3.1 境外志愿服务法制化概况

3.1.1 国际志愿服务法制概况

在国际层面，联合国、欧盟、国际志愿者协会（IAVE）等国际组织在国际志愿服务活动的推展和法制化方面扮演着重要的角色。

3.1.1.1 联合国志愿服务法制化

为促进国际志愿服务发展，从1997年起，联合国先后通过了四项有关志愿服务的决议，对推动志愿服务事业在全球的发展起到了积极作用。

（1）联合国大会A/RES/52/17号决议。

此决议由日本首先倡议，并获得123个国家的支持，于1997年11月通过。决议宣布2001年为国际志愿者年，同时指定联合国志愿人员组织（UNV）作为国际志愿者年相关活动的领导机构。国际志愿者年的目标是充分认识志愿者的贡献，积极支持志愿服务，加强志愿服务网络建设，弘扬志愿精神。

（2）联合国大会S-24/2号决议。

2000年6月，联合国在日内瓦召开“社会发展世界峰会：在全球化世界中促进社会全面发展”第24次特别会议，一致通过了这一决议。决议建议各国政府采取一系列措施，提高志愿者在社会发展中的参与程度。这些措施包括：第一，考虑所有志愿服务活动参与者的看法和观点；第二，通过提升社会公众对志愿服务价值和机遇的认识，制订综合性的志愿服务发展战略与规划；第三，营造有利于第三部门和私营部门参与和支持志愿服务的环境。

（3）联合国大会A/RES/55/57号决议。

此决议于2000年12月在联合国大会上由60个国家共同签署通过。决议内容包括：第一，充分认识志愿服务对社会和经济发展的重要贡献；第二，号召各国政府营造有利于讨论志愿服务活动特点及其发展趋势的社会环境；第三，推动政府出台吸引更多的人参与志愿服务的措施；第四，鼓励政府、非政府组织、私营部门、联合国系统、杰出人士和其他相关参与者采取一切可能的手段推动志愿服务发展；第五，请联合国秘书长在2001年联合国召开的各种全球性会议上传递相关信息；第六，提请第56届联合国大会的两次全体会议于国际志愿者年闭幕当天（2001年12月5日）就志愿服务主题进行讨论；第七，请联合国秘书长就各国政府和联合国如何支持志愿服务发展准备一个报告，以便大会讨论；第八，请联合国秘书长就国际志愿者年成果及其重要影响准备一个报告，呈交第51届联合国大会。

（4）社会发展委员会E/CN.5/2001/6号决议：志愿服务和社会发展。

该决议于2001年2月通过，由50个国家签署。联合国社会发展委员会第39次会议就志愿服务对促进社会发展的重要作用这一主题进行讨论，这是联合国历史上首次以志愿服务为主题进行单独讨论。

3.1.1.2 欧盟志愿服务法制化

欧洲国家的经验表明，当一个国家的现有法律体系阻碍志愿服务发展时，志愿服务立法就变得重要起来。为此，欧盟委员会曾建议各国政府在国家层面上通过法律界定和规范志愿服务，强调其教育功能和对社会发展的重要性。欧盟会员大会理事会要求全体委员号召成员国努力“在法律和实践层面上，识别和消除任何直接或间接阻碍人们参与志愿服务的障碍，减轻不利于志愿服务发展的税收压力”，以及“赋予志愿者法律地位和充分的社会保护，同时，尊重他们的自主性，除去志愿服务发展的财政障碍”。

此外，欧盟为促进欧洲志愿服务发展，也积极出台相关政策和项目。2006年11月15日，欧盟议会和理事会通过了第1719/2006/EC决议，该决议决定启动“青年在行动”项目（Youth in Action），该项目运行期限是2007—2013年，主要针对25～28岁（有时是13～30岁）的青年。该项目旨在培养青年积极参与社会公益活动的公民意识；增进青年的团结、宽容等公民德性，尤其是欧盟的凝聚力；增进不同国家青年之间的相互了解与合作。作为“青年在行动”项目的一部分，《欧洲志愿服务宪章》（European Voluntary Service Charter）这一规范性文件主要用来规范志愿组织、志愿服务协调机构的角色以及志愿服务的基本原则和服务标准等。每个欧洲志愿服务项目的主持者都应遵守《欧洲志愿服务宪章》。

