上编 制度与实践

第一章 2013年度我国法治政府建设概述

2013年我国的法治政府建设有两个重要的背景。第一，2013年是政府换届年。一般来说，新一届政府上任之后都会提出一系列施政方针，以体现本届政府的基本工作思路，而法治政府建设是其中最为重要的内容之一。具体来讲，主要体现在以转变政府职能为目标的行政机构改革，以处理好政府和市场关系为目标的行政审批改革，以处理好政府和社会关系为目标的事业单位改革等方面。第二，2013年11月12日召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》中的多项改革措施与法治政府建设紧密相关，包括加快转变政府职能、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、创新社会治理体制等多个方面。本章对2013年度我国法治政府建设各方面的主要进展，加以简要描述，以方便读者了解全貌。

一、行政体制改革

作为政府换届之年，国务院在2013年照例开始了新一轮的机构改革。2013年3月14日，第十二届全国人大第一次会议批准通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，确定了今后一段时期我国政府机构改革和职能转变的基本方向。

在机构改革方面，《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》的重点是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革之后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变；除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个；国家发展改革委、公安部、民政部、工业和信息化部、交通运输部、农业部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局等部门的职责发生相应改变。随后，各地区、各部门根据国务院机构改革的动向，相继调整了政府机构，实现了机构精简。

在机构职能转变方面，《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出转变机构职能必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，同时该加强的加强，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住、管好，不该管的不管、不干预，切实提高政府管理科学化水平。其具体措施包括减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政十个方面。就2013年已经实施的举措来看，主要包括：（1）中央向地方放权。一是下放审批权。第十二届全国人大常委会对《煤炭法》等12部法律进行了修改，核心是取消和下放审批权。至2013年12月底，国务院共取消和下放行政审批事项221项（不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目）。2013年9月26日，国务院下发了《关于严格控制新设许可的通知》（国发[2013]39号），对行政许可设立标准、设立程序和监督管理等方面提出了严格要求。二是下放财权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就推进财权下放提出两大举措，包括完善一般性转移支付增长机制，建立事权与支出责任相适应的制度。三是建立上海自由贸易试验区。2013年7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架，在上海自由贸易试验区全面开展行政管理体制改革。2013年8月22日，上海自由贸易试验区经国务院正式批准设立，9月29日正式挂牌。（2）政府向市场和社会放权。一是推进各领域市场化、社会化改革，包括改革铁路投融资体制、推进利率市场化改革、推进电价改革、推进医保改革等。二是推进财政收入改革，包括开展“营改增”改革、非税收入改革、落实小微企业税收优惠等。三是培育和发展社会组织。（3）强化政府市场监管职责。一是启动不动产统一登记改革。2013年11月20日，国务院常务会议决定将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”；建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法、依规互通共享，消除“信息孤岛”；推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全。二是加强食品药品安全监管。以国家食药总局的成立为核心，集中监管主体、整合各部门食品安全监管职责；完善食品药品制度监管体系，启动《食品安全法》修订工作，并于2013年年底形成了《食品安全法（修订草案送审稿）》。

2013年的公共财政改革也是行政体制改革的一个重点。2013年7月3日，国务院总理李克强在国务院常务会议上强调，要按照中央八项规定的精神，进一步压缩一般性支出和“三公”经费，政府带头过“紧日子”。根据会议精神，2013年的预算执行按5%比例压减中央本级一般性支出。为了配合“三公”经费压减，国家还着力构建财政信息公开制度，将预决算公开推进到省级以下。2013年，在总结各地公车制度改革经验基础上，国家发改委启动中央国家机关公务用车制度改革相关工作。2013年，人力资源和社会保障部会同发展改革委、财政部、社保理事会等有关部门成立工作小组，对包括机关事业单位在内的养老保险制度改革进行专门研究，内容涉及基础养老金全国统筹、退休年龄调整等重大问题。此外，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还提出探索实行官邸制。

二、行政立法

根据国务院法制办网站公布的数据，国务院在2013年共制定行政法规17部。其中涉及行政法规清理的有2部，分别是《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（2013年8月1日）和《国务院关于修改部分行政法规的决定》（2013年12月19日）。

按照国务院法制办公布的每个月报送国务院备案的规章情况统计，2013年我国制定的地方政府规章共543部，国务院部门规章134部。其中，涉及行政立法本身的共33部，其内容主要包括：（1）与行政立法相关的制度建设，有10部；（2）地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的清理，有19部；（3）国务院部门规章、规范性文件的清理，有4部。

