第二节 发达国家汽车交通文化发展及其治理体系
欧美等发达国家已经具有近一百年的汽车社会发展历史。在其步入汽车社会之初曾经历过一段时间的成功、梦想和激情挥洒。但到20世纪四五十年代后，汽车大量使用带来的问题逐渐涌现，资源、社会与环境危机凸显。人们逐渐发现，汽车虽然改变了世界，但有时像传说中的怪兽一样将世界搞得很糟很乱，它们充斥在道路上使交通瘫痪，它们排放的尾气污染了空气。60年代后欧美汽车社会实际上进入了激情消退、理性反思的阶段，促使交通治理理念和体系发生转变。
结合美欧日等发达国家与地区的地理、历史、政治、经济、文化背景等来研究其汽车社会的一些特征，探讨其交通价值理念的演变趋势，考察其交通治理体系的构成及演变，分析其基本得失，能为思考中国汽车交通问题提供重要启示。
一、世界汽车交通发展价值理念嬗变
交通价值理念是指人们对待交通的基本态度、看法，它通过人们的交通实践、体察、感悟而总结形成，影响和指导着交通政策制定与交通行为。在人类经历的近一百年汽车社会发展进程中，交通价值理念在逐渐变化，初始期鼓励个体交通自由发展，尽情挥洒个性与激情。发展期开始理性地审视交通中的人际、制度以及自然环境等之间的各种关系，调整交通政策。未来汽车社会将建立于共同体合作、交通权利公平、交通与环境友好、交通人际等和谐关系基础上，追求交通、人类与自然的整体价值。较早进入汽车社会的欧美发达国家以及较晚进入的亚洲国家，都基本经历了同样的变化趋势。
（一）初始期鼓励个体自由
汽车的发明和广泛使用与道路交通设施的建造构建的交通系统是一个高度人工化的环境。汽车社会初期的驾车者对这种人工化的交通环境缺乏认识，他们仍然觉得在道路上驾车就像跃马驰骋于辽阔草原之上，就像脚踏木屐自由穿梭于名山大川之中，就像驾一叶扁舟漂游于江河湖海之境，无拘无束，海阔天空。汽车社会初期人们努力追求理想化的个人原子化自由。
这种现象在初入汽车社会的国家中都曾有所体现，在上世纪上半叶的美国交通中尤为突出。
美国早期移民者中只有那些强壮并具野心者方才取得发展的先机，他们认为对自然资源的自由竞争天然合理。至20世纪初期，美国人将适者生存的达尔文进化论思想社会化，主张“物竞天择”的经济行为，认为只要个人能力突出便可扩张个体自由，忽视利他精神和普世道德。
自由主义思潮也一直鼓吹原子化的个人自由，认为每个人都是自己的中心。“如果没有人干涉他们，或者阻止他们做自己能够做的事情，那么人们就是自由的”[1]。
20世纪美国福特T型车的推出使美国普通民众实现了汽车梦。随着大量汽车进入美国家庭，人们的活动范围大大扩展，个性自由获得了充分激发。
美国发展较快的汽车化城市洛杉矶在1925年汽车拥有率已达55%，按人口计算1000人已经拥有556辆汽车。20世纪20年代美国民众的汽车热情与政府的交通发展意向也高度一致。纽约、洛杉矶等地方政府为解决道路建设资金不足问题向民众大量举债并增加征税，美国民众对此似乎十分理解和支持，而对于政府推出的公共有轨电车的改进计划则反应平淡。
美国民众在大量使用汽车的过程中丰富了日常生活体验，实现了空间的自由变换，个人价值得以体认，生命品质得以提升。小汽车出行所带来的梦幻般感受又进一步激发了他们的狂热。为了展示独立、自由与个性，人们无拘无束、自由自在地驾车。为了享受更多的自由与空间，达到更大的效率，驾车人通常会认为自己可以超越更多的出行者，陶醉于权力追求，以自我情感和自我价值为中心。他们如同无数不规则运动的原子，力求不受限制地实现自由交通愿望。而在汽车社会之初，宽松的资源及环境约束也给自由交通提供了较大空间。
这一阶段交通中缺乏普遍认同的伦理原则。交通参与人在交通中无意联系周围环境，似乎个人是孤立的存在体，每个人为自己立法，只将自身作为认识的客体对象，陷入了自我封闭的理解体系之中。可以看出，汽车社会初期的价值观经历着个体生命早期阶段的特点，人们带着绝对性看待周围世界，渴望无拘无束地活动，追求无限的自由，不愿意为自由设置边界。
（二）发展期理性看待交通
随着汽车社会逐渐地发展，对交通自由边界的认识也在逐步形成。
汽车交通在经过几十年的自由发展之后出现了诸多的难题，特别是交通和土地、能源、空间等资源的紧张关系日渐显现。人们逐渐认识到汽车社会的交通环境是一个高度人工化空间，它是为实现集体交通自由而构建，并非为个体的绝对交通自由而设。因此，汽车交通在经历了不受约束和限制的自由发展阶段之后，必然向现实的理性自由转化。
自20世纪60年代之后，西方汽车交通逐渐扬弃其狂热的个体自由化理念，摒弃尼采式的权力文化，开始理性地审视交通中的各种关系。
其实，在西方文化中有悠长的理性传统。赫拉克利特认为理性能力是人类个体间有效对话和交流的基础。苏格拉底认为灵魂的功能就是认识与理解事物的本质，而理性是灵魂的内核。柏拉图认为理性包含了世界中全部的美好和合理，人类凭借理性能力认识理念世界，获得普遍性的知识与真理。亚里士多德简明总结：“人是理性的动物”。在近代，笛卡尔的“我思故我在”将理性看作人类认识普遍真理的天赋能力。康德也认为理性是人的本质，理性为自然立法以解决知识何以可能的问题，理性为道德立法以实现内心自律。黑格尔则进一步以理性作为现实性的标准，认为“存在即合理，合理即存在”。
理性能力是人类作为主体性存在的一个重要标志，凭借它人们能够理解复杂世界，认识到世界万物的相互依存关系。据此人们能够认识到个体不是原子式的孤立存在，而是具有社会性的存在；个体生活目标要接受社会制约，人应该追求有边界、有限制的自由；如果一个人过分攫取他喜爱的东西，不择手段地追求欲望的满足，就会伤害其他人的基本价值，最后必将损及自身。同样，人们只有对自身交通行为进行理性控制，才能具有基本行为善。汽车交通中的这种转向除了受西方传统理性精神的感召外，还受到蓬勃发展的生态伦理学的影响。