此外，国际志愿者协会在促进全球各国志愿服务发展方面也发挥着重要的作用。2001年1月14日至18日，国际志愿者协会在荷兰阿姆斯特丹召开第十六届世界年会，通过《全球志愿者宣言》（The Universal Declaration on Volunteering）及《全球行动方案》（The Global Agenda for Action）。这两个文件勾勒出了21世纪志愿服务发展的远景目标及具体措施，对于弘扬志愿者精神，增进政府部门、第三部门、企业、学校以及媒体对志愿服务的支持，具有重要作用。

3.1.2 典型国家和地区志愿服务法制概况

从全球范围来看，志愿服务法制化比较先进的国家和地区主要有美国、西班牙、英国、德国、葡萄牙、中国台湾地区和日本等。下面分别予以具体介绍。

3.1.2.1 美国志愿服务法制概览

美国志愿服务的精神源于殖民时期民众在社区中守望相助的传统，这样的传统流传至今，已成为美国文化的重要特征，特别是在“9·11”恐怖袭击事件后，美国总统布什为大力倡导志愿服务，制定了“美国自由服务团”（USA Freedom Corps）计划，由总统直接领导，以期通过志愿服务提高国民凝聚力。在美国，规范和促进志愿服务的相关法案主要有《志愿服务法》（Domestic Volunteer Service Act）、《志愿者保护法》（Volunteer Protect Act）、《志愿者组织安全法》（Volunteer Organization Safety Act）以及《公民服务法》（Citizen Service Act）等。

（1）《志愿服务法》。

美国《志愿服务法》于1973年通过，之后每二至五年修订一次，是美国最早通过的一部专门规范志愿服务活动的法案。该法案确立了美国的志愿服务政策；设立“全国与社区服务组织”，并设助理主任委员若干名，统筹辅助各地志愿服务组织执行志愿服务项目，其统筹的项目主要有“美国志愿服务团”（AmeriCorps Grants）、“长者志愿服务团”（Senior Corps）以及“服务与学习”（Learn and Serve America）三大项目，其中前两个项目分别侧重于青年志愿服务和老年志愿服务。此外，该法还对志愿者征募、甄选与福利等事项予以明确具体的规定。

（2）《志愿者保护法》。

《志愿者保护法》于1997年美国总统克林顿任内通过，旨在保障志愿者的权益，使其免受滥用责任追究的损害，以此鼓励民众参与志愿服务，减少公众因志愿服务而涉入法律诉讼的担心与疑虑，从而保障以志愿服务为基础的项目、非营利组织以及政府机构的有效运行。综观此法，其核心内容包括对志愿者权益的保障、对运用志愿服务的非营利组织或政府机关的保障，以及明确哪些人不适合担任志愿者。

以下简要介绍此法主要内容。

第一，该法案阐明了通过立法保障志愿者权益的原因：其一，志愿者对轻率、武断和反复无常的诉讼的担忧已成为全国性的问题；其二，美国民众所需要的大量社会服务都依赖于志愿服务；其三，为了联邦政府利益，政府鼓励志愿服务组织的持续运作和志愿者们的贡献；其四，对志愿者法律责任制度的改革有利于促进物品和服务的自由流通，减轻州际贸易的负担，并维护宪法保障的正当程序权利；其五，该法目的在于增进社会服务受益人和纳税人的利益，并有利于保障非营利组织和政府机构的志愿者免受滥用责任追究的损害，从而维持以志愿服务为基础的项目、非营利组织以及政府机构的有效运行。