就行政立法本身的制度建设而言，2013年，内蒙古自治区、吉林省、吉林市等8个省市以地方政府规章的形式对规章、规范性文件的制定加以规范；中国保监会对其原有的《规章制定程序规定》进行了修改。同时，据不完全统计，河北省、宁波市、昆明市以及中国保监会、财政部以行政规范性文件的形式对规范性文件制定的相关制度进行了规定。这些制度的具体内容包括：规章制定程序制度，规章立法后评估制度，规范性文件制定和备案制度，规范性文件评估制度，规章、规范性文件清理制度。此外，有个别地方政府和部门在2013年出台了有关规章翻译审定方面的制度，有关规章和规范性文件技术规范指导的文件，并对规范性文件检索系统进行了建设。

2013年，国务院对各部门和地方各级政府特别提出了规范性文件清理的要求。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（2013年9月19日）要求，地方政府、国务院各部门应当对规章和规范性文件进行一次全面清理，纠正违法设定行政许可的情况，同时要求各省级政府和国务院各部门在12月底以前将清理结果报送中央编办。虽然该文件的发布旨在纠正行政许可在设定、实施等环节的违法行为和规定，但从客观上引发了我国各级政府和国务院各部门对规章和规范性文件的清理活动。从数量上看，2013年，以行政法规的形式对行政法规进行清理的文件有2部；在全国范围内，以规章的形式对规章和规范性文件进行清理的有23部（19部地方政府规章，4部国务院部门规章）。此外，还有一些国务院部门和地方政府以行政规范性文件的形式对规章和规范性文件进行清理，或提出了清理的要求。

三、行政决策法治

在行政决策法治方面，2013年最值得关注的事件是3月通过的《国务院工作规则》（2013年版）。《国务院工作规则》的第五章用专章规定“实行科学民主决策”，要求：“国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。同时，在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善。”同年5月，《国务院立法工作计划》将行政决策纳入研究项目之一，明确提出由国务院法制办来领衔起草《重大行政决策程序条例》。

在地方上，2013年，多个地方政府出台了关于行政决策方面的地方政府规章和规范性文件，共计17部，涉及广东、广西、四川、湖北、甘肃、上海等省、直辖市和深圳、苏州等城市。

在行政决策尤其是重大行政决策这一领域，2013年我国各级政府在立法质量和数量上都有较大幅度的提升。在各地政府业已出台的各种相关制度当中，已经较为普遍地运用了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度，具备了程序法治的基本精神和要求。政府决策问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，业已成为行政决策法治化的基本要义。特别是对于公众参与（听证）和专家咨询制度，已经有地方采用单独立法的方式来予以规定。重大决策的执行和完成情况也已纳入相关政府部门年度绩效考核内容，作为法治政府建设的重要指标。部分经济发展水平较高、法制较为完善的城市以及在全国范围内较有影响力的城市（如广州、上海、苏州），也在积极完善、探索创新相关法律制度，在行政决策法治化进程中发挥示范作用。

但是，囿于不同地区的法治发展水平，以及受我国长期以来“重实体，轻程序”传统观念和科层官僚体制的影响，很多地方政府至今还未制定重大行政决策程序的规范性文件，已经出台规定的地方在实践中也暴露出不少问题。这集中体现在：（1）公众参与决策的渠道不畅，政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力依然存在；公众参与容易流于形式、走过场，参与意见对决策影响不大进一步消弭了公众参与的热情与动力。（2）受制于信息不对称和利益集团的影响，专家论证意见容易被决策部门“俘获”，从而有背离科学精神和学术道德之嫌，也损害了决策中专家论证的公信力。（3）风险评估机构独立性不强，政府部门强势主导评估、独揽评估，既当运动员又当裁判员，无法保证风险评估的正当性和有效性。（4）合法性审查虚置，由于中央政府层面的《重大决策程序条例》尚未出台，造成目前的合法性审查规定主要集中在行政机关制定的自我约束的规范性文件中，这些规范存在法律位阶低、约束力较弱、裁量空间大等问题，容易导致审查的虚置。

四、行政审批改革

改革开放以来，国务院进行的每一次机构改革都把转变政府职能作为关键，又把精简行政审批项目作为转变政府职能的重要内容。2013年新一届政府成立后，李克强总理就提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议对这一精神进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少1/3以上。2013年全年，国务院共计取消和下放行政审批事项221项，在本届政府的开局之年就已经完成改革任务的39%。

