第三节 “北京模式”的创新意义
“北京模式”是首都加强社会建设和构建社会主义和谐社会的时代产物。无论是与北京以往的社区建设模式相比，还是与国内外其他大城市的社区建设模式相比，这个以社区公共服务建设为社区建设核心内容的新模式都更加独特而富有活力，其体制更具包容性，内涵更具丰富性，运行更具规范性，体现了首都现代社会的新特点和首都人民对于社区公共服务发展的新期待。
“北京模式”是社区公共服务建设理念创新、管理体制创新、治理模式创新和服务方式创新的结果。它所呈现的系统化的体制构建、规范化的治理方式、网格化的服务管理、协同化的运行保障和法制化的发展环境等特点表明，首都人民对于具有时代特征、中国特色和首都特点的社区公共服务发展规律的认识上升到了一个新高度，对于与社区公共服务发展相关的政府、社区、社会、市场和居民之间关系的认识上升到了一个新高度，对于社区定位、社区公共服务属性、社区公共服务供给体制机制等理论和实践问题的认识上升到了一个新高度。
一、社区公共服务建设理念创新
北京市在社区公共服务建设中，结合本市实际，创造性地提出了“一分、三定、两目标”的社区规范化建设总体思路，使社区作为城市首都基层公共服务平台的定位更加明确，有力地促进了首都社区公共服务建设事业发展。
“北京模式”的社区公共服务发展路径在国内大城市中是比较独特的。与“上海模式”把社区公共服务平台设置在街道层面不同，北京把社区公共服务平台设在城市最基层的社区居委会层面。而居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，政府公共服务平台设置在这一层似乎有与现行法律相悖之嫌。为了避免与居委会作为居民自治组织的法律安排相冲突，沈阳市的“沈阳模式”和武汉市的“江汉模式”都特意把社区公共服务平台设置在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。深圳市的“盐田模式”为了体现社区自治，采取“一会两站”的运行模式——在居委会层面分设社区服务站和社区工作站，社区服务站隶属于居委会，社区工作站则作为政府公共服务平台隶属于街道办事处，从而避免了政府公共服务职能与基层居委会自治之间的冲突。
但是，“北京模式”并不一定会导致政府公共服务职能与社区居委会自治功能的相互抵触，因为“北京模式”并不是简单地把政府公共服务推给社区居委会，而是在社区居委会层面设置社区服务站，并且明确“社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督”。这样，就把社区服务站与社区居委会进行了功能区割，实行“居站分离”，从而使两者在运行中能够“并行而不悖”。
北京作为全国首都一向重视基层公共服务建设。在实行“一分、三定、两目标”之前，北京市东城、西城、朝阳、海淀等城区已经在社区层面建立许多名称不同、功能相似的管理和服务平台，办理公共事务、提供公共服务、畅通基层利益诉求，密切了政府与基层群众之间的联系，收到了很好的效果，受到了广大社区群众的认可。北京市通过“一分、三定、两目标”社区规范化建设，构建起系统化、规范化的社区公共服务运行机制和管理体制，既符合国家政策要求[1]，使政府行政事务的处理和公共服务的提供得到有效保障，又使社区居委会的自治功能得到进一步加强。
第一，增强社区自治功能是“北京模式”中最重要的制度安排之一。《北京市加强社会建设实施纲要》明确提出“以维护居民合法权益和社区共同利益为核心”，不断加强社区居民自治。《北京市社区管理办法（试行）》就建立健全居民自治机制做出了具体安排，要求从培育居民自治、完善居民自治规章、健全居民会议制度等方面推进居民自治工作的制度化、规范化。
第二，社区服务站作为政府公共服务平台设在居委会层面能够实现政府行政管理和公共服务与基层群众自治的有效衔接和良性互动，政府公共服务资源的注入可以进一步增强社区居民自我管理、自我服务能力，因为政府公共服务与社区居民自治在维护居民合法权益和社区共同利益方面目标高度一致，它们之间并不存在非此即彼的排斥关系，相反，它们在社区公共服务方面可以发挥各自优势，取长补短，相互补充，相互促进。
第三，社区居民自治是一个渐进发展过程，需要通过居民参与不断增强其自治功能来提升居民自治水平。社区服务站设在居委会层面是“北京模式”的一种过渡性的制度安排，在条件成熟之后可以将社区服务站转变为居民广泛参与的社区社会组织[2]，这就为进一步拓宽社区公共服务领域、增强社区自治能力和自我服务能力提供了广阔的发展空间。
二、社区公共服务管理体制创新
