第一节 制度与农村发展

一、制度

制度是一套被制定出来的、影响人们行动选择和行为方式的规则系统。人类社会中的制度，其意义犹如诺思（D. North）所概括那样：

在一个不确定的世界中，制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式规则（法律、宪法、规则）、非正式规则（习惯、道德、行为准则）及其实施效果构成。

如果把制度界定为一套被制定出来的正式和非正式的规则系统，那么，制度实际上存在于人类社会的各个领域，且对各领域的行动产生影响。无论是前工业社会还是现代工业社会，制度都对人们的经济、政治、社会和文化活动起到各种不同的作用。

制度在社会经济生活中的重要作用，较早被旧制度经济学所关注。康芒斯（J. Commons）和维布伦（T. Veblen）对经济运行中的制度有过独到的论述，康芒斯提出，制度既是一种法律和规章的结构，又可能是行动者本身的行为。从普遍原则的角度，制度可解释为集体行动控制个体行动。制度作用的再发现要数当代新制度主义经济学，新制度经济学赋予制度与经济运行的关系以更为深入、更为广泛、更为系统的理论解释，诺思和威廉姆森（O. Williamson）探讨了制度安排是怎样影响交易费用，进而如何影响人们的行动选择和经济效率的。当制度为相互交往或交易提供有价值的服务时，其安排也包含了执行的成本，即交易费用。无论在理论上还是在现实中，有些制度安排比其他一些制度安排更具有节约功能，也就是制度安排能够减少交易费用，因而这些制度就比其他制度更有效率。阿尔钦（A. Alchian）、登姆塞茨（H. Demsetz）和科斯（R. Coase）对制度服务与交易费用问题给予了新的理论解释，他们在制度分析中引入了产权概念，形成了新制度经济学的产权学派。所谓产权，就是指对个人或团体占有财产的权利，包括占有权、支配权、消费权、交换权和让渡权等。在他们看来，不同制度安排之所以出现交易费用的差异，其中关键因素在于产权的界定。产权界定是否明晰、产权主体的范围大小对交易费用的大小有着重要影响。明晰的产权、个体的产权比模糊的产权和公有产权明显具有降低交易费用的作用。例如，在果园主和养蜂人之间，制度无论将采蜜的产权明确地界定给谁，都有助于降低两者间的交易费用，从而可以提高效率。

奥尔森（M. Olson）及其集体行动理论的追随者从制度的博弈规则角度，给出了无效制度的不合作解。他们认为，共有产权或集体产权之所以会产生低效率或无效率，是因为这种制度安排会使集体行动的个体有“搭便车”的行为，即个人的偷懒及不合作行为，这些行为会降低集体行动的效率。

在马克思主义经典理论中，制度有不同层面的含义。“社会制度”是一个最为宏观的、抽象的概念，意指人类社会历史的几个制度类型，如奴隶制、封建制、资本主义制度和社会主义与共产主义制度。在分析社会的具体制度方面，马克思运用了“生产关系”和“上层建筑”这两个概念，它们包含了经济制度及其他制度的意义。经济制度实质上就是规定生产过程中人与人之间关系的规则系统，它受生产力水平的制约，但又对生产力有反作用。作为上层建筑的重要构成部分，制度是在一定经济基础上制定出来的，既为经济基础服务，也对其有反作用。

二、制度变迁

关于制度的作用，已引起越来越多的关注。在以往的经济和社会理论里，制度似乎被看成一个较为不活跃、不太重要的因素。这可能是因为制度往往受制于复杂的经济与社会现实，即如同马克思的观点，受社会生产力的决定。所以，关于制度对生产力的反作用，人们似乎并没有予以重视和作进一步的考察。

经济史研究中的制度学派和当代经济学中产权学派赋予制度以特别重要的作用。在《西方世界的兴起》一书中，诺思等人从历史的众多复杂因素中，看到技术更新对社会进步所产生的巨大推动作用。在对欧洲技术革命和工业革命的历史考察中，他们把对推动技术革命发生的历史原因的考察聚焦于制度和制度创新。他们从欧洲经济史的事实中，找到了欧洲早期的“专利法”这一制度安排，它对明确和保护知识产权起到了特别重要的作用，正是这一法律制度为技术创新提供了强有力的激励，从而大大促进了欧洲工业技术的不断更新。