为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，配合行政审批事项消减工作的开展，全国人大常委会修改了一批法律。2013年6月29日，全国人大常委会修改了《种子法》等12部法律的部分条款；12月28日，修改了《海洋环境保护法》等7部法律，内容涉及取消、下放11项行政审批项目和改革工商登记制度。在行政法规层面，国务院也分几批集中对相关的行政法规进行了清理。

根据国务院的总体部署和要求，各地政府在2013年也根据自身需要，对目前有效的各类审批事项进行了清理，纷纷取消和下放了一批行政审批和许可项目。其中，上海、广东两地最具代表性。根据《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》（国发 [2013]51号），上海自贸区通过简化审批程序、设立“负面清单”、下放审批权限等方式以促进投资贸易便利化。广东省政府转发了国务院《关于执行 <全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定>的通知》，取消了约170项与企业生产经营活动直接相关的审批事项，有效减少了行政管制和政府干预，降低了创业门槛。

与以往相比，2013年的行政审批改革具有依法设定、法治先行的明显特征。按照改革的总体部署，全国人大、国务院配套修改了相关法律法规；全国人大授权国务院，同意广东省作为“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试点；全国人大常委会授权国务院同意上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的适用，都是用法治的方式来推进和引领行政审批改革，保障“先行先试”成果的例子。但与此同时，这一阶段的行政审批改革还有两点明显不足。一是仍然以“数量精减型”模式为主导，“减”字当头的衡量标准过于注重、追求取消和下放的数量，而不是看是否真正促进了政府职能的转变，是否真正适应市场经济的需要和发展，容易导致形式主义和异化。二是仍受“部门利益”、“地方利益”干扰和阻碍。一些地方政府或部门以各种形式或理由将事关要害的审批项目保留下来，所取消的多是无关紧要、无利可图的审批事项。而这些变相保留的项目又多以非行政许可审批项目形式出现，实行变相审批，损害了政府的公信力和相对人的合法权益。

五、行政执法

在行政执法体制方面，现阶段，多头执法、职权交叉、各自为政等执法权配置不合理的问题，仍旧是我国行政执法体制中存在的突出问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要深化行政执法体制改革，建立“权责统一、权威高效的行政执法体制”，并将“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”确立为深化行政执法体制改革的重点。2013年，我国不少地方都出台了与综合行政执法有关的地方性法规或地方政府规章，为明确综合执法机构的职责权限、规范综合执法行为提供了法律依据。如四川、昆明、深圳等地出台了关于城市综合执法的地方性立法；黑龙江、上海、合肥等地出台了关于农业综合执法的规范性文件。一些地方政府结合大部门制改革，积极探索将跨领域、跨部门的执法力量进行整合。如上海市浦东新区成立了市场监督管理局，将原工商、质检、食药监部门的相关职能“三合一”地整合起来，对食品安全实现生产、流通、消费的全过程监管。一些地方的行政执法部门则注重对部门内部的执法资源进行优化、整合，通过完善部门内部的综合执法机制，实现执法服务的高效便民。如广州市工商局通过推动12315综合行政执法体系的建立，开创了将日常监管、专项整治与长效机制建设相结合的消费维权工作新局面。此外，减少行政执法层级、充实基层执法力量也是2013年行政执法体制改革的一个重要方面。例如，2013年4月，国务院出台了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，明确将“健全基层管理体系”作为推进地方食品药品监督管理体制改革的重要任务之一。根据《意见》的要求，县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，在农村和城镇社区要设立食品药品监管协管员。再如，《2013年商务系统食品安全工作要点》提出要在2013年年底前实现食品安全商务执法“地级市全覆盖和县级覆盖30%”的工作目标。某些地方政府在执法重心下移、充实基层执法力量等方面也有所创新。

在行政执法方式方面，2013年，各级行政执法机关还比较重视执法方式的创新，积极推动执法方式、方法的改革完善，特别是推广对行政指导等柔性执法方式的应用。如2013年1月，国家工商行政管理总局制定了《工商行政管理机关行政指导工作规则》，要求各级工商机关要从坚持开拓创新、深化效能建设的高度，充分认识深入推进行政指导的重要意义，并结合本地实际，进一步推进和规范行政指导工作。部分省市的《法治政府建设规划》、《年度依法行政工作要点》等规范性文件也推出了类似机制。

