第四章 2013年中国行政决策法治的发展

行政决策，是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。行政决策是一种公共决策，是政府活动中一种基础性、普遍性的行为；是实现行政职能的基础，是决定政府绩效的重要环节。行政决策是行政活动自由裁量空间较大的领域，原则上，法律不直接对行政决策加以规范。法律没有加以规范的行政决策称为非法治化的行政决策。如果法律对行政决策的主体资格、职责权限、决策程序、监督、责任制度等作出了明确的规范，行政决策则必须依法进行，这样的行政决策就是法治化的行政决策。行政决策法治化，是指行政决策在遵循法制统一原则的基础上依据体现多数人意志、彰显公共利益的规范决策的善治过程，是政府自我约束、规范行政权行使的重要形式，其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。本文正是在法治化的视野下来考察2013年行政决策的实践状况的。

一、行政决策法治化发展历程回顾（2004—2013年）

我国行政决策法治化是与依法行政、法治政府建设的发展相伴相随的。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》），这是对行政决策法治化有着重要意义的指导文件。《实施纲要》第五章明确提出“建立健全科学民主决策机制”，要求“健全行政决策机制”、“完善行政决策程序”、“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。此后，国务院在2008年、2010年陆续出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），不断对完善政府决策机制、推进依法科学民主决策、规范行政决策程序提出具体要求。尤其是《意见》将依法决策目标明确为“推进行政决策法治化”，这是顺应法治推进需要，对依法决策目标的提升与深化。2012年党的十八大报告强调指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”。这从科学化、民主化、法治化和程序化的角度对政府行政决策程序立法的发展提出了新要求。2013年3月通过的《国务院工作规则》（2013年版）第五章用单独一章来规定“实行科学民主决策”，要求“国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。同时，在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善”。同年5月，《国务院立法工作计划》又将行政决策纳入研究项目之一，明确提出由国务院法制办来领衔起草《重大行政决策程序条例》。

二、2013年行政决策立法情况概览

三、2013年行政决策法治化实践中的亮点

（一）制度建设：重大行政决策的程序规制立法加快

波斯纳曾说过：“法治的本意就是要有一种制度性结构，按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系是一种价值巨大的公共善品（public good）。”行政决策（尤其是重大行政决策）法治化的基本要求和价值追求就是为了建构起这样的制度性结构，设置出具有公正性与可预测性的控制体系，对行政决策的主观性、高度裁量性予以规范限制。纵观2013年全年，大量地方政府规章和各种规范性文件纷纷将重大行政决策的程序作为规范对象，在全国东、中、西部各级政府中都有所体现，掀起了地方重大行政决策立法的小高潮。典型者如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第4条规定，“重大行政决策是指涉及本省经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的行政决策事项”。第5条规定，“省人民政府作出重大行政决策，应当经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序，确保重大行政决策的科学性、导向的正确性、程序的完备性、内容的合法性、操作的可行性”。与之相类似的表述在《上海市重大行政决策程序规定（草案）》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》、《盐城市人民政府重大行政决策程序规定》、《张家界市人民政府重大行政决策程序规则》、《荆州市人民政府重大行政决策程序规定》等政府规章和规范性文件中都可查阅。

从实践层面来说，重大行政决策的影响深刻而广泛，因而受到更多的关注；与之相对应的，重大行政决策往往要受到较一般行政决策更为严格的法律控制和程序规制。随着依法行政、建设法治政府进程的推进，为规范政府及其工作部门的重大行政决策行为，努力建设法治、责任、效能、服务政府，从制度上确保重大行政决策的科学性、合法性和民主性，一些地方政府基于减少决策随意性、降低政府和行政首长的决策压力、避免决策风险和对社会的不良影响等多方面因素考量，逐步对重大行政决策程序通过立法予以规范。对重大行政决策程序进行立法，不但是地方政府规范行政权行使的重要形式，有利于构建完善的重大行政决策程序法规体系，也有助于在根本上促成我国依法行政和法治政府建设目标的实现。其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。

（二）公众参与：从形式目标到实质落实

公众参与行政决策是现代社会发展和公共行政发展的双重需要。公众参与行政决策有助于以尊重民意来获得政策制定的正当性、合法性，获得公众对决策内容的支持与理解，增加对决策的信任，减少执行中的矛盾和冲突。应松年教授曾指出：“行政程序应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施，此正可谓民主行政与专制之区别。”2013年，公众参与行政决策，除了零星散落在各地的《重大行政决策行政程序条例（规定）》外，《广东省重大行政决策听证规定》、《梅州市重大行政决策听证实施办法》这两部规范性文件就听证程序进行了详细的规范。听证是行政程序的核心内容，也是行政决策法律程序的核心。行政决策听证制度是指行政主体作出决策前允许决策相对人对拟作出的决策提供证据、发表意见、进行论证的制度。通过听证听取意见既是行政公开的要求，也是提高行政决策质量的保证。

