第二章　官方发展援助理论及其批判

第一节　发展经济学与国际发展研究

一、发展经济学

增长问题自始至终就是经济学研究的中心问题，然而人类逐渐发现，在分配、教育、医疗和资源等其他问题失衡的情况下，长期的可持续性经济增长几乎是不可能的，于是宏观经济学的研究逐渐将以上这些指示经济增长质量的问题涵盖了进来，这也就是发展经济学诞生的原因。从这一角度来说，经济学和发展经济学本来就难以分割。随着亚当·斯密将英国产业革命之前的增长经验总结为“无论在什么场合，有用的和生产性的劳动者的数量，都和推动劳动的资本存量的大小和用途成比例”，人们逐渐认识到了资本积累是经济长期增长的必要条件之一。在古典经济学理论当中，资本积累对于经济发展的决定性力量后来为大卫·李嘉图所接受，并且在经典的“哈罗德-多马”增长模型中被进一步强化。^[1]积累的资本不仅可以用于扩大再生产，实现劳动分工，还可以用于投资新的技术以提高产品质量和数量。于是，以资本替代劳动力被认为是提高劳动生产率的主要途径，换言之，也就是经济发展的主要动力之一。自第二次世界大战结束以来，发展经济与消除贫困是国际和平的基础这一观念逐渐成为共识，特别是邻近国家的发展问题会更加影响到本国的和平与发展这一观点推动了主要发达国家纷纷制定各自的地区发展战略。而迅速发展的全球化则改变了传统的基于地缘的“邻国”概念，把经济上高度关联的国家的发展问题也与本国的发展联系在了一起。“因此，发展中国家从贫困中解脱出来，不仅是出于人道主义的愿望，而且对于其和平与繁荣在很大程度上依赖于国际秩序稳定的发达国家来说，也是必要的。”^[2]自此，在关注国内增长的发展经济学基础上，国际发展研究（international development study）这一学科诞生了。如何协调使用国际援助和国内资源来一起推进经济发展和民生改善，就逐渐成为了欧美社会科学研究领域的重要课题，国际发展研究方兴未艾。遗憾的是，无论发展经济学还是国际发展研究，都是对于发达国家发展经验的总结。这些经验在发展中国家，尤其是不发达的非洲地区，往往无法取得良好的效果。仅以前述资本对于经济增长的基础性作用来说，虽然具备理论意义，也得到了发达国家工业化发展历史的验证，但是这一增长的“必要条件”在很多欠发达国家难以实现。首先，发展中国家的低收入水平导致了较低的储蓄率，资本积累难以通过正常的银行金融系统来实现。其次，大多数发展中国家，尤其是撒哈拉以南非洲国家，都欠缺一个强有力的政府，无法通过有效的税赋征收形成的政府财政来进行投资。再次，发展中国家普遍没有建立起有竞争力的出口型工业，常常依赖于出口初级自然资源，而其价格又长期被国际贸易剪刀差所压制，难以通过出口来积累外汇。最后，发展中国家低下的经济发展水平，以及低下的法律和政府治理水平，又严重制约了外国投资的进入。因此，资本积累这一经济增长的核心在这些国家和地区内部难以实现。为了解决资本积累的问题，非洲国家在独立以后，特别是二战以后采取了多种尝试。一些国家如坦桑尼亚采取了指令经济、计划经济的发展战略，大规模建立国有企业，人为地压低农产品价格和压缩消费品的生产，扩大国民收入中可以用于投资的比例，却破坏了价格形成机制，导致了劳动生产率的不升反降，经济增长难以实现。另一些国家，如加纳，则执行了进口替代战略，使用关税和进口限制等壁垒手段维护国内工业生产，以节约外汇和减少贸易逆差，却反而降低了受保护产业的劳动效率，而消费者对于进口产品的追求也并没有消失，反而导致了日常消费品和外汇黑市的广泛出现。^[3]从理论上说，对欠发达地区而言，既然资本积累无法通过国内手段来解决，而经济回报的高风险又制约了外国投资，那么，自然而然地，外国援助就成为解决资本积累问题不多的选择之一，这也自然地让外国援助逐渐成为国际发展研究的中心问题。