在行政执法程序方面，2013年，各级政府在规范行政执法自由裁量权方面有较多举措。在中央层面，主要包括国家食品药品监督管理局的《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》和财政部的《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》。在地方层面，则有甘肃、青海、吉林、山东等4个省和邯郸、长春等市先后颁布、施行了有关规范行政处罚自由裁量权的地方政府规章。此外，许多省市的执法部门还出台了一大批有关规范执法裁量行为的规范性文件。2013年，不少地方政府都积极推行权力清单公开制度，结合对行政执法部门的职权清理工作，通过明确各执法部门的主体资格、权力边界，进而形成权力清单，向社会公布。

六、行政程序

2013年，西安市、海口市、邢台市以地方政府规章或规范性文件的形式制定了当地的《行政程序规定》。这些地方的《行政程序规定》填补了上位程序立法的某些空白，在当地范围内建立了行政程序的基本原则和制度框架，建立了行政决策程序和规范性文件制定管理程序，细化了主要的行政执法程序，对行政程序进行类型化并注重其可操作性。

2013年，包括国家发改委、昆明市政府、汕头市政府、江门市政府、湖北省安监局、安徽省新闻出版局、黑龙江省水利厅、杭州市法制办、酉阳土家族苗族自治县政府等多个机关、部门分别针对行政执法案卷、行政处罚案卷、行政审批案卷、行政复议案卷等建立了案卷评查标准。更多的地方政府及其部门在2013年广泛地开展了案卷评查工作，据不完全统计，包括吕梁市政府、江西省商务厅、国家测绘地理信息局等多个机关、部门均通过发布规范性文件的方式要求开展案卷评查工作。还有不少机关、部门虽未下发规范性文件，但也开展了案卷评查及评优工作。

2013年，部分行政机关以不同方式完善了行政证据制度。一种方式以是通过制定专门的证据规定，如国家发改委的《价格行政处罚证据规定》；另一种方式是通过制定《行政程序规定》或《行政处罚程序规定》对证据制度加以完善，如西安市、海口市、邢台市的《行政程序规定》，《上海市食品药品监督管理局行政处罚程序规定》、《山西省价格行政处罚程序规定实施细则》等。

对于表明身份、听取意见和说明理由等程序制度，在2013年，虽然各地方、各部门并未制定专门的法规、规章和文件，但部分行政机关通过对有关行政程序规定加以细化的方式，也提出了行政执法过程中表明身份、听取意见及说明理由的具体要求。

在行政听证制度方面，陕西、福建等12个省市的证券监管部门，上海市国税局、地税局以及广州市食品药品监督管理局均对行政处罚听证、行政复议听证制定了专门的规定，细化了听证程序。

2013年我国行政程序制度方面的发展还存在明显不足，突出的问题包括：（1）实践中对行政程序制度的重视程度依旧不足，2013年制定的行政程序相关规范数量不多。（2）对程序进行细化、完善的《程序规定》、《程序实施细则》等规范的法律层级较低，绝大多数为地方或部门制定的规范性文件。（3）某些制度创新的实践仅在较为狭窄的范围开展。（4）很多关键问题依旧未能得到明确，如听证笔录的效力问题。（5）落实相应程序规范的配套监督、检查制度尚需进一步建立或完善。

七、政府信息公开

2013年7月1日，国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发 [2013]73号），10月1日又印发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发 [2013]100号），这两份文件确定了2013年我国政府信息公开工作的基调。

1．在政府信息公开的内容上

国务院办公厅《当前政府信息公开重点工作安排的通知》突出规定九方面应予进一步重点公开的政府信息并强调落实的实效。（1）行政审批信息公开。2013年，行政审批信息公开首次进入中央及地方各级政府及部门信息公开工作的重点范畴。（2）财政预算决算和“三公”经费公开。2013年，有关预算决算的信息公开单位扩大到国有资本经营单位；“三公”经费公开试点扩大到县区级；推进了财政审计信息公开。（3）保障性住房信息公开。2013年，要求所有市、县级政府都必须按要求公开保障性安居工程建设、分配和退出信息。（4）食品药品安全信息公开。重点加大了食品药品行政审批、执法检查、案件处理、查缉走私等政府信息公开力度，建立食品药品违法违规企业“黑名单”公开制度；公开围绕婴幼儿配方乳粉、乳制品、保健食品等公众尤其关注的领域治理整顿方面的相关信息。（5）环境保护信息公开。2013年新增116个城市公开空气质量新标准监测信息，公布重点城市空气质量排名；继续强化重点流域断面水质数据、地表水水质自动监测数据等信息公开，加大集中式饮用水水源地水质状况等信息的公开力度；推进建设项目环境影响评价信息公开；首次推进环境污染治理政策措施和治理效果信息公开；强制公开重污染行业企业环境信息。（6）安全生产信息公开。2013年对特别重大事故调查、处理报告信息公开比例进一步提高。（7）价格和收费信息公开。一是加大了价格和收费监管信息公开力度，二是对社会影响大、公众反映强烈的价格违法案件，及时公布查办进展信息。（8）征地拆迁信息公开。一是公开征地信息查询制度，二是房屋征收决定、补助奖励政策和标准在征收范围内公布，征收房屋调查结果、初步评估结果、补偿情况在征收范围内向被征收人公布工作，实行阳光征收。（9）推行以教育领域为重点的公共企事业单位信息公开。