60年代后在生态伦理领域一批具有重大影响力的思想和著作相继问世，促进了社会文化和伦理的变革，代表性的理论如A. Leopoid的大地伦理学，Peter Singer提出的动物解放论，Christopher Stone 提出的自然物法权论，Arne Naess的深层生态学，Holmes Rolston的荒野理论，以及Murray Bookchin 提出的社会生态学等。 另外如《寂静的春天》《公有地悲剧》以及《增长的极限》等都是具有广泛影响的著作或报告。
思想领域的变化反映在交通政策上是立竿见影的，其最大表现是政府逐步加大了对公共交通的关注。60年代之后，美国国会出台一系列法案推动公交发展。在《住房法案1961》中，国会同意一批政府拨款用来改善公共交通，并资助建设通勤铁路。在《城市公共交通法案1964》中，国会同意为轨道交通项目提供联邦配套资金，最高可达项目投资总额的2/3。[2]1968年美国国会推出了《联邦资助公路法案1968》，专门设立项目增加交通道路的投资，提升道路安全性与通行能力。美国国会还在1970年对《城市公共交通法案》进行了修改，其中要求联邦财政为地方公共交通发展提供长期的财政支持。诸多交通政策相继颁行使美国公共交通得到一定的发展，在1965年至1974年间政府拥有的公共交通系统从58个飙升到308个。[3]
无独有偶，英国在60年代也开始向理性的交通发展价值理念转向。“布恰南报告”指出了小汽车交通对环境影响巨大，必须推动多元交通方式的发展。正是这一方案影响了英国政府开始关注交通出行方式，促其逐步向理性的方向转变。在1967年新修改的《公路交通规划法》中，英国当局允许在公路当中开辟公共汽车专用道和将一些公路变成步行街道的做法。
总之，西方世界自60年代开始对汽车交通发展方式进行反思，认识到汽车与交通发展都应以提升人类的基本价值为目的。这种认识改变了汽车交通不受约束和限制的扩张态势，人们开始自觉地理性审视交通发展。
（三）成熟期追求整体交通价值
汽车社会的未来发展必须深化交通共同体精神，追求交通共同善，实现交通者的整体自由。汽车社会道路交通要求每个个体都成为交通流中的液体分子，共同在道路上流动。只有实现了共同的可移动性，才能保证一定的交通效率。
制度经济学的理论表明：当个体追求个体利益时，其行为可能会促进社会整体利益的提高。但是个人的逐利行为必须被限定在一定的规则框架之内，超出这一框架就可能引起整体混乱。
道路中飙车者的突然出现无疑会干扰整体车流，大大降低整体效率；个别交通者见缝插针地插入拥挤车流，往往会引起道路交通的瘫痪。由此可见，突出个体自由，超越整体利益的交通状态不能成为理想的交通方式，所有片面追求速度、片面追求个体自由的交通方式都应该被摒弃。
汽车社会进一步发展需要正确认识个体自由与整体自由、个体理性和整体理性之间的关系。只有自觉地增强交流合作，才可以为整体带来最佳利益，才能成就汽车社会的美好未来。否则，只能将道路交通引入“囚徒困境”，自利者虽暂时获取了某种利益，却损害了他人利益和社会共同利益，长远看也损害了自身利益。
当然，在集体行动中常存在这样的逻辑：“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益；换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[4]。因此，理想的合作境界不容易达成，需要在长期博弈过程中逐渐形成。
因此，必须保持交通参与者之间的沟通和理解，使其在交通中自觉地维护“共同善”，政府及其他公共组织有责任促成交通领域中的这种社会认同。
二、发达国家与地区交通治理体系
（一）英国交通治理体系
19世纪中叶后英国城市化进程不断加快，至1911年其城市化率已达78.1%。同时英国机动车交通在20世纪初快速发展，并于二三十年代即进入汽车社会。之后英国交通成就显著，同时也产生了诸如交通拥堵、交通污染严重以及交通事故频发等诸多问题，促使其交通治理的理念与实践的发展变革。
战后英国私人交通快速增长，这一阶段交通政策指导思想是预测交通量，通过修建更多的道路来满足汽车交通需求。1946年“战时运输部”解体，其职能基本转化为新组建的运输部，1953年运输部与民用航空部合并成为了运输与民用航空部，1959年又重新解散分为运输部与民用航空部。英国运输部在成立后的几十年时间里名称不断变更，与此同时其管理职能尤其是管理理念也在发生变化。
50到60年代间英国政府认为道路建设是解决城市交通问题的主要途径，直到1963年著名的“布恰南报告”（Buchanan Report） 出台后思路才有所转变。[5]
60年代之后工党政府开始重视城市交通规划与土地开发的一体化政策，鼓励地方政府对城市公共交通进行投资。在60年代后期，“布恰南报告”成功地推动了英国许多城镇建设环境区，使交通稳静化（traffic calming）建设一度成为纲领性的文件，甚至指导着世界其他各地城市的交通规划，柯林·布恰南也因此被称作“交通稳静化之父”。
至20世纪70年代，英国道路交通中仍存在很多问题。尤其是首都伦敦，曾经一度是世界上交通最为拥挤的地区，也是包括交通污染在内的城市污染最严重的地区。