北京紧紧抓住转变政府职能这个关键环节，通过创新体制机制，建立社区公共服务建设统筹协调机制和具有广泛包容性的系统化的社区公共服务管理体制，实现了政府、社区、市场、社会、市民互联互动和公共服务资源的有效整合，充分调动了各方面力量参与公共服务建设的积极性、主动性和创造性。
加强政府部门之间的沟通协调是北京市推进社区公共服务管理体制创新的重要突破口。北京市在全国开创先河，成立市、区（县）两级社会建设领导小组及办公室，作为市、区（县）党委和政府议事协调机构，并以此为起点不断推进社区公共服务管理体制机制创新。在市、区（县）党委和政府领导下，市、区（县）各相关职能部门、人民团体作为社会建设领导小组成员单位按照各自的职责，支持和参与本地区社区建设。[3]这种以强化部门沟通协调、保障社区公共服务建设正常运行为目标的体制安排有效地解决了社区公共服务建设中政策落实不到位、部门相互推诿等问题。
与全国其他大城市社区公共服务建设模式相比，“北京模式”在部门协调方面的制度安排十分独特，富有创新性。武汉“江汉模式”虽然在转变政府职能方面做出了许多大胆的尝试，如要求政府职能部门面向社区，做到“五个到社区”（工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区），实现工作重心下移，但是，由于政府部门之间没有建立起有效的统筹协调机制，各政府职能部门纷纷在社区“抢滩登陆”，将社区居委会作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本平台，结果，社区居委会逐渐被“内卷化”[4]，社区管理行政化倾向和政府职能转变不到位等问题并没有得到根本解决。“上海模式”是在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制下构建的，由于社区公共服务平台设在街道层面，街道的公共服务职责得到了强化，但是基层居委会的作用却不同程度地被弱化了，市、区两级政府也很难直接对居委会层面的公共服务建设施加影响。与“江汉模式”“上海模式”不同，北京市不仅在社区层面实行“居站分离”，建立了与社区居委会并立的专门承接政府公共服务的社区平台——社区服务站，而且，在市、区（县）两级政府加强了部门之间的联系与协调，建立了市、区（县）政府各职能部门共同参与、办事机构职责明确、横向协调与纵向推进相结合的强有力的部门协调机制，还在街道层面做出了相应的安排，要求街道“整合辖区内社区建设资源，协调解决社区建设中的困难和问题；监督政府有关职能部门在社区开展的工作”，从而在社区公共服务管理体制上实现了市、区（县）、街道、社区四级上下协同、互联互动与资源整合。
在建立社区建设统筹协调机制的同时，北京市从构建社会主义和谐社会首善之区、建设中国特色世界城市的战略高度对社区建设的相关政策进行了全面梳理和系统整合，对国内外社区建设重要经验进行了合理吸收和再创新，构建了符合首都社区发展发展需要、具有广泛包容性和可操作性的社区公共服务体系和社区公共服务管理体制机制，主要包括六个方面：一是覆盖城乡所有社区、市—区（县）—街道—社区四级联动、上下协同的社区建设领导体制；二是以社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”为特征的社区组织结构，以及涵盖社区建设所有相关组织、单位和社区居民的社区组织体系；三是政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，以及社区居民自治机制、社区工作准入机制、社区资源共享机制、民意表达机制、监督评价机制；四是政府投入与社会投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的社区事业投入和发展机制；五是政府主导、部门规划、街道组织、社会参与、社区落实的社区公共服务支持体系；六是职业化、专业化的社区工作者队伍建设体系。
通过系统化的体制创新形成的社区公共服务“北京模式”，将使基本公共服务、非基本公共服务和非公共服务等各种服务形式都能够在社区建设中找到相应的发展定位和发展空间，充分调动政府部门、社区组织、市场组织、社会组织和社区居民等各方面力量共同参与社区建设的积极性、主动性和创造性，不断满足首都人民多样化、多层次的服务需求，不断提高首都公共服务建设水平。
三、社区治理模式创新
北京市根据首都现代化建设和世界城市建设的新要求，结合社会转型和体制转轨中首都社区建设和发展的新特点，通过理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，充分发挥社区党组织作用，建立了社区党组织领导下的多元治理模式，形成了政府主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现了社区建设规范化，为提高社区运行效率和社区公共服务水平提供了组织保障和制度保障。
