新世纪以来中国图书出版业政策环境浅析
一、政策环境与图书出版业的关系
国家政策是影响中国出版业新世纪发展的直接环境因素。出版物有别于一般的产品，具有自身的特殊性。出版物作为物质产品，具有物质属性。同时，由于它能满足人们对于精神文化的需求，所以具有精神属性。图书作为一种精神产品，在具有普通商品性质的同时，还作为一种公共物品，具有较强的外部性。它在宣传、教化等意识形态领域具有重要的功能和影响，优质和劣质的图书所产生的外部性相差悬殊。因此，国家对于图书出版业实行一定的监管，有其必然性和必要性。那么，国家的政策如何把握图书双重属性之间的关系，怎样对待图书的市场化发展与社会功能和效益发挥的均衡，将直接关系到图书出版业的发展。
新中国成立以来，我国图书出版业的发展大致经历了三个阶段：第一阶段是从新中国成立初期到20世纪50年代中期，出版业以保存和延续解放前已有的出版品牌与遗留的出版设施为主要任务。第二阶段是从社会主义改造完成到改革开放之前，这一时期内，图书出版业按照计划经济的指标要求，接受国家财政拨款，不以营利为目的，只具备事业属性。第三阶段是从1978年改革开放至今，这段时期，我国图书出版业逐步进行市场化改革，从纯粹的事业单位向部分按照市场规律运作的“事业单位企业化管理”模式转变。
新世纪以来，中国图书出版业市场总体规模不断增大，市场集中度有所提高，市场结构逐渐改善，地区间不平衡发展慢慢展开，进出口贸易日渐繁荣，比较完整的出版产业链条正在形成。但应该看到的是，中国图书出版业在面临自身体制转换问题的同时，还需要应对众多机遇和挑战。因此，从政策层面对我国图书出版业进行扶植、引导和规范具有重要意义。
二、新世纪以来我国出版业的政策环境演变
（一）出版体制改革
在出版体制改革和推进图书出版市场化方面，2000年10月，党的十五届五中全会第一次提出推动文化产业发展。2002年，中共中央在十六大报告中明确提出了文化体制改革与文化产业发展的思路和要求。2003年6月，中央召开会议讨论文化体制改革试点工作，确定了35家文化体制改革试点单位，其中新闻出版系统有21家，标志着我国图书出版业的市场化改革进入了实质性攻坚阶段。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的执政能力建设的决定》，其中明确提出，要“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”。2005年12月23日，《中共中央 国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，充分表达了国家对于文化产业体制改革的关注和力度。2006年9月颁布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，指出之后五年将重点发展包括出版、发行、印刷复制业在内的九类重点文化产业。2009年，新闻出版总署又颁布了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，为新闻出版业体制改革制定了明确的时间表和路线图，我国图书出版业转企改制和市场化道路进入收尾阶段，中国图书市场趋于成熟。2011年3月，根据出版业的新情况，国务院修订了《出版管理条例》和《音像制品管理条例》。新修订的《出版管理条例》将原第一条、第十条、第四十八条中的“出版事业”修改为“出版产业和出版事业”，从而明确了我国出版业中公益性单位与经营性单位的差异。
（二）出版业集团化
在出版业集团化进程指导与推进方面，2001年8月，中宣部、广电总局、新闻出版总署下发《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，对推进集团化建设，加大市场整合力度，组建一批主业突出、品牌名优、综合能力强的大型集团进行了政策指导。2002年8月，新闻出版总署制定了《新闻出版集团组建基本条件和审批程序》，对出版集团的组建进行了基本规范。2003年，党的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确提出文化体制改革要形成一批大型文化企业集团。2003年7月，新闻出版总署公布《关于新闻出版业集团化建设的若干意见》，对出版集团的经营行为进行了相关规定。
（三）财政与税收政策扶植
在出版业财政和税收扶植政策方面，2001年财政部、国家税务总局发布《关于出版物和电影拷贝增值税及电影发行营业税政策的通知》，对部分类型的出版物的增值税在出版环节实行先征后退的办法。2005年，财政部、海关总署、国家税务总局发布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》，规定了对于经营性文化单位转制为企业后免收企业所得税，原有的增值税优惠政策继续执行等税收优惠政策。同年，财政部、海关总署、国家税务总局还颁布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收问题的通知》，支持文化试点改革。
（四）市场秩序与版权保护