第二，该法案对志愿者法律责任加以了限制。在下列情况下，志愿者从事非营利组织和政府机构组织的志愿服务时有伤害发生，将不予追究责任：其一，志愿者行为属于其所服务的非营利组织和政府机构的职责范围之内；其二，志愿者持有该活动所需要的执照或认证；其三，损害不是由故意或构成犯罪的不当行为、严重疏忽或者对受害者权利及安全公然的不重视所造成的；其四，伤害不是因志愿者驾驶车辆、船只或飞行物所造成的。此外，该法还规定，志愿者的下数不当或犯罪行为不适用于志愿者免责条款：其一，暴力犯罪或者构成国际恐怖主义行为；其二，伤害性犯罪；其三，性侵害事件；其四，违反联邦或州民权法的不当行为；其五，受酒精或药物影响而做出的不当行为。

另外，在下列情形下，州法律对志愿者责任的规范可与本法不一致：其一，要求非营利组织或政府机构遵守风险管理程序，包括对志愿者的强制训练；其二，对志愿服务组织的雇员与志愿者的失职行为具有同等程度的规范；其三，州或地方政府官员起诉志愿者不当行使职权时，不适用该法的责任限制；其四，唯有在非营利组织或政府机构为因其志愿者的行为而受损害的个人提供充分的经济补偿的情况下，州法律才具有效力。此外，《志愿者保护法》也对志愿者非经济损失的责任作出了一定的限制。

第三，法案对志愿者概念也进行了界定。美国《志愿者保护法》在第六章“定义”部分对志愿者概念进行了界定。所谓志愿者，是指“为非营利组织或政府机构提供服务，不收取任何报酬（实际发生费用的合理补偿或津贴除外）或者作为主管、理事以及直接提供服务者每年获得不超过500美元补偿的个人”。

（3）《志愿者组织安全法》。

《志愿者组织安全法》重点在于在获得志愿者的指纹资料前，暂时授权联邦调查局（FBI）进行姓名调查，尤其是在儿童、老人、身心障碍机构服务的志愿者。

（4）《公民服务法》。

为提倡服务精神，美国总统布什提请美国国会于2002年通过了《公民服务法》，增修《志愿服务法》与《全国与社区服务信托法案》的内容，并调整了全国与社区服务组织的功能，规划其五年内需发展的计划。依据该法，美国成立了“自由服务团”，旨在培养青少年服务文化，并善尽公民的责任。

3.1.2.2 西班牙志愿服务法制概览

西班牙宪法第九条第二款明确指出公民有集会、结社的权利和自由，并且规定政府有义务促进和保障此种权利。为此，西班牙国会于1996年1月15日通过了《志愿服务法》（The Voluntary Work Act），以促进与规范志愿服务事业的发展。该法共分为四章十六条，其立法要点简述如下：（1）以提倡与促进公民参与公、私部门的志愿服务为立法宗旨；（2）采用被普遍认同的要素来定义志愿服务，例如利他及助人等特性；（3）强调自由意志，也即志愿服务非基于个人的义务或法定责任；（4）志愿者无任何经济报酬，但可领取从事志愿服务的开支或适当的津贴；（5）通过公、私组织所开展的志愿服务计划来发展志愿服务，以排除基于家庭、友谊或睦邻所开展的个别、零星的志愿服务活动，并区别于任何基于劳动、公职或商业关系之有偿劳务。

此外，该法在对志愿服务和志愿者的内涵与外延作出明确具体界定的同时，还详细罗列了志愿者的权利和义务，以区别志愿者与领薪雇员。为明确志愿者和志愿服务组织双方的权利和义务，此法还要求志愿者和其所服务的志愿服务组织签订志愿服务契约。最后，该法还规定了一系列有利于促进志愿服务的相关措施，如规定行政部门负有制订发展志愿服务的相关规划，为志愿服务提供技术援助、教育训练、资讯服务，宣导以及表彰志愿者的义务；给予志愿者享有使用公营交通工具和博物馆的打折优惠或津贴的权利；允许志愿服务折抵兵役以及为志愿者开具服务证明，等等。此法对之后中国台湾地区志愿服务立法和大陆地方志愿服务立法都有很大影响。