2013年4月，为进一步规范公众参与重大行政决策过程，提高政府行政决策的科学性、民主性和准确性，全面推进法治政府、服务政府、责任政府建设，广州市出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》，成立多个公众咨询委员会（重大城建项目公咨委、城市废弃物处理公咨委、垃圾分类公咨委等）。公咨委制度是政府重大民生决策征询民意制度的重要实现形式，是政府决策过程中问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要载体和平台。凡是关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项，原则上均应成立公众意见征询委员会，先征询民意后作决策。“公咨委”主要通过座谈会、研讨会、现场调研、现场监督等形式沟通信息、征集民意、解释项目方案、研讨方案、提供决策依据，监督项目进展情况。受政府委托或经政府同意，还可向媒体和社会通报、说明相关情况。广州市在试点推广、总结经验、调研论证的基础上，适时出台指导性意见，进一步规范公众咨询监督委员会的运作，充分发挥其在重大民生决策中反映民意、协调矛盾、过程监督的作用，进一步推动政府职能转变，提高政府决策科学化、民主化水平，这也可以为其他城市推行公众咨询制度提供良好的经验借鉴。

（三）专家论证：从一般规定到专门规定

行政决策专家论证制度是指各级政府制定的关于依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动，以提高政府决策质量，保障决策科学化、民主化的规则体系。现代社会公共问题日益复杂化、专业化，政策信息不断增多，一项重大决策涉及政治、经济、文化、社会等多个领域，其所需要的知识、经验、智慧、信息往往是任何个人所无法企及的。因此，在具有高度系统性、复杂性和风险性的现代社会，实务界和理论界的一致共识是在公共行政活动中应当充分发挥“专家理性模式”的作用，对于具有一定专业性和复杂性的行政决策议题需要专家的支持。

2013年，在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的行政决策体制改革背景下，各种形式的专家咨询实践广泛铺开，许多地方政府的专家咨询也逐步走向制度化和规范化。代表性的规范性文件包括：《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》、《张家界市人民政府重大行政决策程序规则》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》、《上海市重大行政决策程序规定（草案）》等。一些地方政府更是针对专家论证程序出台专门的规范性文件，如《梅州市重大行政决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》、《德庆县重大行政决策专家咨询论证实施细则（试行）》等。上述办法和规定明确了专家论证的地位、作用和权利义务，表明了地方政府重视专家论证的作用，将重大决策中的专家咨询纳入前置程序予以规范。省（市）政府或其组成部门提请集体讨论的重大决策事项，必须经过专家或研究、咨询、中介机构等进行必要性、可行性、合法性论证，以此来提高决策的科学民主性。

除了对专家论证制度建章立制之外，在实践中，各地政府亦积极寻求行政决策咨询发展的新突破，纷纷成立专家咨询委员会或专家库，作为政府的非常设机构，参与决策的咨询论证工作。委员会制为专家学者与政府的沟通联系开通了一条“绿色通道”，形成知识密集、机动灵活的专家咨询平台，专家们建言献策、集思广益，为政府决策提供了强大的“智库”和“外脑”支持。

（四）风险评估：注重后评估与责任机制

现代社会是一个风险社会。行政决策风险是政府行为风险的首要来源，防范行政决策风险的重要途径即风险评估。2010年11月，国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求建立和完善风险评估机制，“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。该《意见》的出台，标志着全国范围内建立和完善行政决策风险评估机制的目标已基本确立。此后，有关风险评估机制的立法文件在各地纷纷出台。

2013年，各级政府在开展行政决策风险评估方面取得了较大进展，将建立健全行政决策风险评估机制作为加大依法决策、科学决策、民主决策的一项重要举措。3月份，国务院发布《国务院工作规则》（2013年版），第23条就明确规定：“国务院决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见。”在上述《意见》和《规则》的指导下，各地方、各部门也相继出台了意见、规则或办法（典型范例如《丽江市重大行政决策风险评估办法（试行）》），在实践中指导风险评估的开展与实施，并呈现出以下两个特点：

一是将决策前的预评估和后续跟踪评估相结合。摒弃以往只注重事前评估的做法，注重评估的完整性和连续性。如《盐城市人民政府重大行政决策程序规定》第9条规定，“风险评估结果是决策的重要依据之一，未经风险评估的，不得作出决策”；第23条规定，“重大行政决策实行实施后评价制度”。《本溪市人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第二章专章规定“调查研究和风险评估”，包括备选方案风险预测和评估后制度建设。《上海市重大行政决策程序规定（草案）》第26条规定：“市和区县人民政府应当建立重大行政决策后评估制度。重大行政决策试行试点的，在试行期限届满前或者试点实施一定时间后，应当组织开展后评估。后评估报告应当作为市和区县人民政府继续实施、调整或者停止执行重大行政决策的重要依据。”《荆州市人民政府重大行政决策程序规定》第34条规定实行“决策监督”跟踪检查制度。