从二战之后到80年代正是英国汽车社会快速发展时期，为迎合私人交通发展的需要，政府大力提高对交通基础设施的投资兴建。在20世纪80年代，单单在英格兰，用作道路建设和停车的土地面积相当于一个布里斯托尔。[6]政府对道路等交通基础设施投资的加大必然会缩减对于公共交通的投资，从而引起公共交通服务质量的下降，使其相对于私人交通而言逐渐丧失了吸引力，公共交通国有化改革显得步履艰难。
在保守党执政的八九十年代，英国经济得以复苏，对公共服务的市场化改革也取得很大成功，但社会公平没有得到太多关注。
1997年布莱尔领导的工党重新执政后，提出了建立新福利国家的目标，在社会民主以及新自由主义之间选择了第三条道路，在交通领域虽然维持了私有化的基本格局，但同时政府努力加强规范与引导来尽力弥补私有化运营的不足。
1998年在前任政府《交通：向前之路》交通政策绿皮书的基础上，新组阁的政府发布了《解决交通问题的新手段：方便所有出行者》的交通政策白皮书，强调了促进交通运输的可持续发展，以及促进交通综合发展与社会公正等政策。其中提出，良好的交通设施是社区实施新政的基础，会给经济发展带来更多的机遇，能增强社会融合性，促进萧条社区的发展。为此需要：加强交通规划，促进地方的多样化发展，增强地方活力；通过改善交通促进地区的复兴；提高巴士的服务数量和服务质量；发展乡村交通以减少农村地区的社会隔离感；提供巴士专用基金；提高交通的通达性； 满足妇女、残疾人、老年人和低收入者等弱势群体的交通需求；通过交通将分隔的社区重新连接起来； 通过交通管理措施控制交通量；监测交通政策对不同社会群体的影响。
为提高农村交通服务水平，2000年11月DETR（英国环境运输区域部）颁布了《农村交通服务标准》，规定在乡村步行10 分钟的距离内必须每小时有一班公共汽车客运服务；在10分钟的距离之外，地方教育主管部门必须为学生免费提供上学通勤服务。
经过近几十年的交通治理实践，英国交通窘况有了明显改善。如英国伦敦在2003年收取市内中心区域交通拥挤费后，进入市内的车辆明显减少；再经过提高汽车尾气排放标准等治理手段，曾经的“雾都”也变得“天高云淡”了。
英国交通治理体系主要由中央政府制定宏观的指导性交通政策，地方政府积极推进交通政策落实并结合本地实际情况进行创新，企业、社会团体与公众则积极响应踊跃参与。在一个多世纪的发展历程中，英国交通发展起较为完善的交通政策体系。表1—1大致勾勒出其发展脉络，从中可发现英国交通治理中发生过的一些重要的变化，如30—40年代进行的交通一体化综合治理以及80年代之后进行的可持续交通治理等。从这些演变中反映出其成功的交通治理的伦理经验。
表1—1 20-21世纪英国道路交通政策的演变
（二）美国交通治理体系
美国是世界上第一个进入汽车社会的国家，在上世纪20—30年代起即全面进入汽车社会，目前这个被称为“汽车轮子上的国家”的汽车拥有总量和拥有率均居世界首位，以全球4%的人口拥有全球20%的汽车，3亿人口拥有汽车量约为28亿辆。其著名的汽车化城市洛杉矶早在1925年千人汽车拥有量已达5556辆，相当于欧洲1980 年代的水平，而中国城市目前都没有达到这种程度。交通运输业是美国经济中十分重要的产业，其相关的总产值占美国GDP的11%以上。[7]美国拥有世界上最发达的道路网和世界最长的公路里程，美国2005年公路的总长度已经达到646 万公里，其中的州际高速公路共有754 万公里。[8]
美国作为发达的法治国家，交通治理中的法律体系也非常完备，涵盖交通政策、交通工程设计、交通管理以及交通参与人行为规范等诸方面，使得交通治理有法可依，依法治理。在联邦层面主要有《联邦资助公路法案》《城市公共交通法》《综合运输效率法案》等交通运输专项法规，以及与环境治理相关的《国家环境政策法》《清洁空气法案》等。另外，各州与地方还结合当地交通、自然与社会环境等具体条件制定区域与地方法律。
美国从1916年开始颁布实施《联邦资助公路法案》，并每隔5~6年进行一次修改。20世纪初美国汽车产业开始快速发展，汽车公司为了自身的经济利益鼓励并鼓吹社会公众购买和使用汽车，他们同时游说政府增加公路建设投资，1916年国会颁布《联邦资助公路法案1916》，授权联邦政府资助公路建设。
20年代在纽约建造了第一条高速公路。1918—1925年，美国登记的机动车数量从620万辆增加至2 010万辆，7年时间里增加了两倍多。[9]1929 年增至2 670万辆。[10]
30年代经济大萧条之后，为刺激经济增长、创造就业岗位，美国政府采取凯恩斯主义的经济措施加大基础设施投资，大力修建城市高速公路，进一步刺激了汽车量的增加，1940年其汽车拥有量增至3250万辆。[11]，81~94页。此时美国小汽车交通方兴未艾，社会大众非常支持政府的道路修建计划，积极购买政府债券为道路修建筹措资金；而对于公共交通如改进有轨电车的计划却并不买账，其中的一个重要原因是此时期美国有轨电车系统基本上都是私人经营的企业，具有营利性质。
为了适应汽车化的要求美国城市高速公路快速发展，到1956年，在洛杉矶、波士顿、底特律等美国大城市里建造了772 公里的城市高速公路。[12]1956年美国国会颁布《联邦资助公路法案1956》和《公路税收法案1956》，法案认为联邦政府在州际公路建设中应提供更多的资金支持，因此将联邦政府在州际公路建设中的资助比例由原先的50%提高到90%，并设立了联邦公路信托基金（The Federal Highway Trust Fund）。
《联邦资助公路法案1956》计划提供329 亿美元的资金资助建设66 万公里长的州际高速公路系统（The Interstate Highway System），该系统对人口规模超过5 万的城市区域的覆盖要达到90%以上。[13]，2010.