社区规范化建设是推进北京社区治理模式创新的重要举措。北京市从“居站分离”入手，按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”原则，在全市城乡社区全面细化和落实“一分”“三定”[5]，实现社区服务站建设规范化、社区工作职能规范化、社区运行机制规范化、社区志愿服务规范化、社区工作者管理规范化、社区基础设施配置规范化、社区经费投入规范化，全面推进社区规范化建设。在此基础上建立起“一个核心、两个体系、三位一体”的社区治理模式。“一个核心”就是在社区建设中确立社区党组织在社区各类组织和各项工作中的领导核心地位；“两个体系”就是在社区服务站和社区居委会职能分开的前提下，社区居委会围绕社区自我管理、自我服务形成自治性社区服务体系，社区服务站围绕落实政府公共服务形成公共性社区服务体系；“三位一体”就是在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站既有分工又有协作，党组织、居委会、服务站三者分工不分家，共同推进社区公共服务建设。同时，通过社区规范化建设进一步建立健全社区多元治理机制，推动形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构，形成政府主导、社区各种服务主体共同参与的多元化公共服务供给格局，为建设具有首都特点的现代化新型社区奠定坚实基础。
北京市通过社区规范化建设形成的以社区党组织为核心的多元治理模式在全国大城市社区建设中也是比较独特的。在实行社区自治、议行分设的“沈阳模式”中，社区党组织对社区自治从议事到决策和执行各个环节发挥“保障和支持”作用，其作用是辅助性的，在社区组织中并不居于“领导核心”地位。在武汉“江汉模式”中，社区没有社区服务站这样的专门承接政府公共服务的平台，政府公共服务职能的行使或者由政府部门工作人员直接到社区落实，或者通过“责随权走、费随事转”的方式委托社区居委会来办，政府行政管理与社区自治组织之间缺少相互衔接的畅通渠道。深圳“盐田模式”在“一会（分）两站”架构下，社区居委会和社区工作站从组织结构、工作职能，到人员、经费、场地等各方面都一一分离，既分工又分家。社区工作站隶属于街道办事处，是政府派出的工作机构，而社区服务站隶属于社区居委会，是为社区居民提供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。两站工作人员不能互相兼任，社区工作站工作人员更不能被聘为社区居委会成员。在“北京模式”中，社区党组织的定位有别于“沈阳模式”，而社区服务站的设置可以弥补“江汉模式”的不足，同时也汲取了“盐田模式”的有益经验。
“一个核心、两个体系、三位一体”的社区多元治理模式是一项具有创新意义的制度安排。第一，这一社区治理模式符合我国基本国情和首都社区发展的具体实际，既发挥了社区党组织的政治优势，保证社区发展的正确方向，又克服了社区行政化和单一治理模式的固有缺陷，有利于整合社区资源，发挥各方面力量参与社区建设的积极性；第二，这一社区治理模式有利于实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，有利于提高社区运行效率，为推进政府公共服务进社区、进一步提高社区公共服务水平提供了可靠的组织保障和制度保障；第三，这一社区治理模式有利于完善社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，推进社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业，不断加强社区自治功能，为推进基层民主建设、提高首都现代化新型社区建设水平奠定了重要群众基础。
四、社区服务方式创新
北京市根据信息化条件下现代都市生活快节奏、网络化和人们追求生活条件便利化、舒适化的特点，从满足人民群众多样化、多层次的服务需求出发，大力加强社区公共服务建设，在转变政府职能、推进社区管理体制机制改革的同时，不断创新社区服务方式，形成了多主体、多样化、多渠道提供公共服务的发展格局，实现了传统社区服务向现代社区服务的转变。