2．在政府信息公开的方式上

除了进一步完善和做实新闻发言人制度建设，充分发挥政府网站在信息公开中的首要平台作用之外，重视利用新兴媒体创新政务信息发布与互动交流的新渠道是2013年的一大特点。各地方、各部门更加普遍地探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息。

3．在政府信息公开的机制上

一是健全舆情收集和回应机制；二是完善主动发布机制，使信息发布的对外回应性和对内协调性都有所增强；三是建立专家解读机制，帮助公众更加全面准确地把握和理解新出台的政策法规的背景、主旨与特别注意事项；四是建立内部的沟通协调机制，如重大政务舆情会商联席会议制度、政务信息发布和舆情处置联动机制、重大政务信息公开发布和传播方案等。

2013年，我国的政府信息公开工作仍然存在有待进一步解决完善的问题。一是信息公开工作力量依旧有所不足，主要表现为人、财、物的投入不足，在欠发达地区表现得更为突出。二是监督保障机制仍有局限，表现为考核、追责措施欠缺或者实施力度不够，有些地方和部门主动公开的政府信息更新不够及时，制度和执行存在冲突，公开与保密的两种机制还存在矛盾，救济方式和手段不够健全等现象也未有实质性的克服。三是公开渠道形式还需优化，方便社区和农村基层群众获取政府信息的形式还不够丰富，政府信息公开的终端没有能很好地深入基层。四是政府于信息公开工作中的行政裁量权仍然过大。

八、风险规制与应急管理

2013年我国风险行政最为引人关注的当属食品药品安全领域。根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2013]14号），将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。2013年5月，国务院将《食品安全法》修订列入2013年立法工作计划。2013年10月，国家食品药品监督管理总局向国务院报送了《食品安全法（修订草案送审稿）》。2013年10月，国家食品药品监督管理总局颁布了《食品安全风险监测管理规范》、《食品安全风险监测承检机构管理规定》、《食品安全风险监测样品采集技术要求》、《食品安全风险监测问题样品信息报告和核查处置规定》，这些规范性文件的出台保障了食品安全风险监测的有效、有序进行。

在风险评估领域，2013年，各地政府针对公共卫生、自然灾害、地质灾害、房屋征收社会稳定、重大固定资产投资项目社会稳定等领域的风险评估出台了1部地方政府规章和24部地方政府规范性文件，内容包括风险评估的评估主体、评估原则、评估内容、评估程序、评估报告、评估法律责任等。

2013年9月10日，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，计划到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。为了治理京津冀地区的雾霾天气，组建了北京市牵头的京津冀大气污染防治协作机制，由环境保护部牵头制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。

在应急管理领域，2013年最重要的事件则是国家安全委员会的设立。2013年11月12日，经中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决定，中央国家安全委员会正式成立。中央国家安全委员会由中共中央总书记习近平任主席，国务院总理李克强、全国人大常委会委员长张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。

2013年10月，国务院办公厅制定出台了《突发事件应急预案管理办法》，包括总则、分类和内容、预案编制、审批备案和公布、应急演练、评估和修订、培训和宣传教育、组织保障以及附则，共计9章，34个条文。2013年，中央层面制定的应急规范性文件还包括国务院办公厅《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》、环境保护部《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》、农业部《关于进一步加强农业应急管理工作的意见》、国有资产监督管理委员会《中央企业应急管理暂行办法》。

截至2013年年底，全国县级以上政府普遍建立了应急管理领导机构和办事机构。包括公安部、农业部、商务部等在内的近三十个中央部委已建立了应急管理的相关工作机构，同时，防汛抗旱、防震减灾、森林草原防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、反恐怖、反劫机等专项应急机构的指挥协调职能进一步强化。