在国家志愿服务立法出台之前，西班牙就有一些规范志愿服务组织和管理方面的相关法律。此外，西班牙不同的自治地方还出台了地方性志愿服务法规（17个自治地方中有14个地方出台了地方性志愿服务法规），确立了志愿服务发展的法律框架。因此，西班牙志愿服务法仅适用于全国性和跨区域性志愿服务以及政府专属管辖权区域内的志愿服务。很多地方性志愿服务法律强调志愿服务管理的分权性。这些法律还创设了促进协调性机构履行志愿服务职能的措施，如为志愿者和志愿者组织提供资格认证等。

3.1.2.3 英国志愿服务法制概览

英国没有明确的志愿服务法规，但英国政府因应时代的需要，推出了一系列促进志愿服务发展的项目和政策，例如20世纪70年代的“好邻里运动”（Good Neighbor Campaign）、20世纪80年代的“积极公民”（Active Citizen）与“新风貌”（Make a Difference）项目、20世纪90年代的“奉献的年代”（Giving Age），以及最近的“积极社区”（Active Community）运动。

此外，英格兰政府与非营利组织于1998年所签署的“协议”（The Compact），制定了五项工作守则，其中有一项就是有关促进志愿服务发展的，被称为“志愿服务：良好实践守则”（Volunteering:a Code of Good Practice）。此志愿服务守则的主要内容如下：（1）政府与志愿组织应积极鼓励与发展志愿服务。（2）志愿服务有助于累积社会资本与促进国民经济发展。政府应将志愿服务的贡献呈现于国家的相关经济指标，并确保就业与经济政策符合民众的需要。（3）政府与志愿组织应邀请志愿者参与决策，特别是参与政策咨询的过程。（4）政府应鼓励企业给予员工时间参与志愿服务。（5）志愿性组织应有足够的经费预算从事志愿者管理、督导工作，并给予志愿者适当的活动场所与设备支持。（6）赞助单位应优先赞助志愿服务的必要成本。（7）志愿组织与政府机构应每年提出志愿服务计划与报告，并向社会公开。

该守则的制定是由英国政府的积极社区联盟（Active Community Unit, ACU）与英格兰志愿组织联盟（National Council for Voluntary Organizations, NCVO）通过政策咨询过程共同完成的。该守则承认志愿者在社会生活的许多层面都是积极活跃的，因此决策者应友善对待志愿者并且要了解志愿服务理念。在这方面，政府应积极支持志愿服务与社区活动，以达成社会政策目标。

3.1.2.4 德国志愿服务法制概览

传统上，德国的非营利组织承担了大部分社会服务职能，特别是天主教教会或联盟性协会，而政府为有效提供社会服务，特别重视志愿服务工作。为此，德国分别于1964与1993年颁布了《奖励志愿社会年法》和《奖励志愿生态年法》。前者以“媒介社会经验与提高公益责任与意识”为目的，后者以“提供发展人格及环保意识，创造为自然环境奉献心力的机会”为宗旨。这两部法案都鼓励16～27岁的青年暂时离开校园或工作岗位6至12个月，从事社会或环保领域的志愿服务。首先，法案规定志愿者在提供服务的同时也要接受定期的教育与督导，以加强对该服务领域的认识并保证服务品质。其次，法案还规定志愿者可享有税收、交通或社会保险等方面的优惠奖励，并可领取必要的服务津贴及适量零用钱。再次，法案对于志愿者的权利及义务也有明确规定，特别是在志愿者个人资料的运用上，要求志愿服务组织遵守保密与尊重个人隐私的原则。

上述两部法案在2002年7月17日进行了修正，修正案扩大了志愿服务的范围。除原有的社会服务外，志愿者也可参与体育、文化、古迹维护以及图书馆、博物馆等领域的志愿服务工作。此外，新法案还规定中学生毕业后，可直接参与志愿服务役，并取消年龄下限的限制。

