理的合同案件共2447.5万件，其中劳动合同案件77.3万件，只占3.2%。技术合同、知识产权合同案件所占的比例更低，因此用1995年以后的合同案件替代之前的经济合同案件不会从实质上影响结论。参见冉井富：《当代中国民事诉讼率变迁研究》，128~145页，北京，中国人民大学出版社，2005。），仲裁所占比重不足1%。在此阶段，仲裁显然没有起到分流的作用。也就是说，90年代中后期以来诉讼数量的变化不能用经济合同仲裁的数量增多来解释（见图4、图5）。
（2）劳动仲裁
我国的劳动仲裁机构即劳动争议仲裁委员会是解决劳动争议的专门机构，设在政府内，具有行政机关的属性。因此，我国的劳动仲裁与经济合同仲裁不同，属于行政仲裁。与经济合同仲裁的萎缩相对照，劳动仲裁的数量增加很快。据劳动与社会保障部的统计，从1987年劳动争议处理制度恢复到2004各级劳动仲裁机构共立案受理劳动争议案件1408720件，而同期法院受理的劳动纠纷的数量907509件，劳动仲裁所占的比重为60.8%，而诉讼所占的比重为39.2%。从发展趋势看，仲裁所占的比重越来越大，从1987年的34.3%上升到2004年的61.2%（见图6）。考虑到我国劳动争议的诉讼在许多情况下都把劳动仲裁作为其前置程序，仲裁比例的增加和诉讼比例的减少说明我国劳动仲裁实际上使越来越多的劳动争议案件在进入法院以前就通过仲裁程序解决了。因此，就劳动纠纷而言，仲裁确实起到了分流的作用，减缓了法院的诉累。
从增长率分析，1987—2004年劳动纠纷仲裁的年均增长率为27.8%，而劳动纠纷诉讼的年均增长率为18.7%，低于前者10个百分点；但是这种差别主要是由于1987—1996年二者的差别造成的，此阶段劳动仲裁的增长率为31.1%，而劳动诉讼的增长率为8.1；在1997年以后，劳动仲裁与诉讼的年增长率的差别缩小，前者为24%，后者为22.5%（见表8）。
资料来源：1987—1998年的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949—1998》（民事部分），北京，最高人民法院出版社，2000；1999年以后的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于《中国法律年鉴》2000—2005年各年版本。
4.行政执法——工商行政管理和治安管理
行政执法是一个具有极其广泛内容的领域，其主体不是司法机关而是行政管理机关。但它所涉及的范围远远比司法大得多。一个人可能一生没有与司法机关接触过，但是从生到死、衣食住行却与行政管理机关息息相关。这里我们只选择工商行政管理和治安管理来说明它们的发展与司法的关系。
（1）工商行政管理。如表9所示，我国工商行政管理机构查处的不公平交易案件（包括投机倒把和不正当竞争）数量从1997年的51.29万件上升到2002年的152.95万件；消费者权益保护案件（包括受理消费者申诉和举报、查处侵害消费者权益、查处制造假冒伪劣产品）从1997年的138346件上升到2002年的1026057件；合同案件（查处违法合同）从1997年的13957件上升到2002年的33264件；广告案件（查处违法广告）从1997年的31780件上升到2002年的83653件。上述案件的总量由1997年的69.7万件上升到2002年的267万件。而在此期间，工商行政管理机构的行政执法案件的总数是954万件。
相比之下，如表10、图7所示，我国人民法院所受理的一审民事案件中的合同的案件数量由1997年的264万件降低到2002年的226万件，侵权与权属案件由48.9万件上升到60.7万件，两项合计从312.9万件降低到286.7万件。人民法院所受理的刑事案件中破坏社会主义市场经济罪的数量从7367件上升到15252件。但其数量太少，不足以对1997年以后诉讼增长率的降低构成实质影响。
资料来源：《工商行政管理统计汇编》（1997—2002）。
（2）治安管理。如表11、表12所示，我国公安机关每年发现受理的治安案件1986年为112万件，2006年为720万件，年均增长率为10.35%，而同期法院一审刑事案件的收案数量从30万件上升到70万件，年均增长率为5.1%，治安案件的年均增长率为刑事案件的2倍，二者的相关系数为0.925，其中治安案件所占的比重为86.7%。
