3.1 20世纪80年代以来全球范围的财政联邦制实践

3.1.1 财政联邦制浪潮及其产生背景

财政联邦制，西方学术界也常称之为财政分权，是近20余年来经济学界较为关注的热点话题之一。在社会科学引文索引（SSCI）中搜索主题含有“财政分权”（fiscal decentralization）和“财政联邦制”（fiscal federalism）的论文可以发现，此类论文在1946年后出现，也就是说，此前这两个术语几乎不为学术界所用。而在1946—1993年之间，尽管这两个术语的知名度和使用频率增加了，但以之为题的论文数量每年鲜有超过10篇的，大部分年份不超过5篇。1994年之后，情形突然为之一变，此类论文的数量急剧上升，只用了8年时间就达到了每年60篇，到2012年时，竟已达到了114篇（见图3-1）。黑格尔有句名言，“密涅瓦的猫头鹰总是在暮色来临时才张开翅膀”，意指理论家的工作所反映的总是现实中已经发生的变化。不难想见，在如此快速增长的理论文献背后，必定存在着现实的巨大推动力量。回顾过去30年，全球范围内最为显著的经济现象非市场化莫属，财政联邦制实践的浪潮也正是其中不可分割的一个部分。

20世纪80年代前后，以冷战的结束为标志，整个世界的政治经济格局发生了巨大变化。伴随着全球性的对市场经济管理体制的普遍认同，以市场化为导向的改革在各种类型国家的各个层面上展开。从不同的角度观察市场化，会有不同的理解。例如从国家经济的角度出发，市场化就可以分解为国内的经济自由化和国际间的经济全球化。两者互为表里，相辅相成。同样，若从政府经济职能的角度看，市场化则可以分解为政府横向经济分权的“私有化”与政府纵向经济分权的“财政分权化”。

在我国学术界，“私有化”常常被用作指称所有制从公有向私有的转变，因而具有较强的政治意味。但实际上，对“私有化”的理解可以广泛得多。Ramanadham（1989）指出，私有化指的绝不仅仅是谁拥有一家企业，而应从现实角度观察，在多大程度上，企业的运营受到市场因素的影响。因此，他从三个角度对私有化进行了描述，其中除了传统的所有权（ownership）角度外，还包括组织（organization）角度和运营（operation）角度，如图3-2所示。

Mulder（2004）也持类似的观点，他认为衡量一国私有化进程的指标应当包括三个维度，即所有权是否从公有变为私有，垄断企业主导的市场是否变为竞争性的市场，以及受到管制的市场是否解除了管制。

根据上述广义的私有化含义，私有化指的实际上就是政府向政府以外的组织分权的行为，也就是政府的横向分权行为。既有横向分权，自然也就有纵向分权。因此可以将20世纪80年代以来的世界性市场化导向改革看作两个部分的综合，一是政府向政府以外部门的横向分权，即私有化运动；二是政府在政府内部自上而下的纵向分权，即财政分权运动。后者与前者是密不可分的一个整体。一方面，私有化运动意味着能够由市场配置的资源都应当交给市场，以防止政府垄断性拥有造成的低效率，但对于那些不宜交由市场配置的资源，如各类公共物品，出于同样的降低垄断性的考虑，交给相互存在竞争关系的地方政府掌握，要胜于被中央政府一家所控制，相应的，与此相关的财政收入收支权力，也须通过财政分权从中央政府转移给地方政府。另一方面，财政分权造成的地方政府竞相争夺流动性资源的局面，促使地方政府关注扶持本地企业、推动基础设施建设和提高服务意识，为私有化后市场能够有效运作创造了积极条件，并从制度上保证了私有化的结果很难被政府一时的政策所逆转。