这两项法案的颁布给予美国州际公路系统建设以更充分的资金保障，使其获得了更好的发展机遇。1956—1980年，美国全部公路建设资金年均投入占GDP的15%以上，尤其是1956—1970年平均投入超过了GDP的2%。
公路建设规模的扩大刺激了美国小汽车使用量的进一步增长，从上世纪40年代末至70年代，小汽车高速公路行驶里程达到年均6%的增长速度。[14]但同时美国公共交通出行却在大量萎缩。1944年时，美国约有35%的城市居民依靠各式公共交通出行，但到了1960年，这一比例缩小到了7.5%。[15]
60年代，美国一些城市文化学者对小汽车主导的交通设计与政策进行了批评。1961 年，刘易斯·芒福德批判了柯布西耶式的设计，认为城市规划应“以人为先”，而不应该 “以小汽车为先”。同年简·雅各布斯也抨击了“以汽车为中心”的城市设计，认为人们应该自由行走于或玩耍于城市街道，此乃城市赐予人们的最好礼物，人行道不仅承担着交通功能，还承担行人在道路上的交流、交往功能，带给行人必要的安全感。
进入60年代，美国逐渐增加公共交通投资，资助通勤铁路建设，发展轨道交通建设项目，完善公交系统，提升公共交通的安全性与可达性。虽然如此，由于美国长期以来的交通发展理念、美国人追求自由的个性以及其城市的低密度蔓延等因素的影响，美国公共交通发展仍然不足，而对小汽车的依赖加深。
到80—90年代，美国小汽车的过度使用使交通拥堵、环境恶化、土地占用等问题更加突出。因此，进入90年代后美国交通授权法案中体现了重要的绿色与伦理转向。在1991年通过了《综合运输效率法案》（ISTEA），1998年通过了《21 世纪交通运输公平法案》（TEA-21）。ISTEA和TEA-21提出了“综合运输”概念，认为化解交通运输与环境、能源之间的矛盾必须综合利用铁路、水运、公路等不同交通方式，在交通出行中强调自行车与步行的重要作用，要求地方交通规划体系必须是包含自行车与步行系统的综合规划。ISTEA还打破了燃油税只能用于高速公路项目上的规定而将其扩大到铁路等其他项目上。
2005年《安全、可承担、灵活、高效、公平运输法案》（SAFETEA-LU）颁布，其中提出了交通发展的几大目标：安全、可承担、灵活、高效、公平运输等，将安全目标放在了首位。SAFETEA-LU提高了各州可以得到的联邦资助基金。在TEA-21里，每个州可以至少得到其上交给联邦的高速公路基金（Highway Trust Fund，HTF）总额的90.5%，在SAFETEA-LU里这一比例提到了92%，这也使得联邦资金在各州分配更加公平。
除了《联邦交通资助法案》《城市公共交通法案》和《综合运输效率法案》，美联邦议会还于1966年出台了《运输部法》，建立了国家运输部，主管全国交通运输事务、制定运输政策，为构建安全、高效的运输系统服务。
为了降低交通运输对于环境的影响，《清洁空气法案》《国家环境政策法案》《清洁水法案》等也对交通运输设施与服务作了相关规定。另外，美国运输部还制定了交通运输战略规划，如2000年出台的《2000—2005年交通运输战略规划》、2003年出台的《2003—2008年交通运输战略规划》、2006年出台的《2006—2011年交通运输战略规划》、2009年出台的《2009—2014年交通运输战略规划》等。在《2003—2008年交通运输战略规划》中提出了要实现安全性、机动性、全球连通、环境保护、国家安全、组织优化等六大战略目标。各州与地方还针对区域或地方具体情况制定相应的政策法规，这样使得交通治理政策能够因地制宜。
如图1—10所示，美国交通行政管理为联邦与地方分级管理，职责分明，在宏观上统一，在微观上也体现较强的灵活性。在联邦层面，美国于1966年建立了运输部，主管全国交通运输事务、制定运输政策，为构建安全、高效的运输系统服务。运输部综合管理铁路、公路、水运、航空、管道等五种运输方式，促进不同运输方式之间的有效衔接，发展多式联运，提高运输效率。美国运输部下设 13个职能机构，其中主管道路交通的为联邦公路管理局（FHWA），FHWA主要实施联邦资助公路计划，对各州公路建设和升级进行资助；同时，负责制定和颁布交通领域的标准来规范地方交通发展，如交通控制设施设计标准（MUTCD）等。
图1—10 美国交通行政管理机构
美国交通运输大通道基本归各州所有，各州大都设立了主管公路交通的公路局，隶属于州运输厅。一些交通量小、规格较低的道路由市、县等地方政府管理，有的市、县设立了独立的公路管理部门，有的地方没有单独设置而将其业务划归公共管理部门。
州运输厅除管理州级公路外，还管理城市公共交通、铁路、水运和民航事务，统筹管理联邦下拨的交通基金，综合规划各种运输方式的发展。联邦层面的标准与规范对于各州具有重要的指导作用，各州也可根据本州的自然状况、经济条件及社会条件进行创造性的使用，但若是州实施的标准规范与联邦标准有出入，必须做出充分的理由说明，否则不会获得联邦的资金支持。
美国国家运输部与地方运输部门之间并没有严格的隶属与管辖关系，州与地方运输部门可依照州与地方法律独立地从事管理工作，各级部门分工明确，上级部门不直接插手下级具体管理事务，中央与地方的主要联系是联邦财政对地方交通的资金扶持。
在交通运输行业管理上，交通行政管理机构旨在对行业进行引导、协调和监督，为建立良好有序的运输市场营造条件，引导运输企业更多地关注人身安全与自然环境改善。
（三）欧盟交通治理体系
欧盟作为经济一体化组织，其经济区域总面积达 432.2 万平方公里，人口达5.012亿，交通运输业稳定增长，1995—2007年间欧盟货运业以每年2.7%的平均速度快速递增。[16]2014年欧盟27国交通运输业总产值超过1.3万亿欧元，占全部GDP的10%左右。