从立法结构方面看，德国《奖励志愿社会年法》的结构为：（1）奖励条件；（2）志愿者和志愿服务；（3）国外志愿社会年；（4）奖励；（5）志愿服务组织；（6）志愿服务协议、证明、证书；（7）信息保护；（8）劳动法与劳动保护法的规定。《奖励志愿生态年法》除了第六部分为“国外志愿生态年”外，其他部分与《奖励志愿社会年法》立法结构相同。

3.1.2.5 葡萄牙志愿服务法制概览

在葡萄牙，立法机关于1999年通过了《志愿者法案》（The Volunteer Act），该法以团结、参与、合作、互助、感恩、责任和凝聚七项基本原则为基础。《志愿者法案》明确强调了志愿服务的社会价值，并赋予志愿者广泛的权利，诸如通过特别设计的志愿者保险制度对志愿者权益加以保护。该法还赋予志愿者在紧急情况下或被志愿服务组织过度使用的情况下缺勤的权利，以协调志愿者与志愿服务组织之间可能会发生的冲突。

该法所界定的志愿服务活动是指有组织、有规划的志愿服务活动，不包括偶发的或者临时的，以及朋友、亲戚之间的互助活动。该法的独特之处在于，它要求给每个志愿者发一张身份卡，所载内容包括该志愿者的组织隶属关系以及承诺愿意参加的志愿服务活动类型。为推进志愿服务发展，国会承担着志愿者身份卡发放以及在全国范围内追踪记录志愿者活动的职责。志愿者身份卡既是对志愿者工作的一种认可和酬谢，也是对志愿者权利的一种昭示。志愿者的权利和义务在法律中也有明确规定。

3.1.2.6 中国台湾地区志愿服务法制概览

中国台湾推动志愿服务法制化已有多年历史。从20世纪80年代至今，台湾地区及其各地市先后颁行了十多项“法律”、法规。1995年，“内政部”在全台湾社区会议上呼吁尽快“立法”。1996年，台湾志愿服务协会提出立法建议。1997年，台湾社会服务志愿工作人员协会再提立法建议。1999年，“立法委员”江绮雯草拟“志愿服务法”草案，并指出志愿服务立法的必要性：一方面，台湾发生“9 ·21”大地震之后，志愿者及社会资源大量涌入灾区，但没有相关的法律规范，以致呈现无序状态，造成资源浪费，亟须协调整合；另一方面，联合国已宣布2001年为国际志愿者年，台湾如能通过相关“法案”，亦可以提升台湾志愿服务形象。于是，江绮雯通过“立法委员”66人连署提案制定“志愿服务法”，经“立法院”三读通过，并于2001年1月20日公布实施。

台湾“志愿服务法”基本内容包括：总则、主管机关、志愿服务运用单位的职责、志愿者的权利与义务、促进志愿服务之措施、志愿服务之法律责任、经费及附则共八章二十五条。台湾学者陈武雄认为，虽然台湾“志愿服务法”“立法”过程过于仓促、草率，但仍有不少值得肯定之处，其特色在于：（1）绩效优良并经认证的志工，得优先服相关兵役替代役；（2）绩优志工应予奖励，并得列入升学、就业之部分成绩；（3）志愿服务运用单位应为志工办理意外事故保险；（4）志愿服务绩效证明书的发给；（5）志愿服务荣誉卡的核发；（6）志工应遵守伦理守则等。

此外，为了更好地贯彻和执行“志愿服务法”,2001年，台湾又陆续颁布实施了《志愿服务证及服务记录册管理办法》、《志工伦理守则》、《志工服务绩效认证及志愿服务绩效证明书发给作业规定》、《志工申请志愿服务荣誉卡作业规定》、《志愿服务奖励办法》、《“内政”业务志愿服务奖励办法》等相关法规。此外，“司法院”、“外交部”、“侨委会”、“劳工委”、“卫生署”等机构也陆续出台了各自领域内志愿服务的奖励办法。