从治安案件的内容看，按照我国《治安管理处罚法》的规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。值得注意的是，这些治安案件在美国、欧洲西方国家许多都算作犯罪，情节轻微者也被视为轻罪，但是在中国却按照治安案件处理，这意味着我国治安案件的非罪化。试想，如果这样大规模的治安案件转变成刑事案件，即使是其中的十分之一，刑事诉讼的数量也会翻番，对刑事审判将会产生极大的影响。（注：在比较不同国家的刑事诉讼率时，经常会遇到这样的现象，比如美国和中国的刑事诉讼率差别很大，中国比美国低得多，根本不在一个数量级。但是仔细分析就会发现，问题的关键在于什么是犯罪，中国把治安案件不算作犯罪，而治安案件超过700万件，远远高于刑事诉讼的数量。人们经常指责中国的治安案件剥夺了被告人的正当接受审判的权利，但是不要忘记美国的刑事诉讼也有相应的表现，美国刑事诉讼案件很多，但是90%的刑事案件，特别是属于轻罪的案件（相当于中国的治安案件），是通过辩诉交易解决，法院的作用只限于给交易盖上合法的印章。也就是说美国法院实际经过审判的刑事案件只有不到十分之一。因此如果我们不是着眼于“犯罪率”、“诉讼率”之类的概念，而是着眼于功能的话，无论从数量上还是从性质上，中国和美国的刑事案件都有可比性。See Samuel Krislov,"Debating on Bargaining:Comments From a Synthesizer",13 Law ＆ Society Review 573,575576,578581.朱景文：《法社会学》，第五章，北京，中国人民大学出版社，2005。）
从治安案件与刑事案件所占的比重看，治安案件所占的比重有越来越大的趋势，1986—1996年治安案件所占的比重为84%，1997—2006年为89.5%。这说明我国通过治安管理“非罪化”的趋势越来越强，大量的案件在进入刑事审判程序以前通过治安管理程序就解决了，从而大大减少了刑事审判的数量。1997年以后的这种发展缓解了刑事审判的压力。
当然，非罪化，治安案件不经过刑事诉讼处理也会带来另一个问题，可能助长公安机关在处理这类案件时的恣意行为，使受到治安管理处罚的人员的受到正当审判的权利得不到保障。实际上，这已成为近年来我国刑事诉讼法改革、治安管理处罚改革的一项重要内容。我国2005年通过的《治安管理处罚法》已经把“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”作为基本原则写到法律中。
注：治安案件比重=治安案件数量/（治安案件数量+刑事诉讼数量）
5.信访
信访在中国有着长期的历史传统，无论是中国古代的拦轿喊冤，还是革命根据地和新中国成立初期反映民情、处理冤案，信访都是一种申诉冤屈、表达意愿以致解决纠纷的重要途径。在新的历史条件下，面对现代司法制度，信访的存废已经成为摆在国家制度设计者和亿万老百姓面前的一个棘手问题。所谓“去留两彷徨”，去除信访制度，把人们引导到现代的司法制度，这当然是一种理想设计，但面对现实，人们对它的生疏感、司法腐败以及可观的诉讼费用，往往使人们在现代法律制度面前望而却步，与中国法制现代化进程几乎同步的一次次信访高潮就是明证；保留甚至强化信访制度，把信访机制建设成一个拥有足够权力解决纠纷的机制，而不是上情下达、下情上达的机制，这也是一种理想的制度设计，但这又会使刚刚建立起来的现代司法制度陷于瘫痪，谁又能保证这种拥有解决纠纷功能的信访机构不被更多的信访潮所冲垮？
改革开放以来出现多次信访高潮，信访数量远远超过诉讼的数量。20世纪90年代中期以后，群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增长，在1993年引发了持续上升的“信访洪峰”。时任国家信访局局长周占顺指出：“自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。”（注：王永前：《破解群众信访八大热点》，载《半月谈》（内部版），2003（11），24~25页。）1990年全国省、区、市和中央机关各部门共受理信访500多万件（次），1995年为479万件（次），2000年信访总量为1024万件（次）（注：参见朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，509~511页，北京，中国人民大学出版社，2007。以上数据主要来自不同时期中办国办信访局、国家信访局局长在各类会议上的讲话及接受采访时所做的回答。