欧洲在交通运输业快速发展的同时也面临诸多社会经济与环境问题，如交通拥堵、能耗巨大、环境污染、安全威胁等。欧盟在2008年发布的《绿色交通通讯》中指出，欧盟27国每年因交通拥堵导致约1.1%的GDP损失。[17]欧洲环境局（EEA）称，交通领域温室气体排放居高不下，2006年比1990年排放增加了28%。[18]
另外，欧洲城市化率还将进一步提高，到2050年欧洲城市化比例将达到84%，而2007年为72%。[19] 随着其城市化程度的进一步提高，机动化交通带来的相关问题可能还会更加突出。 因此，欧盟非常重视前瞻性、长期有效性的伦理化交通治理。
1957年欧共体的《罗马条约》是其各成员国协调行动的基本框架，在序言中强调了共同的目标：消除分裂欧洲的各种因素，加强各成员国经济的联系，保证协调发展，建立更加紧密的联盟基础等。条约中提到要建立欧洲区域内没有国境限制的自由市场，确保人员、货物、服务及资本的自由流动。欧盟作为一个经济共同体在交通治理中主要通过一些条约、宣言以及欧盟委员会颁布的交通政策文件来引导各成员国共同行动。可以说，《罗马条约》已经确立了构建欧洲共同运输政策（CTP）的目标，欧盟成立后该目标变得更加明确。其宗旨描述为“提供一个有效、可持续、安全、可靠的交通系统以加强贸易与流动性，同时降低交通使用成本并增强社会融合性”[20]。CTP的主要思想包括：
●构建区域内自由运输市场，确保货物、人员、服务及资本的自由流动；
●消除交通运输对环境的消极影响，提高交通运输业的工作条件，保护公众的交通权利，提升交通公共福利和可靠性，尤其重点保护道路交通安全；
●推动交通技术创新计划，资助一些大型的改造交通系统的计划，如“马可·波罗计划”等。
简单地说，CTP的任务可细化为四大具体目标：
●构建交通运输服务的区域竞争市场；
●支持优化交通基础设施方面的投资；
●增强安全性与可靠性；
●实现交通环境可持续发展。
在此框架之下，上世纪60年代到90年代，欧洲委员会制定了一系列加大交通基础设施投资以及统一交通技术标准的文件，如制定“马可·波罗计划”、欧洲交通技术创新计划等。影响更大的举措则是出台了一些具有很强的宏观指导意义的“欧洲交通政策白皮书”。
（1）1992交通政策白皮书——《共同运输政策的未来发展》。
1992年12月欧盟发布了第一本交通政策白皮书，题为《共同运输政策的未来发展》，强调要建立一个开放并且统一的欧洲运输市场，实现可持续的交通发展，并且实现交通运输与社会经济和谐发展。
在此之后，欧盟逐渐统一并开放航运及道路运输市场，欧盟境内的运输公司可以自由地使用其他成员国的道路开展运输业务。[21]欧盟鼓励各成员国在交通基础设施建设中开展技术合作，建立了跨欧高速铁路网和伽利略导航系统。[22]欧盟交通委员会还陆续出台了最低燃油税费率、可持续的移动性等相关规定，以避免由于法律制度、技术标准以及财政制度等的不一致造成运输市场竞争扭曲。[23]
为了减轻交通对于自然环境、公众健康与安全的威胁，欧盟制定了交通噪音标准以及尾气排放标准。欧盟在90年代颁布了一系列政策文件，包括《促进公民网络交通发展》《公民网络》等，旨在解决城郊交通问题并且提高区域交通的有效性。
在20世纪90年代，欧盟在交通运输市场的统一开放中取得了重大进步，到世纪末欧洲交通运输部门的产值占全欧GDP总量的10%，交通运输产业的就业人数占全社会总就业人数的14%。交通运输业成绩可观但问题依然不少，尤其是不同运输方式的发展不太均衡。在货物运输中，道路运输约占44%的份额，而铁路份额大约占8%，内河航运则仅有4%；在客运方面，道路运输占了79%，而航空和铁路仅有5%和6%。[24]
为谋求不同交通运输方式间的平衡，解决公路交通的拥挤问题，欧盟在1997 年出台了《构建多式联运货运及其通讯网络》，推出（联合运输发展计划PACT）。1998年欧盟制定了“共同运输政策诉讼程序”，在交通管理中强调依法行政。如果当事人对于交通运输行政管理或处罚不满意或不服可以申辩或投诉，只要他能够提供没有违法违规的证据，就可以视为正当经营。受理投诉的机构在收到投诉后必须认真处理。当事人对处理结果不满意，可以进一步向法院提起诉讼。
（2）2001年交通政策白皮书——《面向2010年的交通运输政策——到决定的时候了》。
2001年9月欧盟颁布了第二本交通政策白皮书，题为《面向2010年的交通运输政策——到决定的时候了》。该白皮书旨在推进交通的可持续发展，不仅致力于实现经济上的可持续性，还致力于实现社会和自然环境上的可持续性。
1）政策目标及具体措施。
白皮书将未来十年的交通目标细化为：
●推进以人为本的交通政策；
●实现不同交通运输方式间的平衡；
●消除交通运输发展瓶颈；
●满足与经济全球化有关的交通运输需要等。
具体措施包括：
●完全开放铁路货运引进竞争机制；
●为大型货运车辆安装数字记录仪；
●以距离为基础进行收费以避免国际运输的惩罚性收费；
●重新审定跨欧运输网络（TEN-T）优先计划并重点选定30个优先项目。
另外，2001年交通政策白皮书中，明确地提出了未来10年的交通安全目标是将道路交通死亡率降低50%；这一目标也为欧洲理事会、欧洲国会以及各成员国所广泛接受。[25]自2004年欧盟开始强制规定新车注册时必须安装数字式记录仪。法国及其他几个成员国还进一步规定：如果驾驶员人为地破坏记录仪，致使警察无法确定他是否违章，可判处该驾驶员入狱一年。
2）公路收费。