20世纪80年代所出现的世界性的财政分权的普遍趋势，在历史上是从无先例的。Arzaghi, Mohammad和Henderson（2005）使用跨国数据对这一趋势做出了刻画。以48个1990年时人口在1000万以上的国家为样本，他们所建立的联邦制程度指数显示，自20世纪80年代以来，全球范围内出现了普遍的分权趋势。如图3-3所示，在20世纪60年代，世界各国的分权状况差别很大（在该指数体系中，分权程度以0～4的范围来刻画，数字越大分权程度越高），发展方向也不一致；但自1975-1980年之后，几乎所有这些国家都进行着分权导向的实践活动，导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94。

这样一种分权趋势，明显体现在中央政府与地方政府在支出份额中的比重变化上。如图3-4所示，从1975年之后，上述国家中央政府占财政总支出的比例处于不断下降的状态。

3.1.2 财政联邦制理论及其变迁

1．Musgrave的财政职能理论

如上所述，私有化与财政分权是两个相辅相成的现象，分别代表了政府的横向分权和纵向分权。在财政理论中，与之相对应的，分别是财政职能理论和财政联邦制理论。财政职能理论，特别是其中的公共物品理论，其目的就在于确定公共部门与私人部门的边界。只有在公私边界得到确定后，政府才能在公共领域内部划分政府间的职能范围，进而实现财政分权。因此在讨论财政联邦制理论之前，有必要介绍一下与之相关的财政职能理论。

1959年Musgrave出版的《财政学原理》一书，给出了财政职能的经典定义，即经济稳定、收入再分配和资源配置。这三大职能的确立与当时的时代背景紧密相关。

把经济稳定作为财政活动追求的一个目标，在1959年提出时，具有里程碑式的含义，是当时凯恩斯主义的影响力达到巅峰的产物。Musgrave特别强调，经济稳定是中央政府的职责所在。这在当时和现在都被许多人所认可，但近些年来对这一观点的怀疑正在逐渐增加。Buchanan（1977）的《赤字中的民主》一书，副标题即为“凯恩斯爵士的政治遗产”，他明确指出，民主政治下的财政集权对经济稳定是有破坏作用的。政治家们愿意扩大支出，因为支出能够为选民提供利益，从而为自己再次当选奠定了基础。基于同样的理由，政治家们不愿意增加税收，因为增税不得人心，会影响自己的政治前程。这就导致财政活动有不断增加赤字的倾向，最终扰乱国民经济的正常运转，造成通货膨胀和资源配置效率下降等不良后果。相对于财政集权来说，财政分权更有助于抑制政府的赤字倾向，因为政府间的竞争在一定程度上可以抑制预算规模的不断扩大。

收入再分配这一职能一般包含两方面的内容，一是对绝对贫困的救济，二是对基尼系数的改善。前者历史悠久，并且向来是地方政府的职责，因为提供救济的一个前提，就是区分出真正贫困者和冒领救济者，并了解他们的实际需要，这方面地方政府显然比中央政府有信息优势。地方政府也有更强烈的愿望去减少赤贫者对地方产生的负面影响。而对基尼系数的改善，则是较为晚近的事，以往根本不被重视。第二次世界大战之后，福利国家的兴起扩大了中央政府的权限。一方面，它把享有最基本的生活条件当作了公民的基本权利，从而使提供基本公共服务成为自己的职责，这种职责只能由中央政府来完成，因为地方政府既无权确立全国性的最低生活标准，也没有足够的收入来负担如此昂贵的服务。为了筹措资金，累进性的所得税和所谓中性的增值税成了福利国家的主要收入来源，这些税种在地方政府级次上都不可能正常运转。

政府的资源配置职能，也就是政府为了提供公共物品而从私人部门获得资源的行为。纯公共物品，如国防、全国的物质和制度性基础设施、司法、保护财产权、确保合同的履行等，都是中央政府的职责。在第二次世界大战后的恢复性建设和接踵而至的冷战时代中，这些公共物品的需求巨大，中央政府的重要性自然也比较突出。

一言以蔽之，Musgrave（1959）的财政职能理论，从当时西方国家的现实背景看，就是一种强调中央政府发挥作用的理论。由此所决定的财政分权理论，其政策含义也必定更倾向于财政集权，而不是分权。