当代发展经济学和农业经济学用制度变迁与制度创新理论进一步拓展了新制度经济学的理论解释，林毅夫认为：“任何制度安排的效率决定于它对付经济人机会主义行为的优劣，同时其效率还受周围现存辅助性制度力度的影响。”1950年代中国农业出现的大滑坡，一方面是因为集体难以解决成员的偷懒或不合作行为，即集体中的“搭便车”行为，农业劳动的难计量性导致有效监督难以进行是造成偷懒问题的原因，另一方面是因为集体制度取消了成员的退出权。制度变迁理论还提出，制度并非都是有效率的，由于制度存在惰性使得无效率制度可能保留，而且低效率的制度并非自然让位于高效率的制度。只有在制度变迁的成本小于收益时，才可能诱致制度创新。这样的制度变迁，也就是“诱致性制度变迁”。诱致性制度变迁理论的意义在于，它揭示了人们可以通过制度安排的调整，来调节行动成本—收益结构，以引导人们行动选择方向，从而使制度随着人们行动选择的变化自然发生变迁。

从中国农村改革的现实经验来看，以生产队为基本生产单位的集体耕作制度让位于以农户为单位的家庭责任制，农业生产终于摆脱衰退困境，很快恢复到正常水平。例如，农村改革发源地安徽小岗村，第一年实行“大包干”责任制后，以家庭为单位的农业生产就取得大丰收，解决了近20年集体经营制度下始终困扰着他们的温饱问题，粮食产量不仅实现了自给，而且足额上交国家的公粮和集体提留。仅一项制度的创新和制度变迁，就解决了农村长期以来得不到解决的一个发展问题即温饱问题，表明制度创新对发展来说很重要。在土地和劳动力等要素市场尚未形成的时候，家庭责任制为何对中国农业发展是有效率的呢？从实际经验和制度理论来看，原因不仅在于这一制度安排解决了农业生产单位内部的合作与监督问题，其他辅助性的制度安排和制度结构变迁在其中所起的作用也是不容忽视的。如林毅夫认为，允许农民有退出权及其他相关辅助制度对此有重要作用。从小岗村的历史发展和改革过程来看，嵌入性政治的弱化和农民行动自主权的提高等制度结构变迁是“大包干”能实现效率提高的基本机制。

1980年代中期以后的中国农村发展，一个很重要的动力就是来自于在改革中逐步成长起来的农村市场。在农村，不仅出现了产品市场，而且也出现了部分土地和劳动力要素市场。乡镇企业的兴起和快速发展，反映了农村产品市场较快发展的情况。正是这一市场的发展，带动了部分农村地区乃至整个农村地区经济的快速发展。此外，农村逐步出现土地和劳动力要素市场。农村要素市场的发展，对推动农民收入分配和生活水平的提高发挥了极其重要的作用。一些农村地区在土地的开发利用中得到了发展，更重要的是，农村劳动力已经广泛进入有限的劳动力市场。到目前为止，1.5亿左右的农村外出打工者，正是这个劳动力市场的主要构成部分。农村劳动力不断向外转移，尽管这种转移具有较高不确定性，但较多农村居民的收入水平提高仍依赖于这一市场。由此可见，市场的出现和发展是农村改革以来取得发展、成就的重要动力。

目前，中国农村要取得进一步发展，或使发展水平得到实质性提升，那么，也需要新的发展动力。何处寻找新的发展动力呢？或许从改革成功的经验中我们能得到有价值的启示。

三、制度创新

社会与经济生活中，低效率的甚或无效率的制度并不总是轻易发生变迁。制度一旦形成并发生作用，常常会有路径依赖效应。路径依赖效应并不是因为某项制度对人们的社会与经济生活具有不可替代的作用，而是因为有较多的人习惯于该项制度而不愿意轻易改变，如果改革制度会给他们带来适应性成本的话。

制度变迁的另一个重要阻力是意识形态的力量。意识形态的作用不仅表现在把一种制度所包含的核心价值转化为大众信念和习惯，而且还表现在能使一项制度得以强制推行且避免直接反对和改变。例如，1950年代末，中国农村全面推行“人民公社”制度，其中意识形态发挥着非常重要的作用。此项被经验检验为低效率的制度却在后来难以进行改革，一个重要原因就是意识形态所构成的巨大阻力。所以，中国的改革开放首先提出要“解放思想”，其意义就是要排除效率低下制度所包含的意识形态的阻力。