台湾地区与大陆有着相同的志愿服务文化渊源，台湾志愿服务事业起步较早，发展较成熟，志愿服务法制化相应也较完善。因此，台湾地区志愿服务立法经验对大陆志愿服务法制化有较强的借鉴意义。对于大陆志愿服务法制化尤其是未来国家志愿服务立法而言，本书认为台湾“志愿服务法”有以下几个方面的经验值得参考和借鉴：（1）关于“志愿服务”和“志愿服务运用单位”的界定；（2）关于志愿服务主管机关的相关规定；（3）志愿者伦理的规范；（4）作为促进措施的志愿服务评鉴机制；（5）志愿者凭荣誉卡可免费进入公立风景区、未编订座次之娱乐场所及文教设施的激励措施；（6）志愿服务法律责任机制的设计。此外，从台湾志愿服务法制化实践，我们可以看出“志愿服务法”的有效实施还有赖于一系列配套政策的支持，如政府各部门的志愿服务计划、实施要点和奖励办法等规章政策（参见表3—1）。

3.1.2.7 日本志愿服务法制概览

二战失败之后，日本开始萌发现代志愿服务活动。日本于1951年创设社会福祉协议会，该协议会是日本最早开始促进志愿服务发展的社会组织，也是整合及推进全国性志愿服务工作最积极的组织。1953年，日本社会福祉协议会举行“志愿服务研讨会”，正式使用“志愿服务”一词。1962年，设立“慈善银行”和主管志愿服务的机关，志愿服务遂在全国普及开来。

日本社会福祉协议会下设全国志愿服务活动振兴中心，并积极推进全国各地建立志愿服务中心，目前，都、道、府、县，以及特定都市的市町村，90%都设有志愿服务中心，形成了全国性的志愿服务网络。

社会福祉协议会自1962年起，首先针对志愿服务的制度建构及政策提出建言，之后，每隔几年便发表一篇建言。作为一个民间组织与政府部门对话合作的制度平台，其所提出的建言大多是经由民间非营利组织充分协商沟通后的成果，所以，这些建言往往成为日本政府制定志愿服务相关政策的蓝本。在这些建言中，较具有影响力且成为日本重要志愿服务政策的主要有以下三项：一是1968年制定的《志愿服务者养成基本要领》。整份基本要领包括以下五个主要的章节，即志愿服务的理念、志愿者养成的方向、志愿服务活动场地的提供与准备、志愿服务养成机构的机能、慈善银行和志愿服务局的组织。二是1993年策划的《推动志愿服务活动七年计划》。该计划促成了志愿者督导制度。三是2001年制定的《第二次志愿服务市民活动推动的五年计划》。以上政策为志愿服务的发展创造了良好的制度环境。

目前，日本促进志愿服务的主要法案有以下两部：一是1990年颁布的《志愿服务振兴法》。随着日本社会的老龄化，越来越多的健康老人想参加志愿服务，政府为此颁布《志愿服务振兴法》，以促进日本志愿服务的发展。二是1998年颁布的《特定非营利活动促进法》。此法至今已经修订八次，足见日本政府对此法的重视。此法在总则中明确规定，日本所指称的非营利组织是指从事特定非营利活动的法人团体，以及人民基于志愿而进行社会贡献活动的团体，同时，这些团体必须以增进社会公益为目的。而这个法律也是目前日本判定哪些团体为非营利组织，可以招募、使用志愿者的重要依据。

3.1.3 其他国家志愿服务法制概况

除以上志愿服务法制化典型国家和地区外，其他国家也颁布了志愿服务相关法律法规，以促进本国志愿服务事业的发展。以下简要介绍部分国家的志愿服务立法，以期为中国未来的国家志愿服务立法提供经验借鉴（参见表3—2）。

此外，欧洲其他一些国家也日益认识到志愿服务法律框架在推进志愿服务发展中的重要性。为此，它们已经发起了一场法律改革倡议，包括通过立法来促进和规范志愿服务活动，如克罗地亚、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马其顿、罗马尼亚等，而塞尔维亚、波黑也正在起草类似的法律。