九、社会治理与社会矛盾化解

根据国务院法制办网站提供的信息，2013年我国实施的与社会治理有关的法律一共有6部，其中2部是对原有法律的修订，4部是新实施的法律，主要涉及精神卫生、老年人权益保护、出入境管理以及旅游等方面。行政法规4部，主要涉及殡葬管理、征信业管理、外国人入出境管理、三峡水利枢纽安全等方面。地方性法规50部，包括：（1）城乡规划管理方面5部；（2）环境保护与垃圾管理方面7部；（3）城市管理方面8部；（4）流动人口管理方面2部；（5）残疾人保障方面3部；（6）物业管理方面4部；（7）村民委员会选举方面8部；（8）户外广告设施设置管理方面4部。（9）其他方面9部。部门规章42部，主要涉及食品药品安全管理、行业管理、市场管理、疾病防治管理、烈士安葬及纪念设施保护管理、安全保护管理等方面。地方政府规章118部，包括：（1）住房保障方面6部；（2）房屋、土地征收补偿方面4部；（3）环境保护与污染防治方面14部；（4）绿色建筑、节能管理方面7部；（5）餐厨垃圾管理方面5部；（6）供水、排水管理方面5部；（7）城乡照明管理方面3部；（8）工伤保险方面4部；（9）流动人口管理方面4部；（10）电梯安全管理方面4部。（11）其他方面62部。2013年实施的与社会纠纷和矛盾化解有关的地方性法规2部、部门规章4部、地方政府规章5部、规范性文件40部。

上述制度发展呈现出如下几个方面的基本特点：社会治理制度建设向精细化发展，既在整体制度建设上有所推进，又在专项制度建设方面有所突破；社会治理制度建设更加注重保障和改善民生；村委会选举方面的制度建设比重较大；侧重发挥行政调解在解决社会矛盾的作用；医疗纠纷预防与处理的规章制度比较集中。

在实践中，2013年的社会治理工作呈现出网格化、项目化、法治化、契约化等趋势。具有代表性的成果是当年3月1日施行的《南京市城市治理条例》，这是国内首部关于城市治理的地方性法规。该《治理条例》作为我国地方政府社会治理法治化探索和创新的重要成果，为国内其他城市的社会治理法治化提供了借鉴和范本，也为我国社会治理的法治化进程提供了参考思路和实践样本。

2013年我国社会治理制度建设中存在的不足之处在于：（1）相关制度的法律位阶较低，虽然总体上制度文本的数量很大，但是位阶较低，主要以地方性法规、规章和规范性文件为主，指导性的法律和行政法规尚处于缺位状态。（2）制度的系统化程度较低，近年来餐厨垃圾、环境污染、住房建设、房屋和土地征收补偿、医疗纠纷等问题比较突出，因此在2013年出台的社会治理制度规范中所占比重很多，给人以“头痛医头，脚痛医脚”的感觉，在整个社会治理的制度建设上还缺乏总体规划和顶层设计。（3）网络安全方面的制度建设滞后，法规规章缺位。

十、行政监督

在行政监察与执政党监督方面，2013年，各级纪检监察部门在履行行政监督职能的许多方面有重大突破或创新。首先，巡视制度作用突出，中央制订了巡视计划，地方和中央部门制定了巡视规范。10个中央巡视组两度派出，发现了一批突出问题和一些领导干部的问题线索。截至2013年11月底，各省（区、市）党委巡视组共完成对69个市（地、州、盟）、480个县（市、区、旗）及77个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1879件，其中厅局级和县处级干部线索562件；向组织（人事）部门移交选人用人方面的问题136件。其次，监察部修订了《监察机关特邀监察员工作办法》，将外部监督引入内部监督，规定了监察机关特邀监察员的选聘范围、基本条件、职责、权利、义务、聘任程序和解聘情形等。再次，一些地方如青海省、兰州市制定了《行政效能监察办法》，加强了行政效能监察。

在审计监督方面，2013年是我国审计机关成立30周年，也是国家恢复审计制度30周年。首先，国家审计署完成了全国政府性债务审计，促进了政府举债融资机制的规范化。其次，审计署制定的《审计机关审计档案管理规定》正式实施，使审计过程更加规范。最后，多个省市如上海、江西、山东等制定的审计条例正式实施，弥补了地方层面审计制度的立法空白。

在其他内部监督制度方面，2013年，对于行政权力的内部监督在特定事项如政府采购、特定领域如土地督察方面也取得了一些成绩，在行政问责制度建设方面也有一些进展。首先，一批关于政府采购的新规范被制定，有助于增强政府采购制度的监督作用。如财政部发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》、商务部发布的《商务部政府采购管理办法》等。其次，国家土地督察制度持续良好运行，其典型是“维护被征地农民合法权益专项督察”。最后，多地针对行政问责制定了专门规范，但仍局限在行政系统内部。