2．第一代财政分权理论

第一代财政分权理论始于20世纪50年代，其理论基础可称为AMS视角，即由Samuelson（1954,1955）、Musgrave（1959）和Arrow（1970）所构筑的对于公共部门性质的基本理解，这一视角是主流公共经济学的基本思路（Oates,2005）。根据这一视角，公共部门的主要职责是干预由于各种原因而失灵的市场，通过恰当的政策手段纠正这种失灵。它的一个潜在假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。

在一个多层次政府体系中，各个层次的政府都致力于实现所辖区域的社会福利最大化。在存在地方性公共物品的情况下，由于各个地区居民的偏好不同，有所区别地由地方政府来提供地方性公共物品，显然比整齐划一地由中央政府统一提供地方性公共物品，更能够增加社会福利。中央政府因而应当赋予地方政府提供相应地方性公共物品的财政收支权力。这就是所谓的“分权定理”（Oates,1972）。

在承认居民偏好差异的同时，也就产生了地方政府辖区与居民偏好不一致的可能。在这种情况下，某一地方政府所提供的公共物品就有了溢出（spillover）效应，即它所提供的某种地方性公共物品，不仅使本辖区居民受益，而且使其他地区具有相同偏好的居民也从中受益，从而导致该地方政府不愿足量提供该地方性公共物品。为了解决这个问题，中央政府就必须向该政府提供相应的与提供该类公共物品数量相关的补贴，以保证地方政府有足够的激励来提供公共物品。

这样一个框架为中央政府与地方政府的职能划分奠定了基础：地方政府负责地方性公共物品的提供；中央政府负责全国性公共物品的提供；此外，中央政府还要向地方政府提供足量的补贴，来确保溢出效应不会减少地方政府的公共物品供应。与此相关的一些重要结论还包括：由于地方经济的全国开放性和地方政府欠缺使用货币政策的手段，宏观经济稳定和收入再分配的职责应由中央政府承担；地方政府不能把具有高度流动性的生产要素作为自有税收收入的税基，以免引起此类生产要素在地区间的配置扭曲。

总的说来，第一代财政分权理论的重要理论贡献在于指出了中央与地方财政关系中的两个核心问题：偏好的地区间差异性和地方财政活动的地区间溢出效应。这在后来的第二代财政分权理论中仍是讨论的重点。但不同的是，新一代的理论较之以往更加重视财政分权的动态性特征。

3．Buchanan的俱乐部物品理论

随着时间的推移，第二次世界大战后西方国家中央政府职能的扩张，在现实中产生了一系列的问题，因而在理论上也受到了越来越多的质疑。

Musgrave（1959）的财政职能理论的一个核心，就是Samuelson（1954,1955）首先以规范形式加以表达的公共物品理论。他指出，“纯公共物品”包含两大特征：非竞争性和非排他性。前者指的是，一个人对公共物品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。也就是说，每个人可得的消费量都等同于公共物品的供给总量。后者指的是，公共物品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共物品的消费之外。非竞争性意味着，市场上不会出现对纯公共物品的需求，因为既然任何人对公共物品的消费都意味着所有人对公共物品的消费，那就不会有人愿意在市场上出价购买公共物品。非排他性意味着，市场上不会出现纯公共物品的提供者，因为既然纯公共物品一旦被提供就被所有的人消费，提供者就不可能通过价格机制从中获得任何回报。因此，为了满足社会对纯公共物品的需要，政府就必须承担起这一职责。