在《面向2010年的交通运输政策——到决定的时候了》中还重点提到公路运输收费的问题，认为公路收费可引导公路运输向铁路与水运转移，是平衡不同运输方式的一种手段，有助于解决道路交通拥堵以及资源环境问题，公路收费用于交通基础设施的建设可以解决资金不足问题。
正是在这一背景之下，英国伦敦在2003年开始收取交通拥堵费，对进入市内中心区的车辆每天收取8英镑的拥堵费，该措施实施后伦敦市中心高峰期交通压力降低了1/3，有效缓解了交通压力。这一时期，罗马市也开始对进入旧城的车辆收取“进城费”。
3）马可·波罗计划（Marco Polo Programme）。
在1997年的联合运输发展计划推出之后，为了继续推进多式货物运输，2003年欧盟委员会在EC-1382—2003号条例中进一步推出了“马可·波罗计划”。
“马可·波罗计划”继续支持货物运输由单一的公路向铁路、水运转移，旨在提供替代公路货运的可行方法，采取的具体措施包括将穿过阿尔卑斯山的公路运输改成了海上运输方式。马可·波罗计划还鼓励欧盟之外其他国家加入联合运输发展计划。2006年“马可·波罗2号计划” （Marco Polo Ⅱ）推出，继续贯彻“马可·波罗1号计划”的相关宗旨，支持货物运输由单一的公路向铁路和水运转移。
2006年欧盟委员会对2001年交通政策白皮书实施情况进行了中期检查，发表了题为《保持欧洲可持续的流动性》的报告，报告关注了2001年以来欧洲所面临的形势变化及未来交通政策的改革方向。
（3）2011年交通政策白皮书——《单一欧洲交通区的路标——构建富有竞争力及资源效率的交通系统》。
2011年3月欧盟颁布了新的交通政策白皮书，题为《单一欧洲交通区的路标——构建富有竞争力及资源效率的交通系统》。新白皮书确定在2050年前后建成可持续的欧洲交通运输系统，此为欧洲交通发展的长远战略。具体目标包括：
●与1990年相比2050年交通运输部门总的温室气体排放量减少80%，与1990年相比2050年交通运输部门总的二氧化碳排放量减少60%；
●大幅降低交通运输系统对于石油的依赖；
●缓解交通拥堵加剧的趋势。
新白皮书还涉及2050年欧洲交通发展的几个关键指标：
●大幅降低交通运输系统对于石油的依赖，欧盟成员国的城市市区禁行传统燃料汽车；
●航空领域使用50%低碳燃料；
●货运尾气排放量至少降低40%；
●将中距离道路交通运输量的50%转移到铁路与水运上。
为此，欧盟委员会划定了几个重点政策领域：共同的市场政策、税收政策以及交通基础设施建设计划等。
此间，欧盟构建了交通运输领域中最大的政府间合作组织交通运输部长会议（ECMT），ECMT负责对各成员国的交通运输进行整体协调。2012年3月ECMT通过了跨欧洲交通运输网指导规则，致力于取消跨境运输的瓶颈，将欧洲现有的公路、铁路、机场和运河等零散的交通手段整合成统一的交通运输网，这就是“跨欧洲交通运输网”，计划在2030年之前完成。
（四）日本交通治理体系
日本国土面积为 37.8 万平方公里，总人口约 1.27 亿，城市人口在总人口比例中约占 80%，人口密度338 人/平方公里。其国土面积比较狭小，人口密集，城市化程度很高。
日本于上世纪60年代中期进入汽车社会，到1970年日本每百户家庭拥有汽车42.1 辆，该年其客运和货运的公路运输分担率分别达到了 48.4%和 88%。[26]到2008年，日本汽车拥有量已达7880万辆，百人汽车拥有量617辆。
上世纪50—80年代，日本高速公路网与高速铁路网快速发展，到80年代日本已形成了较为完整的交通体系，但交通发展对环境、能源及土地造成了较大压力，尤其是依赖汽车过甚的货运领域对环境的影响更大。
因此，日本在交通治理中特别重视土地的集约开发，综合利用土地资源，推进交通运输行业的节能环保。
日本在交通治理中注重法律建设，也注重在政府、企业及社会公众多方协作下进行共同治理。
日本负责交通运输的中央机构为国土交通省，是在2001 年由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输等事务的管理以及国土整治、开发和利用等。承担公路交通管理的机构是国土交通省下属的道路局。
日本的公路分为高速公路、都道府县公路、市镇村公路三个等级，分别由中央与地方的公团进行管理。
日本具有较为完善的交通运输法规，1960年开始颁布第一部《道路交通法》，之后每4~5年修改一次，最近修改的日本《道路交通法》于2008年起正式实施。另外还有《交通安全对策基本法》《海上运输法》《日本国有铁路法》《港湾法》《航空法》《道路整备紧急措置法》《有关交通安全紧急措置法》《关于确保机动车保管场所的法律》等。日本在1968年开始制定《大气污染防治法》，1979年开始制定《能源利用合理化法》，在这两部法案中包含了一些交通污染防治和交通节能的条款。
三、发达国家交通治理的经验与教训
发达国家在解决众多交通问题的过程中形成了丰富的交通治理体系，体现出了先进的交通治理理念。它们在交通治理中普遍贯穿着对人身安全与健康的关注，贯穿着交通与环境协调发展理念。
英国和美国整合政府、企业、民间等多方力量参与交通治理，形成了较成熟的交通共同体文化。欧洲诸国、日本比较注重多元交通者的权利保护，发展慢行交通系统，致力于实现小汽车与其他交通方式间的平衡。尤其是北欧国家及德国、荷兰走在世界前列。欧洲大陆在发展综合运输方面成绩显著。
当然，在总结其成功经验的同时还必须重视它们产生过的一些失误及教训，如忽视自然承载力的交通发展、“车本位”的交通设计、交通用地与用能增长过快等。