社区服务方式创新是提高社区服务效率、推进社区公共服务建设的重要途径。国内大城市中多有以某一服务方式创新而形成一方特色的案例，北京则明显不同，既不倚重某一项创新以求单面突破，也不把创新领域限于社区之内，而是结合北京社区建设实际，在全面加强社会建设、构建社会主义和谐社会首善之区的系统工程中紧紧抓住加强社区公共服务建设这个基础环节，通过社区管理体制改革为创新社区公共服务方式提供制度保障，同时，加快推进社区信息化建设，综合运用各种新技术、新方法和新手段，加强社区人、地、物、事、组织等相关服务要素的系统整合，使社区服务能力、服务水平和服务效率不断提高。
北京社区服务方式创新是社区公共服务建设理念创新、社区公共服务管理体制创新和社区治理模式创新的结果，反映了现代社会在社区服务方式变革中更加突出社区服务人性化、多元化和民主化的时代要求。
第一，北京市创新社区公共服务建设理念，按照“一分、三定、两目标”的总体思路推进社区规范化建设，在社区建立专业化、规范化的公共服务平台，实行社区“一门式”服务，打造“一刻钟社区服务圈”，大大增强了社区服务功能，体现了现代社区服务更加高效、快捷、便民的人性化特征。
第二，北京市在加强政府部门协调基础上创新社区公共服务管理体制，实现了市、区（县）、街道、社区上下协同、互联互动与资源整合，建立了具有广泛包容性的社区公共服务体系，实现了社区服务主体多元化，为社区志愿服务、慈善公益、生活服务、社区事务、文体活动等各类社会组织和社区服务组织健康发展提供了制度保障，反映了现代社区服务体制更加开放、服务内容更加丰富、服务形式更加多样、服务方式方法更加灵活的多元化特征。
第三，北京市在理顺和规范社区组织体系各主体之间关系基础上创新社区治理模式，为实现社区党组织领导下的社区自治，提高社区自我管理、自我服务和自我发展水平创造了条件，体现了现代社区服务更加注重公民权益、强调居民参与和社会责任的民主化特征。
注释
[1]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）提出要“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”。《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）提出“依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的政府公共服务覆盖到社区，促进实现城乡基本公共服务均等化”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）更进一步明确：“社区居民委员会是党和政府联系社区居民群众的桥梁和纽带，要协助城市基层人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。”
[2]参见中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室编：《北京社会建设年鉴2009》，北京，北京出版社，2009。
[3]北京市社会建设领导小组成员单位包括市委政法委、市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、市委宣传部、首都文明办、首都综治办、市委农工委、市委社会工委、市发改委、市教委、市公安局、市民政局、市司法局、市财政局、市人事局、市劳动保障局、市规划委、市建委、市市政管委、市交通局、市文化局、市卫生局、市人口计生委、市体育局、市国资委、市统计局、市信访办、市城管执法局、市总工会、团市委、市妇联、市对外友协、市科协、市文联、市社科联、市残联、市红十字会、市老龄办、国家统计局北京调查总队等。
[4]参见卢爱国：《公共管理社区化：模式比较与路径选择》，载《中州学刊》，2008（6）。
[5]“一分”“三定”的具体做法是：对社区承担的各项工作进行全面梳理，合理划分社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责任务，以实现“一分”。根据社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责定位，明确社区党组织承担7个方面、29项主要职责，社区居委会承担6个方面、33项主要职责，社区服务站承担12个方面、35项主要职责，以实现“定事”。规范社区工作者管理，明确社区党组织、社区居委会和社区服务站的人员配备标准，以实现“定人”。从硬件设施建设经费、公益金使用、社区办公经费等方面规范社区经费投入，以实现“定钱”。北京市通过细化落实“一分”“三定”，明确了社区党组织、社区居委会和社区服务站的工作任务、人员和经费，确保工作到位、人员到位、经费到位。