国际发展研究与发展经济学有所交叉，但是也有着较大差异。首先，国际发展研究的方法不仅限于经济学，还涉及社会学、人类学、政治学甚至地理学等多种学科，换言之，国际发展研究是兼顾多重领域的跨学科研究。其次，相比高屋建瓴、以宏观理论研究为主的发展经济学，国际发展研究更加注重微观层面的实践指导，尤其是如何指导欠发达国家和地区实现可持续的包容性增长。最后，从研究重点来说，发展经济学主要关注国民经济发展本身，国际发展研究则在国际层面关注域外资源的作用和民生问题的改善，也更为关注如何进行发展项目管理、怎样保护环境和社区利益之类的具体问题。当然，就多种研究途径来说，还是经济学的研究方法对于国际发展研究的影响最大，回顾历史，每一次发展经济学的重大变迁都会相应地影响国际发展研究。^[4]

二、国际发展研究的变迁

自1947年开始，美国所主导的马歇尔计划，在5年内为西欧主要是德法英三国提供了约130亿美元的国际援助，且绝大部分是无偿援助。该计划继承了二战之前开始兴盛的以扩张性财政支出为主要特点的凯恩斯主义经济思想，并且将其应用到国际范围，使用“大规模（公共）资金注入”（massive cash injection）的方式，来刺激欧洲的经济恢复和重建。^[5]该计划的成功推行与欧洲的复兴似乎验证了一个假设：如果在一个低发展水平的地区（比如满目疮痍的欧洲）短时间内注入大量的外国资源，一次性地建立起彼此支持和互补的多种产业门类，就可以帮助这些国家实现“平衡的增长”，从而为长期的内生性经济发展提供基础并突破“落后”的瓶颈。^[6]在20世纪60年代初到70年代中的这一段时期，在被称为“大推进理论”或者“结构经济学理论”（structuralism）^[7]的第一代发展经济学指导下，价值数千亿美元的资源开始以援助（很多是援助贷款）的形式从发达国家向发展中国家和地区转移，其中很多往往是这些富裕国家的前殖民地。这些援助主要投入交通和电力等基础设施的建设当中，典型代表就是位于赞比亚的卡里巴水电站（Kariba dam），耗资4.8亿美元，迄今仍然是全非洲最大规模的发电设施之一，为地区的经济社会发展提供了很大的帮助。^[8]然而，如前一节所分析的那样，二战结束初期的结构主义国际发展理论虽然在欧洲取得了较好的效果，但在发展中地区的表现却乏善可陈，尤其在非洲，无法取得预期的效果，无法实现资本积累这一增长的必要条件。而贫困问题依旧肆虐非洲，看似大量援助投于基础设施建设，但是相对于亿万人民仍然显得杯水车薪，尤其是最为弱势的农村人口几乎被隔绝于经济发展之外。为此，自20世纪70年代中期开始，国际援助开始从基建转向减贫实践和农村发展，大量的双边援助机构开始进入非洲各国，直接为百姓特别是农村人口提供从教育到卫生等各种公共服务。西方援助国希望通过农村发展的改善来撬动整个经济体的增长，在70年代中期到80年代中期，大约五成的西方援助投入了农业和社会领域。^[9]这一时期需要注意的还有冷战对于国际援助的影响。出于意识形态和政治利益的争夺，美苏两国都不惜提供大量援助支持自己的“小伙伴”。即使是最为专制独裁和贪污腐败的政权，只要亮明立场，也都可以获得巨额援助和政治支持，其中大量资金最终却进入了独裁者自己的腰包，这其中最为著名的例子就是扎伊尔前总统蒙博托和印度尼西亚前总统苏哈托。^[10]

第一波国际发展理论和实践的热潮没有取得理想的效果：非洲国家即使建立了一些基础设施和简单的工业设施，也无法继续提高劳动生产率，相反，大量的援助贷款反而迅速推高了拉美和非洲地区的债务水平，最终导致这两个地区在20世纪70年代末80年代初爆发了债务危机，甚至冲击了全球经济的稳定。^[11]国际发展界为此进行了深刻的反思，开始关注经济领域之外的发展问题，比如政府制度和法律规范等非物质因素或者说“软基础设施”对于增长的意义，认为政府的过多干预破坏了市场机制，导致了发展的失败。这一反思后来形成了被称为“新自由主义”的发展思潮，并且在70年代末被世界银行和国际货币基金组织所接受。两大机构于是引领了被称为“结构调整”（structure adjustment）的国际潮流，在提供各项发展援助的过程中附加各种条件来要求发展中国家执行放开汇率、停止资本管制、削减政府预算和国企私有化等新自由主义的政策。总体来说，自20世纪70年代中期开始，西方对非援助的重点转向了农业、社会、民主以及好政府等，再也没有回归到基础设施和工业化的方向。这一点实际上是对于自亚当·斯密以来的古典主义经济学数百年积淀的背离，终于在20世纪末导致非洲乃至整个发展中世界的基础设施和制造业极度缺乏的恶果。