其中有些是原始资料，有些是笔者根据线索推算出来的大致结论，相关报道文章均见历年《人民信访》杂志。），2003年为1272.3万件（次）（注：转引自范愉：《纠纷解决的理论与实践》，350页，北京，清华大学出版社，2007。），2004年为1370万件（次）。2005年信访数量开始回落，为1270万件（次）。（注：FACTBOX,"China's‘petitions and appeals’system",http://www.reuters.com/article/newsOne/idUSPEK2837120070911.）2006年比前一年又下降了15.5%（注：《中国信访总量06年下降15%群体性事件数量下降》，见http://news.enorth.com.cn/system/2007/03/28/001589639.shtml。），为1073.15万件（次）。我们可以把这几年信访量和法院的一审、二审、再审的收案数量做一个对比（见图8）：
注：信访包括党政部门的信访数量；诉讼包括法院一审、二审和再审的收案数量。
信访的问题所涉及的领域中，群众反映的热点、难点问题相对集中，涉及政策性、群体性的现实问题较多。土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等五方面群众反映强烈的突出问题，成为新时期信访工作的重点。（注：《群众反映强烈的五方面突出问题成信访工作重点》，见http://news.enorth.com.cn/system/2007/03/28/001589628.shtml。）
值得注意的是，这些领域中有些属于法院不受理的领域，涉及的往往是体制改革中的政策性、全局性问题，有关行政部门处于风口浪尖，通过诉讼很难得到解决；有的则属于与诉讼直接相关的领域，即所谓涉诉、涉法信访。到党政部门的信访中包括这类，而到司法机关的信访则主要反映的是这类问题。在某种程度上涉诉、涉法信访数量是人们对法院审判评价的风向标。我们可以把这些年到法院的信访数量与诉讼的数量做一个对比。如图9所示，1986—2006年法院一审、二审、再审的收案总量为9690万件，而法院信访的总量为13779万件，远远超过诉讼的数量，这不能不引起人们对法院审判是否公正、有效率的警惕。但是另一方面也应该看到，2002年以来法院的信访数量有了明显的下降，远远低于诉讼的数量，只相当于诉讼数量的60%多。在这两个阶段信访数量的变化在某种程度上对于诉讼来讲具有积极意义。但这只是就法院的信访而言，须知党政部门、人大以及工青妇、新闻媒体的信访中还有相当大的比例属于涉诉信访的范围，数量可能远远大于法院的信访量。（注：有报道说，涉诉信访的数量可能占信访总量的40%。参见曾庆伟、吴才：《妥善处理涉法上访案件的长效机制研究》，见http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-6763/page-1.html。）
资料来源：《中国法律年鉴》1997—2007年各卷。审判总量包括一审、二审、再审的数量。
诚如法院系统对涉诉信访原因的分析：改革开放带来了经济、文化日益繁荣，人们经济、文化生活的活跃，导致矛盾纠纷也成倍增加，利益冲突趋向激烈，社会处于矛盾多发期，不稳定因素增多，如企改、破产、产权转让、职工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整等问题，在法院受理中，极易产生信访，其实许多不是法院的问题，只是矛盾最后到了法院，由法院作出终审裁判，许多当事人不愿意息诉服判，因而选择上访，由此，也带来了涉诉信访的增多。同时，在审判实践中，裁判不公、执行难、效率低，有的案件久诉不立，久审不结，久拖不决，执法方式简单、粗暴，重结案轻效果，一味强调当庭宣判率，重判轻调，执法不廉，在办案过程中滥用自由裁量权，办关系案、人情案、金钱案，吃喝当事人，所有这些现象都是造成涉诉信访数量居高不下的重要原因。（注：《基层法院涉诉信访工作现状剖析》，见http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=200488。）
注释
[1]本文写作得助于我所主持的《中国法律发展报告：数据库和指标体系》（北京，中国人民大学出版社，2007）所提供的数据，感谢课题组成员的努力，为本文的数据分析提供了基础。