但在现实中，纯粹的公共物品是很少有的，大量存在的是介于纯粹公共物品与纯粹私人物品之间的混合物品。它们要么竞争性较弱，要么排他性较弱，要么两者都较弱，结果导致市场供求曲线与私人物品供求曲线相比偏高或偏低，因此市场虽然可以提供一部分混合物品，但它们绝不可能像私人物品那样达到充分供给，不能完全满足社会的需要，因此需要政府介入，帮助提供不足的那部分数量。萨缪尔森自己也承认，纯公共物品是一种极端的情形，应用它来判断政府职能的合理性是困难的，诸如教育、公共安全、高速公路、警察与消防等，都存在某些“受益上的差别因素，使得某个市民以其他成员的损失为代价而获益”。因此，具有较强公共物品性质的混合物品的提供与定价这一更具现实的问题，才是学术界探讨公共物品问题的焦点所在，也是理论应用于实践中的难点。而Samuelson（1954,1955）的理论对此缺乏指导意义。由于不能对混合物品的公共性质与私人性质进行区分，这一理论实际上成为政府统揽各类混合物品提供的理论基础。

Buchanan对这一理论提出了批评，他指出，消费纯私人物品的利益在人际间完全可分，消费纯公共物品的利益在人际间完全不可分，而在两个极端之间，还有很多在消费上的不可分性程度居中的物品。具体到某一类物品，究竟由市场还是由政府提供，并不能够简单确定。他的理论可以用图3—5来进行阐释。图3—5中，横轴代表为了消费某一物品而进行协商的集团的规模，越向右规模越大，左边的极限情况可以认为是家庭或个人，右边的极限情况则是国家；纵轴代表物品消费上的不可分性的程度，越向下不可分性的程度越小，下方的极限情况是只在家庭或个人范围内具有不可分性的物品，上方的极限情况是在全国范围内都具有不可分性的物品。在图中，a代表的是没有不可分性、在市场上能获得提供的纯私人物品，b代表的是具有强烈的不可分性、必须由政府提供的纯公共物品，这和Samuelson的分析结论是一致的。但在a、b类物品之外，还存在其他的如c、d、e类的物品。c指的是不可分性程度中等，经过小范围的协商后，通过市场能够提供的物品，如隔壁邻居的灭火器；d指的是不可分性程度也是中等，但影响人群的范围非常大，因此需要经过政治程序、通过政府提供的物品，如传染病疫苗的注射；e指的是只在一定范围内具有强烈不可分性、由特定组织所提供的物品，如俱乐部为其成员提供的服务。

通过将“俱乐部”这一大于家庭、小于国家的混合物品提供者引入经济学的理论分析，Buchanan扩展了Samuelson的私人物品—公共物品两分法，展示出在市场提供和政府提供之间还存在广阔的其他组织形式的存在空间。

4．第二代财政分权理论

正是由于Buchanan突破了传统的公共物品思维模式，从理论上推动了世界各国公用事业民营化和中央政府向地方政府分权等重大政府改革，第二代财政联邦制理论才成为可能。

新一代分权理论文献中，越来越多地采用了不同于AMS视角的公共选择视角。AMS视角中的政府行为都是基于社会福利最大化的考虑，中央政府与地方政府之所以要分权，仅仅是为了满足不同规模的社会群体偏好上的差异。但公共选择视角认为政府追求的是自身预算最大化，而不是社会福利最大化。因此如果不对政府的规模进行限制，政府就会不断增加对社会经济资源的榨取来扩大自身的规模，最终损害社会福利。但政府又是一个最大的垄断性机构，不存在比它更高的约束力量，因此唯一能够限制政府规模的办法就是在政府内部进行分权，通过政府内部各级政府间的竞争，创造出一种类似于市场的预算约束机制（Brennan and Buchanan, 1980）。

公共选择视角下的分权，已不仅仅是经济问题，而一个复杂的政治经济问题。在AMS视角下，只要居民偏好不变，中央政府与地方政府间的分权关系一旦确定了就不会变化。但在公共选择视角下，即使居民偏好没有变化，但追求自身预算最大化的各级政府会不断地挑战现有分权规则，以便为自己争取更多的利益。因此，财政分权将是一个持续不断的利益再分配过程，这一过程的结果，很大程度上取决于各级政府间政治权力的配置情况。在较早的文献（Oates,1985,1989）中，由于忽视了对政府间政治关系的考察，财政分权状况对政府规模的约束力似乎得不到经验证据的支持。但后来的研究（Rodden,2003）显示，在一种特殊的政府财政关系结构中（即地方政府主要依靠自有税收融资的情况下），财政分权与政府规模减小之间确实存在着相关性。从而证明，政治结构对于财政分权的经济意义有着不可忽视的影响。