在规范市场秩序和保护版权产业方面，2001年，国务院先后发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于进一步整顿和规范文化市场秩序的通知》，对于规范出版物市场进行政策指导。2001年9月，新闻出版总署联合多个国家部委发布了《关于集中开展整顿出版物和电脑软件市场专项行动的通知》，对非法、淫秽色情出版物和盗版出版物、盗版软件进行为期一个月的整顿与清理。近年来，教辅图书市场的混乱也成为社会公众反映强烈的问题。2011年8月16日，新闻出版总署下发《关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》，以“治散治滥，打盗打非”为重点，从出版、印刷复制、发行、质量、价格、市场等六个方面提出对教辅出版发行进行规范。2011年8—9月，各地新闻出版管理部门又对2010年以来中小学教辅材料出版、印刷复制和发行的情况进行了全面清理检查。2011年1月29日，全国“扫黄打非”办公室发出《关于组织开展打击盗版工具书专项行动的通知》，通过全面检查工具书市场，严厉查处非法印刷、运输、储藏和销售盗版工具书尤其是名牌工具书的行为，保护了工具书的版权。
（五）对外开放
在出版业对外开放方面，2001年修订后的《出版管理条例》允许设立从事图书、报纸、期刊分销业务的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业。2001年8月起施行的修订后的《印刷业管理条例》，允许设立中外合资经营印刷企业、中外合作经营印刷企业，允许设立从事包装装潢印刷品印刷经营活动的外资企业。同时，修订完成的《印刷业管理条例》对境外非出版物印刷品业务的监管由审批制改成了备案制。2002年1月29日，新闻出版总署联合对外贸易经济合作部发布的《设立外商投资印刷企业暂行规定》中的相关规定支持印刷业对外资实行开放。2003年，新闻出版总署、对外贸易经济合作部制定颁发《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》，对外商进入图书分销领域进行了进一步的规定。2005年，文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部发布《关于文化领域引进外资的若干意见》，对于外资进入出版业的具体环节和方式进行了详细的规定。我国出版业在政策层面超额完成了加入WTO时的许诺。
三、新政策目标的提出与政府机构改革
2011年是我国图书出版业“十二五”的开局之年，也是出版业加速转型改制最猛烈、最关键的一年。2011年初全国文化部长会议上强调，文化产业已经上升到国家战略高度，要着力推进改革，下大力气解决转型的各种难题。
2011年4月，新闻出版总署发布了《新闻出版业“十二五”时期发展规划》。《规划》明确提出，到“十二五”期末，新闻出版业发展方式转变基本到位，新兴业态蓬勃发展，数字出版等战略性新兴产业领域的发展达到世界先进水平；新闻出版产品和服务更加丰富，公共服务能力和水平进一步提高；基本扭转新闻出版产品和服务的出口逆差状况，大幅度提升中华文化的国际传播力和影响力；基本形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的产业格局，以民族文化为主导、吸收外来有益文化共同繁荣的开放格局；基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系，以人为本、面向基层、惠及大众的新闻出版公共服务体系，技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系。同时，规划还提出具体的目标：在经济总量上，“十二五”时期，新闻出版产业增长速度达到19.2%，到“十二五”期末实现全行业总产出29400亿元，实现增加值8440亿元；在产品规模上，到“十二五”期末，年图书出版总印数达到79.2亿册（张）、报纸出版总印数达到552.3亿份、期刊出版总印数达到42.2亿册、出版物实物出口数量超过1150万册（份、盒、张）、版权输出品种数达到7000种；在社会贡献上，到“十二五”期末，实现人均年拥有图书5.8册、期刊3.1册，每千人拥有日报达到100份，国民综合阅读率达到80%，人均书报刊用纸量达到240印张，千人拥有出版物发行网点数0.13个，版权登记数量70万件；在节能降耗上，“十二五”时期，科技投入在行业增加值中所占比重逐年增加，单位能源消耗逐年降低，绿色印刷企业在全部印刷企业数量中所占比重超过30%。
2011年10月15—18日，中共召开第十七届六中全会。这次全会，审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。《决定》提出要加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。发展壮大出版发行、影视制作、印刷、广告、演艺、娱乐、会展等传统文化产业，加快发展文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等新兴文化产业。作为文化产业中的核心部门，出版业在未来将获得更好的发展机遇。
2013年“两会”之后，根据国务院机构改革和职能转变方案，国务院将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。其主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。