在欧洲，法国城市规划师勒·柯布西耶的城市设计中带有较强的“车本位”倾向。为适合汽车通行，他提出建设宽广街道减少街道数量，降低马路边建筑的密集度，并主张将巴黎的小街道及老房屋全部拆除重建，代之以宽阔的马路和高大整齐的建筑。这种思想几乎被40—60年代的欧洲城市规划师奉为圭臬，50年代许多欧洲城市不惜拆毁大量的有轨电车系统来修建公路。这种做法不仅损害了城市的历史文化，也不利于交通的可持续发展。
与欧洲相比，美国交通发展中的伦理错误更为明显。美国社会崇尚个人主义，重视个人自由，常常以个人的存在和欲望作为行动出发点和归宿。个人主义意识包含于其价值体系、人性理论、政治哲学及经济学理论之中。
美国在经济、政治、军事等方面发展水平超强，其国土面积大，人口密度相对较小，石油资源禀赋很高，在这些优越的条件之下小汽车的保有量暴增，城市低密度蔓延。美国鼓励汽车交通自由发展，但忽视了汽车交通的能源制约与环境制约，忽视了汽车交通的土地依赖，也忽视了汽车交通发展的文化内涵。
上世纪中期美国的高速公路资助计划造就了其高速公路的疯狂增长，宽松的道路资源极大地刺激了小汽车的使用，小汽车的大量使用又进一步刺激了城市郊区化发展。美国人认为郊区化能改善居民的住房质量和生活品位，还认为这是解决城市交通拥堵的有效途径。后来才发现这其实是一个误区，由于城市过度蔓延，人口密度下降，公共交通失去优势，私人交通依赖度加高。
为对抗城市快速蔓延的趋势，上世纪90年代，美国社会开始倡导“城市复兴”（urban renaissance）运动但效果不尽如人意。到20世纪初，美国城市蔓延、人口密度下降趋势不减，公共交通难以充分发展。[27]在美国郊区往往需要步行数公里才能发现公交车站，如果郊区居民没有私家车，生活将极为不便。
美国是较早开征燃油税的国家之一，部分州在1919年就设立了该税种，但其征税目的是为公路建设筹措资金，并非借提高用能成本来促进能源消费理性。而且，美国燃油税率远低于欧洲国家和日本的水平，其平均燃油税率大约为30%，而日本和欧洲国家的燃油税率大都在70%以上。
美国低油价、低油税政策鼓励了小汽车的大量拥有与过量使用。欧洲国家私家车的单车年均行驶路程约为1万公里，美国则已经达到1.5万公里。汽车的过量使用所消耗的石油给美国带来严峻的能源安全问题。
在20世纪20年代，为了不让慢速的公交车影响小汽车的快速通行，美国曾在交通规划中提出把有轨电车和小汽车分流的交通建设措施。这种小汽车主导的交通规划方案也得到民众的广泛支持。
为适应小汽车高速通行需要，当时的美国洛杉矶市政府在财政不足的情况下用增税、发行债券、向社会募捐等方式筹款建设交通主干道，得到民众广泛的理解与支持。与此相对的是当政府提出改善公共交通系统的计划时却遭到民众的平淡反应。于是在小汽车主导的交通发展思路下高速公路迅速蔓延到城市中心，城市的主干道上塞满了小汽车。
美国曾以大规模修建公路的手段来解决交通拥堵问题，结果道路和其他交通设施占地面积明显增加，土地资源日趋紧张。1960年美国洛杉矶中央商务区的城市道路和停车场面积占整个区域面积的59%左右，其中道路包括街道、小巷和人行步道面积占大约35%，停车场和车库占大约24%。休斯敦市大约有二分之一的土地为交通所占用。虽然道路供给量迅速增加，但汽车增长速度很快就超过道路供给的增长速度。从70年代到90年代美国人均汽车使用量增加了一倍左右，而华盛顿市汽车交通量则增长了3倍多。
基于对欧美国家经验教训的总结，日本对于汽车交通发展的认识转变较快。日本在1954年生产出第一辆汽车后，一度在生产与使用汽车上呈现出欣欣向荣的盛况。大概在60年代中期，日本开始步入汽车社会，至1970年日本国内汽车年销量已高达238万辆。随着汽车使用量的增加，日本道路交通中的交通拥堵、环境、能源、资源等方面问题马上显现出来，引起日本政府和全社会的关注，进而认真反省，调整交通发展理念。
中国当前正处于步入汽车社会的关键时期，需认真研究并合理地借鉴国外的成功举措，避免这些国家或地区在汽车社会发展中曾经犯过的错误，以构建中国特色的交通治理体系。
注释
[1]Paul Spicker，Liberty equality Fraternity，USA：The Policy Press，2006.
[2]“20 Years of Federal Mass Transit Assistance：How Has Mass Transit Changed，”USA：General Accounting Office，1985，9，pp. 1-3.
[3]Jones，DW，Urban Transit Policy：An Economic and Political History，NJ：Prentice Hall，1985.
[4]［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，8页，上海，格致出版社，2011。
[5]Colin Buchanan，“Traffic in Towns. A Study of the Long Term Problems of Traffic in Urban Areas，”HMSO，1963.
[6]DETR，“Land Use Change Statistics，” July 1998.
[7]参见李希元：《美国现代立体交通体系的调研及对中国交通发展的启示》，见《盛世岁月——祝贺孙钧院士八秩华诞论文选集》，860~878页，上海，同济大学出版社，2006。
[8]Bureau of Transportation Statistics，USA，Public Road Length，Miles by Functional System：2005，http：//www.bts.gov/publications state_transportation_statistic