随着视角的变化，如何处理中央与地方关系也有了新的理解方式。

如前所述，在第一代理论中，核心的问题是地方政府的辖区与居民偏好不相符。作为政府财政体制设计的开创性论文，Tiebout（1956）指出只要居民具有充分流动性，以本辖区福利最大化为目标的地方政府，在拥有足够的提供地方性公共物品的财政收支能力的情况下，能够实现社会福利的最大化。因为追求自身效用最大化的居民会自动流向提供自己所需的地方性公共物品的地区，从而解决辖区与偏好不相符的问题。在这一模型中，中央政府与地方政府目标一致，仅是分工不同。

但第二代理论不再将各级政府视作利益一致的整体，由于注意到了政治结构对于分权效果的影响，因而更加强调信息不对称在财政分权理论中的核心意义。Seabright（1996）指出，地方政府掌握着一些上级政府或当地立法机构都不掌握的独特信息，在这种情况下，地方政府究竟会怎样行动对于地方居民的福利来说至关重要。集权的好处在于可以将地区间溢出效应内部化，分权的好处则在于可以促使地方政府更加关注当地居民的福利（accountability），因此究竟需要集权还是分权，取决于溢出效应内部化所产生的福利改进和增强地方政府对本辖区的关注程度所产生的福利改进之间的相对重要性。后者的意义即便是在政府辖区与偏好完全一致的情况下也是存在的，从而将第一代财政分权理论中的核心问题放到了一个相对次要的位置上。

从这一角度出发，越来越多的研究使用委托—代理模型来分析政府间结构。委托—代理模型最初是用来分析企业组织结构的理论，在企业中，股东、经理和员工等经济主体，由于各自拥有他人不具备的信息，在追求自身利益的驱动下，就有可能通过利用自己掌握的信息，在为自己谋利的同时损害他人的利益。为此作为委托人的一方，需要设计特别的激励机制，保证代理方的行为能够最好地符合自己的利益。应用类似的逻辑，在第二代财政分权理论中，民选的议会代表、中央政府、地方政府和各级官员等之间也构成了各种类型的委托—代理关系，需要建立制度激励机制来促进社会福利最大化的实现。

在此基础上，财政分权的优劣得到了广泛的讨论。Qian和Weingast（1997）提出分权有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制，在这种体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。他们指出，这样一种体制能够形成一种有助于保护市场的财政竞争，那些过分扩张预算规模的地方政府，会由于干扰了市场的有效运转而导致经济发展滞后，相应的，对本地区经济发展负责的地方官员就会因此受到惩罚，从而促使地方政府强化对预算的硬约束。他们将1978年以来中国经济的成功，部分归因于这种体制。但另外一些学者（如Goodspeed,2002; Rodden, Eskeland and Litvack,2003; Inman,2003; Rodden,2006）则提出，分权所产生的财政援助（bailout）问题，会极大地软化地方政府的预算约束。在地方政府拥有了与预算相关的大部分权力的情况下，考虑到中央政府不可能对它们可能陷入的财政困境置之不理（特别是经济发达、具有全国性溢出效应的地区），地方政府就会倾向于采取风险性更大的预算政策，如果因此而产生了地方财政危机，中央政府将不得不进行财政援助，从而使得地方政府财政平衡的要求形同虚设，最终危及全国的经济稳定。在这类论文中，往往以阿根廷为例，认为自20世纪90年代以来其出现的一系列经济不稳定情况，与其财政分权改革有着密切的联系。

尽管财政分权体制的设计问题在规范和实证研究两个方面都还存在许多争论，但和第一代理论相比，这类争论的出发点明显具有更强的现实意义。