在人大监督方面，首先，全国人大常委会的监督更显灵活性、更有创造性，也更加主动。2013年全国人大常委会共听取和审议“一府两院”15个专项工作报告（其中由国务院所做的13个），举行了4次执法检查、3次专题询问，对国务院新制定的19件行政法规，逐件逐条进行了审查。其次，北京、湖北、南昌等省市新制定或实施了备案审查条例，不过普遍尚未显现效果。最后，质询、特定问题调查等监督方式仍基本处于冻结状态，缺乏具体规范和实践，只有极个别地方制定了关于质询的专门规范或在人大议事规则中就质询程序进行了细化规定。

在检察监督方面，2013年，各级检察机关继续探索针对行政机关执法的监督，尤其在监督行政机关不作为即不履行法定职责方面效果显著。2013年4月，最高人民检察院印发了《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》，提出“在履行民事行政检察监督职责过程中，发现有关机关存在不依法履行职责的情形，可以提出检察建议，促进依法行政和社会管理创新。对于适合向人民法院起诉的，可以督促相关机关依法向人民法院提起诉讼”。从2013年的实践情况来看，行政执法检察监督主要在三个方面：一是针对行政执法与刑事司法相衔接中发现的行政违法行为，二是针对行政机关应当提起诉讼而不提起可能造成国家资产损失的行为，三是针对行政机关在其他领域尤其是关系民生的热点领域不履行法定职责的情形。当然，从总体上看，行政执法检察监督仍处在探索阶段，行政执法检察监督在检察机关的职能中尚且处于“非主流”的地位，职务犯罪监督仍是检察机关监督行政权力的主要方面。

在政协民主监督方面，2013年政协民主监督领域没有在全国范围内值得瞩目的大事件，但是一些地方政协如北京、上海等地仍在积极完善政协民主监督制度。

在舆论监督方面，2013年社会舆论对行政权力的监督成果极为显著，许多问题通过舆论监督得以揭示，许多监督措施通过舆论监督得以推动。尤其是公众通过微博、微信等自媒体渠道进行的监督，成为监督行政权的一件利器。但是，舆论监督的负面效应也开始显现，借监督之名进行诽谤或敲诈的事件也进入人们视野，国信办和公安部等部委2013年查处了若干借反腐之名行网络敲诈之实的舆论监督网站。2013年9月10日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》开始实施，根据该解释，同一被认定为诽谤信息的实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的可以定罪。这一司法解释在学术界和全社会一度引发热烈讨论。

十一、行政复议

2012年12月24日，国务院法制办公室副主任甘藏春在全国行政复议年度工作会议上作了《以党的十八大精神为指导努力推动行政复议工作创新发展》的讲话。该讲话中确定了2013年全国各级行政复议机构的工作重点：第一，集中力量抓好《行政复议法》的修订；第二，抓紧总结行政复议委员会试点经验；第三，推动行政复议工作方式转变；第四，加强行政复议指导监督工作；第五，继续推进行政复议能力建设；第六，抓好行政复议理论研究。

根据国务院法制办网站公布的数据，2013年我国各级行政复议机构共受理行政复议案件数为128435件。而最高人民法院网站公布的数据显示，2013年全国行政诉讼案件一审受案数为123194件。也就是说，就同一年份而言，2013年行政复议案件数首次超过行政诉讼案件一审受案总数，数据上改变了“大信访、中诉讼、小复议”的行政纠纷解决机制的格局。这一数字上的变化，不仅仅表征着行政复议作为纠纷解决机制弱势地位的标志性改变，更在于表明通过行政复议委员会的设置以及其他相关制度的改进与完善，行政复议作为纠纷解决途径的作用逐渐得到社会的认可。

2013年，就可以公开查阅的资料统计，全国有17个省市在其辖区内继续扩大行政复议委员的试点工作。行政复议委员会试点范围总的特征是层级扩大至市、县（区）；复议权集中模式实践中的趋势是，多数地方选择全面集中模式，也仍有不少地方选择相对集中模式。但是，目前行政复议委员会的实践中依然存在着诸多有待于进一步解决的问题，如行政复议会委员的产生、每一具体案件中委员的选择与构成、复议委员会所作出结论的效力、复议委员会委员如何追责等。