[9]“Highway Statistics Summary to 1995，”Washington DC.：Office of Highway Information Management，Federal Highway Administration，1995.
[10]“Highway Statistics Summary to 1995，”Washington DC.：Office of Highway Information Management，Federal Highway Administration，1995.
[11]Jeffrey RBrown，Eric AMorris，Brian DTaylor：《20世纪美国应对机动性的交通构想及高速公路发展历程》，载《城市交通》，2010，8（1
[12]Altshuler A.& Luberoff D，Mega-projects：The Changing Politics of Urban Public Investment，Washington DC. and Cambridge MA：Brookings Institution Press
[13]Lowr，Sam.，“A Brief Portrait of Multimodal Transportation Planning in Oregon and the Path to Achieving It，1890-1974，” Portland：Oregon Transportation
[14]The US. Department of Transportation Federal Highway Administration，“America's Highway，1776-1976：A History of the Federal-Aid Program，”Washington DC.
[15]Altshuler A& Womack JP. & Pucher JR.，The Urban Transportation System：Politics and Policy Innovation，Cambridge，MA：MIT Press，1979，p.21.
[16]European Commission，“A Sustainable Future for Transport：Towards an Integrated，Technology-led and User Friendly System，”June 2009.
[17]European Commission，“Communication from the European Commission on Greening Transport，” July 2008.
[18]European Environment Agency，“Transport at a Crossroads，Term 2008：Indicators Tracking Transport and Environment in the European Union，” July 2009.
[19]European Communities，“Evaluation of the Common Transport Policy (CTP) of the EU from 2000 to 2008 and Analysis of the Evolution and Structure of the European Transport Sector in the Context of the Longterm Development of the CTP，”June 2009.
[20]Steer Davies Gleave，“Review of the Common Transport Policy，” 2009.
[21]European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.
[22]The Group of the European People's Party，“European Transport Policy：Present and Future Prospects， 2004.
[23]European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.
[24European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.
[25]European Commission，“Impact Assessment of the Communication ‘Keep Europe Moving’ Sustainable Mobility for Our Continent. Mid-term Review of the Europea Commission's 2001 Transport White Paper，”2006
[26]参见刘馨颖：《完善我国汽车税制支持公路交通持续发展——日本汽车税制的借鉴与启示》，载《宏观经济研究》，2006（11），17~22页。
[27]American Planning Association，“Planning for A New Energy and Climate Future，”2010.