到了20世纪80年代末90年代初，冷战的结束再次改写了国际发展理论和实践的历史。一方面，西方“赢得”冷战，以美国为首的传统援助国突然失去了苏联这一最危险的敌人，不再需要使用援助来争夺势力范围和获得国际支持，导致“援助疲惫”（aid fatigue）的出现，国际援助规模一时剧降。另一方面，苏联解体和东欧剧变又使得新自由主义风头一时无可匹敌，又开始大规模地指导针对原苏联地区的援助行动。于是，自20世纪90年代初起，整个援助国团体开始在世界银行和国际货币基金组织的领导下向发展中国家推行“华盛顿共识”，其本质在于要求各国执行新自由主义的改革措施，比如：政治上，实现以直选制为代表的新自由民主制度；经济上，彻底放弃管制，实行私有化；财政上，大幅削减公共预算以建立“小政府”；等等。^[12]这些政策在原本发展程度较好的巴西和阿根廷等拉美国家取得了相对较好的效果，但是在非洲地区却仍然无所作为。速水佑次郎认为，撒哈拉以南非洲地区发展程度极低，部分国家尚未建立有效的市场机制，执行“小政府”改革不仅没有改善市场信息的流通，反而破坏了原有的政府支持的道路、电力、学校、医院、法院、警察局等基础设施和公共服务，导致经济增长成为无源之水。^[13]剑桥大学著名的经济学者张夏准通过计量研究发现，西方援助国向发展中国家推行的各项经济政策不仅没有促进经济增长，反而破坏了这些国家的发展努力。他发现，整体发展中世界在盛行工业化和进口替代战略（包括大量贸易保护主义）时期的人均收入年增长率达到了3％；而在世界银行和国际货币基金组织推行“结构调整”的时期，这些地区的收入增长即陷入停滞：整个60至70年代，撒哈拉以南非洲的人均收入增长仅为1.0%~2.0%；而到了80年代新自由主义盛行之后，非洲地区的人均收入竟然出现了下降趋势。相反，没有接受新自由主义政策，并且仍然坚决采取工业化和保护民族工业举措的中国、印度、韩国和日本都实现了高速的经济增长。^[14]

总而言之，如何使用外国援助才能产生最好的发展效果？怎样才能保证这些发展资源不被浪费？如果经济增长不能直接等同于发展，那么怎样衡量发展？如何协调域外资源和本国政策来解决肆虐发展中地区的贫困、疾病、不平等、教育和环境破坏等难题？对于这些问题的思考随着一代又一代国际发展从业者的不断实践而得到深化，逐渐形成了系统性的国际发展理论，而这一理论的核心就是体制性的外国援助，或者说官方发展援助。

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注释

[1]李若谷。正确认识发展中国家的债务可持续问题。世界经济与政治，2007（4）：63-72。

[2]速水佑次郎。发展经济学：从贫困到富裕。李周，译。北京：社会科学文献出版社，2003：2。

[3]速水佑次郎。发展经济学：从贫困到富裕。李周，译。北京：社会科学文献出版社，2003：246，277-278。

[4]林毅夫。新结构经济学：发展经济学的反思与重构。人民日报，2013-11-10。［2014-05-17］。http://theory.people.com.cn/n/2013/1110/c40531-23490476.html.

[5]MOYO D.Dead aid:why aid is not working and how there is a better way for Africa.Farrar,Straus and Giroux，2009:11-12.

[6]即“平衡增长理论”。速水佑次郎。发展经济学：从贫困到富裕。李周，译。北京：社会科学文献出版社，2003：127。

[7]林毅夫。新结构经济学：发展经济学的反思与重构。人民日报，2013-11-10。［2014-05-17］。http://theory.people.com.cn/n/2013/1110/c40531-23490476.html.

[8]MOYO D.Dead aid:why aid is not working and how there is a better way for Africa.Farrar,Straus and Giroux.2009:14.

[9]同上15-17.

[10]张夏准。富国的伪善：自由贸易的迷思与资本主义秘史。严荣，译。北京：社会科学文献出版社，2009：154。

[11]李若谷。正确认识发展中国家的债务可持续问题。世界经济与政治，2007（4）：63-72。

[12]MOYO D.Dead aid:why aid is not working and how there is a better way for Africa.Farrar,Straus and Giroux.2009:22-24.

[13]速水佑次郎。发展经济学：从贫困到富裕。李周，译。北京：社会科学文献出版社，2003：134。

[14]张夏准。富国的伪善：自由贸易的迷思与资本主义秘史。严荣，译。北京：社会科学文献出版社，2009：10-12。