在制度变迁中，利益集团的格局也是一个重要的影响因素。一项制度所确立的行动规则系统和选择集，实际上决定了利益在不同集团之间的分配格局。如果要改变旧的制度，建立新的制度，就必然涉及利益关系的变化。也就是说，有些集团可能因为新制度利益受损，而有些集团则可能从中受益。对于利益受损集团来说，它们是旧制度的既得利益集团。如果既得利益集团在现实中仍处于强势地位，如更多的利益表达权和更大的决策影响力，那么，制度变迁会面临较大阻力。相反，如果新制度的受益集团对制度变迁的推动力能抵消甚至超过既得利益集团的阻力，那么发生制度变迁的可能性会增大。就拿粮食统购统销制度来说，这一对农民种粮积极性显然不具有激励作用的制度，从1950年代初形成后，一直到1990年年末才真正被取消，其变迁难度之所以巨大，一个重要原因是这项制度的既得利益集团主要是干部和工人，而他们在当时的社会中处于强势地位，农民要突破阻力是非常困难的。

制度创新可以视为制度变迁中的质变。尽管社会中制度如同习俗和惯例一样，一旦形成就往往难以改变，但这并不表明制度是一成不变的。现实的情况是，各种各样的制度在社会运行过程中会为了适应环境变化而不断发生细微的变化，或者说量变。制度创新则是指用新的规则系统或制度安排来取代原有的制度规则，因此，制度创新导致了原先制度结构的基本特征发生改变。

社会中有些无效率的制度之所以能继续存在而不会发生根本变化，是因为要实现制度创新必须具备一定的制度环境，那就是：

社会作为一个整体从制度创新中获利，这种制度创新从制度失衡中抓住获利机会。但这种创新能否发生，取决于创新者个人预期的成本和收益，它们的分配和外部性及“搭便车”的可能性等因素。

在博弈论看来，制度创新是重复博弈的一种结果。制度创新并不一定因为更加有效率才会实现，因为历史发展中一些新制度的出现，并没有显示出它们更有效率。譬如，1950年代在中国农村推进的合作化制度乃至最终全面实施的“人民公社”制度，事实表明这些制度对很多地区农村及农民是不利的。这些制度得以推行，与不同力量的博弈有着密切的关系。同样，1978年小岗村农民突破“人民公社”的制度规则，私下将土地分到农户搞“单干”，对于这样一种制度创新的行为选择，虽然他们可以从中获益，但也要面临因违规导致惩罚的风险和成本。其他的农民也可以从这种违规行为中获利，但他们没有选择，而小岗村农民率先选择了，并最后得到了认可。从某种意义上说，这是一种博弈的均衡。一方面，小岗村农民冒风险按“红手印”私下分田单干，可以说是“绝地反击式”博弈，因为他们长期以来温饱成问题；另一方面，领导层也希望解决农业、农村和农民发展中所存在的问题，而要解决问题就需要思变，小岗村农民所进行的制度创新，为他们提供了一个现实的例证。

如果不是所有的制度创新都会带来更有效率的制度安排，那么，进行有效的制度创新变得更难了，因为创新者不仅要设计出新的制度规则系统，而且还要有衡量新的制度安排更加有效的标准。在新古典经济学那里，衡量制度是否有效率似乎很简单，那就是遵循理性选择的原则。在自由市场理论里，一个核心的观念就是强调理性经济人的自主选择。对于一个经济人来说，行动选择自然会趋于理性，即对实现自己利益来说是最优的。按照这一逻辑，大多数自主选择的行动规则对大多数人是有利的，因而按照多数原则所进行的制度决策，可达到相对最优。但是，在一些新制度主义学者看来，理性选择所达到的最优其实也是一种特殊的最优。在现实社会中，制度不可能实现让所有人的境况变好，而不让其他人的境况变糟。

从历史和现实来看，在与农村发展相关的制度创新中，农民总是处在相对劣势的地位，他们的声音比较微弱，利益表达难以在制度设计中产生影响。所以，通常情况下，农民要么遵循习惯或已有的制度，要么采取集体抗争或革命式博弈来冲破对他们不利的现存制度安排的束缚，实现制度创新。如何使制度对农村和农民来说真正有效率，确实是个棘手的问题。