这次改革，能进一步推进文化体制改革，减少行业分割，统筹新闻出版广播影视资源，促进新闻出版广播影视业繁荣发展；有利于减少职责交叉，提高管理效率，落实管理责任；有利于统筹推动报刊、出版社、通讯社、电台电视台和互联网等新媒体发展，加快构建现代传播体系，提高文化传播能力；有利于新闻出版广播影视业做大做强，增强文化整体实力和竞争力；有利于整合新闻出版和广播影视领域公共服务资源，提高公共文化服务的质量和水平。
四、对于图书出版业政策的建议
面对新的形势与目标，针对我国图书出版业中存在的问题，在此对我国相关政策的执行与发展提出以下几点建议。
（一）加大产业扶植力度
按产业周期理论来看，我国图书出版产业还正在成长期，是我国国民经济发展的一个新的经济增长点。从目前情况来看，我国图书出版产业在国民经济中规模较小，比重较低。新世纪以来，图书出版所占比重进一步下降。随着我国工业化进程的不断加深，生产力要素逐渐从第一、二产业向第三产业流动。文化产业作为第三产业中的核心组成部分，发展潜能巨大。在这种大的产业背景下，图书出版业自身又具有资本密集、高附加值、低能耗、可循环等优势，具备成为未来国民经济支柱产业的潜力。政府部门应该意识到目前图书出版业的发展缓慢的现实，通过制定切实有效的政策，促进产业规模的扩大，加快产业的发展速度。
扶植政策主要包括财政政策、税收政策和金融政策三个方面。
1．财政政策
2011年2月16日新闻出版总署继与中国银行、国家开发银行、中国农业银行等金融机构签署战略合作协议以后，又与中国工商银行签署战略合作协议——之后5年内，工行将为新闻出版产业发展提供不少于600亿元人民币的意向性融资支持。在财政政策方面，国家财政预算应当安排专项资金，用于支持图书出版的关键领域与薄弱环节的发展和自主创新能力的提高。同时，通过政府财政政策的杠杆作用，引导和加大社会资本对图书出版产业的投入。
2．税收政策
在税收政策方面，自1993年起，我国对出版企业就不再征收营业税，并在增值税部分实行先征后退的政策。这在一定程度上促进了企业的发展，但是扶持力度还不够。相比之下，如德国、美国等分别对本国出版业实行低税率或零税率政策。可以借鉴对于其他行业的税收扶植办法，对现有图书出版企业实行按类别一定时间内减免部分税收，在发展期税率减半的做法。同时，制定相关政策，规定出版企业必须按照一定比例将利润用于扩大再生产，促进出版业做大做强。
3．金融政策
进入2011年后，筹备上市已经成为各出版集团难以降温的热门话题，江苏凤凰出版传媒集团，借壳*ST耀华上市，更名为凤凰股份（600716）；湖南出版投资控股集团，子公司中南传媒（601098）上市；江西出版集团借壳*ST鑫新上市，更名为中文传媒（600373）；中原出版传媒投资控股集团，拟借壳*ST鑫安上市；湖北长江出版集团借壳*ST源发实现整体上市；安徽出版集团借壳科大创新上市……
实际上，我国出版企业融资无论是在理论上还是实践上都是一个难点。这就需要我们国家在制定出版产业发展政策时，对出版企业的融资问题有宏观考虑，从法律制度上、政策指引上给出版企业以导向作用。政府应当根据图书出版业自身特殊属性和发展特点，结合出版业发展过程中的具体要求，循序渐进，实行地区梯度和时间梯度性融资放开，促进出版业利用社会资金做大规模，引导出版企业的发展壮大，培育国民经济新增长点。
（二）打破行业壁垒
根据出版业发达国家的经验来看，图书出版业是一个高度垄断行业。我国图书出版产业却没有发展出高度集中的寡头型企业，整个市场结构分散，个体规模较小。这也导致了图书出版业宏观竞争不足、微观竞争过度的局面。要改变这种局面，必须打破行业壁垒与垄断，打破地方行政保护，促进资本和资源的全行业流通，建立全国统一的竞争市场，改变长期割裂的市场格局。在竞争中，促进企业间的重组和兼并，以市场为导向，以资产为纽带，组建真正具有市场化意义的出版集团，加快产业集中度的提高和结构调整。与此同时，调整市场结构，完善出版业退出机制，允许市场淘汰落后的生产力，实现市场资源的优化配置。
但是，放开不意味着缺少监管，政府部门的行政调控仍然十分重要。“日本‘出版大崩溃’其实就是部门性的资本主义经济危机，它的根本原因，就是资本主义生产无政府状态，即没有宏观调控。”
所以在改制和放开的过程中，要注意度的把握，并加快相关法律与政策的配套建设，避免出现类似的市场危机。
（三）规范市场秩序
由于我国图书出版业的市场化进程要远远晚于其他产业，市场秩序的建立尚不完善，导致种种不正当竞争甚至是违法行为泛滥。市场秩序混乱主要表现在：第一，我国国民收入水平的迅速提高和出版社体制的落后导致市场需求无法被满足，非法书商盗版盗印，攫取出版社和作者利益，扰乱市场秩序，破坏合理竞争，并导致了一种恶性模仿效应的蔓延。第二，部分出版社违规倒卖书号，民营书商为了进场进行商业贿赂，带坏市场风气。第三，产业链条内部存在恶性竞争。部分环节的企业依靠渠道和规模优势，以大欺小，通过压低折扣、拖延货款等手段破坏产业资金链条，导致整个产业效率低下，发展积极性受挫。
政府相关部门在促进改革和发展的同时，要加强对于出版市场秩序的管理，对于违反竞争规则的参与者，给予严厉的制裁。同时，政府作为市场规则的制定者和监管者，应该明确自身地位，主动退出市场参与，“政府不能再从事指定购买等违反市场竞争基本规范的活动了”，主动让位给市场，还市场一个自由竞争的空间，强调图书业自身的生态发展。
参考文献
1．张立红．2011出版大事件盘点．出版广角，2012（1）.
2．人民网前方报道组．组建国家新闻出版广播电影电视总局，不再保留广电总局、新闻出版总署．人民网，2013-03-10.