2013年，为了规范、推进行政复议工作的有序进展，各地方政府相应出台了一批规范行政复议工作的行政规章、规范性文件，可以查阅到的有：《杭州市行政复议办案程序规范》、《长春市人民政府行政复议委员会试点工作方案》、《内蒙古自治区政府法制办行政复议工作规范化建设考核标准》、《广州市行政复议决定履行监督规定》、《山东省烟台市行政复议应诉案件办理规程》、《湖北省随州市行政复议与信访工作联系规定》、《青岛莱西市行政复议工作规定》、《北京市交通委员会行政复议委员会工作规则》、《北京市园林绿化行政复议工作管理办法》、《密云县行政复议工作规范化建设实施方案》、《江苏省盐城市重大行政复议决定备案办法》、《河北省广平市行政复议案件公议规定》、《吉林省白山市行政复议体制改革试点方案》等。

十二、行政诉讼

2013年1月13日，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。这项试点工作的目的是突破现有司法管辖区域与行政管理区域完全重合的模式，适当打破这种传统的司法管辖方式，尽力减少当地党委、政府对当地行政审判工作的不当干预。

2013年12月23日，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》，听取了全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰受委员长会议委托作的关于行政诉讼法修正案草案的说明，这是自1990年《行政诉讼法》实施23年来面临的首次重大修改。《修正案（草案）》主要涉及立案、审理、执行过程中的十大方面的问题，包括保障当事人的诉讼权利、对规范性文件进行附带审查、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督、进一步明确行政机关不执行法院判决的责任等。

在行政非诉执行方面，2013年3月25日，最高人民法院审判委员会讨论通过了对《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》的批复 [法释（2013）5号]，批复认为：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”2013年，最高人民法院继续推进非诉行政执行领域“裁执分离”的实施工作。按照最高人民法院的要求，2013年各地法院都在积极推进非诉行政执行案件的“裁执分离”模式，比较典型的是浙江省高级人民法院在土地非诉行政执行方面全面推进“裁执分离”模式，与浙江省国土资源厅联合出台《浙江省行政复议与行政审判联席会议第八次国土会议纪要》（浙高法 [2013]96号）。舟山市中级人民法院在殡葬管理领域拆除违法建设的坟墓方面也突破性地采用“裁执分离”模式，与舟山市民政局联合出台《关于 <殡葬管理条例>第20条违法行为强制执行问题的会议纪要》（舟中法[2013]26号）。

2013年全国各级人民法院共受理行政一审案件123194件，审结120675件，同比分别下降了4.93%、6.18%。新收案件类型主要集中在城建（19972件）、资源（18394件）、公安（10533件）、劳动和社会保障（11704件）、计划生育（8203件）领域，总计68806件，约占一审总量的55.85%。在审结的120675件案件中，判决维持、驳回诉讼请求以及裁定撤诉的案件数量比较突出，分别为12800件、16260件、50521件，总共79581件，约占审结案件总量的65.95%。而判决撤销、变更、履行法定职责、确认违法或无效、赔偿等行政机关败诉的案件分别为7258件、59件、1332件、1444件、309件，总共10402件，仅占审结案件总量的8.6%。共受理行政二审案件35222件，审结34568件。其中判决维持20978件、驳回诉讼请求5332件以及裁定撤诉3346件，共计29656件，约占结案总量的85.79%。而改判、发回重审分别为1651件、1106件，共计2757件，约占结案总量的7.8%。另外，二审以调解方式结案32件，其他方式结案的为2124件。

十三、国家赔偿

2013年8月9日，最高人民法院公布了《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（法释 [2013]19号），该司法解释针对人民法院办理本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件程序作出统一规范。

2013年12月19日，最高人民法院发布了《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（法释 [2013]27号），该司法解释针对人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件作出统一规范。

2013年国家赔偿案件略有下降，全国各级人民法院共新收国家赔偿案件2050件，同比下降了1.01%；审结2045件，同比下降了0.97%。其中，刑事赔偿案件896件，约占收案总量的43.71%，非刑事赔偿案件1154件，约占收案总量的56.29%。在审结的890件刑事赔偿案件中，决定赔偿的案件252件，约占总量的28.31%，赔偿率同比上升了0.61个百分点。在审结的1155件非刑事赔偿案件中，决定赔偿案件90件，约占总量的7.79%，赔偿率下降了1.30个百分点。另外，2013年全国各级人民法院共新收行政赔偿一审案件7414件，同比上升了17.96%。其中，单独提起行政赔偿的占78.45%，附带提起行政赔偿的占21.55%；审结7260件，同比上升了18.22%。