二是将评估制度与行政决策责任制度衔接。如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第44条明文规定，“行政机关及其工作人员违反重大行政决策程序，应当风险评估而未评估、导致决策错误的，依法追究行政决策过错责任”。《铜陵市人民政府重大行政决策程序规定》第42条规定，“行政决策评估的执行情况，纳入年度依法行政考核指标体系”。《丽江市重大行政决策风险评估办法（试行）》第19条、第20条也对评估责任进行了明确规定。这种将决策估计与责任制度相关联的规定将大大强化该制度的效力，有利于实现行政决策程序和过程的科学化、民主化。

（五）合法性审查：关卡前移，保证决策质量

重大行政决策的合法性审查是指在进行重大行政决策过程中，为防止违法决策而对决策权限是否于法有据、决策程序是否合法、决策结果和决策实施的效果是否符合法律规定等进行论证的一种行政内部程序制度。《国务院工作规则》（2013年版）要求国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把合法性审查作为重大决策的必经程序。《苏州市重大行政决策程序规定》专门规定行政决策合法性审查原则，并要求政府法制部门应当自收齐送审材料之日起15个工作日内提出合法性审查意见；特别重大、疑难、复杂的决策草案，经政府法制部门负责人同意后，可以延长10个工作日。《上海市重大行政决策程序规定（草案）》规定合法性审查主要审查下列内容：（1）决策事项是否符合法定权限；（2）决策方案的内容是否合法；（3）决策方案制定过程是否符合法定程序；（4）其他需要审查的内容。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》要求“重大行政决策事项提交集体讨论前，应当进行合法性审查。未经合法性审查或者审查不通过的，行政机关不能进行决策”。

合法性审查程序的设置，客观上减少了重大行政决策的主观随意性，增加了科学性，保证了决策的质量，是法治政府建设的保证。法治政府的要义是决策——执行——监督都应在法治化的轨道上运行，权利与责任休戚相关，通过制度设计和程序制权来约束政府的行政行为。而合法性审查能够有力地调控政府的重大行政决策，使违法决策消灭在萌芽之中，推动政府依法行政、建设法治政府。

四、2013年我国行政决策实践发展评析

2013年行政决策，尤其是重大行政决策，在立法质量和数量上都有较大幅度的提升。现有《行政决策程序规定（规则）》中，已运用公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度，具备程序法治的基本精神和要求。政府决策问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权和监督权业已成为行政决策法治化的基本要义。特别是公众参与（听证）、专家咨询制度，已有地方采用单独立法来予以规定；重大决策的执行和完成情况也已纳入相关政府部门年度绩效考核内容，作为法治政府建设的重要指标。部分经济发展水平较高、法治较为完备的城市以及在全国范围内较有影响力的城市（如广州、上海、苏州），也在积极完善、探索创新相关法律制度，在行政决策法治化进程中发挥带头作用。广州市的《重大民生决策公众意见征询委员会制度》，在城市治理尤其是重大项目决策中，重视和发挥公众咨询监督委员会的作用和意见，取得了良好的社会效果。这些立法和实践，不仅社会反响良好；也为其他地区的决策立法提供了有益的经验借鉴。

需要指出的是，囿于不同地区的法治发展状况，以及受我国长期以来“重实体、轻程序”传统观念和科层制官僚体制的影响，认为行政决策就是领导“拍脑袋”决定的事情，有些地方还未制定重大行政决策程序的规范性文件，已制定程序规定的地方，在实践中也暴露出不少问题。集中体现在：

一是公众参与决策的渠道不畅，政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力依然存在；公众参与容易流于形式、走过场，参与意见对决策影响不大则进一步消弭了公众参与的热情与动力。二是受制于信息不对称和利益集团的影响，专家论证意见容易被决策部门“俘获”，从而有背离科学精神和学术道德之嫌，也损害了决策中专家论证的公信力。三是风险评估机构独立性不强，政府部门强势主导评估、独揽评估，既当运动员又当裁判员，无法保证风险评估的正当性和有效性。四是合法性审查虚置，由于国务院层面的《重大决策程序条例》的缺失，造成目前的合法性审查规定主要集中在行政机关制定的自我约束的规范性文件中，这些规范存在法律位阶低、约束力较弱、裁量空间大等问题，容易导致审查的虚置。

总之，行政决策是实现政府职能的基础，只有政府正确、及时作出决策，政府职能才能得以科学、充分的发挥。奢谈依法行政、建设法治政府，却避而不谈行政决策、尤其重大行政决策程序法的构建，必将使我们的社会主义法治面临落空之危机。“决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权是行政权力中最重要的权力。没有决策的法治化，就无法有效规范决策权力。”如何在法治的框架下，运用法治思维和法治方式来行使决策权，提升决策的科学性、民主性和规范性，将决策权关进制度的笼子，是我们在行政决策实践中应当深思的问题。