第一节 沿海国对船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性破坏进行管辖之依据

从世界范围来看，全球沿海国家大概有140多个，全球人口约60%都生活在沿海地带，其中，90%以上又生活在海岸带区域内。因此，对海洋利益需求的膨胀促使沿海国为了社会、经济需求等而利用各种手段对海岸带海洋生物资源进行开发利用，同时为了海洋安全和海洋生态系统的维护，当前越来越多的国家开始关注海岸带海洋生物多样性的保护问题。但是如前文所述，进行保护必须先确定沿海国对海岸带污染行为和主体的管辖权，才能借此进一步进行海洋生物多样性的开发和保护立法。本书在此主要围绕船舶污染造成的侵害来探讨相关管辖权问题。

随着“蓝色世纪”的到来，各国积极开展“蓝色战略”。我国在长期的人与海相争资源的过程中，也逐步意识到海洋环境污染会带来太多的负面效应，只有有效地保护海岸带资源，才能持久地进行海岸带战略开发，才能实现海岸带海洋生态资源的保护和开发，也才能进一步实现其生物多样性的保护。因此，本书首先确定海洋环境污染的概念和分类。

我们经常会听到一个词——海纳百川。是的，当海洋容纳世间万物时，同样也将诸多污染物包纳其中，时至今日，它已无力再承受更多的伤害和破坏。各类污染物通过不同的方式和途径进入海洋，造成环境污染，那么，究竟什么是海洋环境污染呢？直到1982年联合国公布的《联合国海洋法公约》才第一次明确提出各国达成共识的海洋环境污染概念，即“‘海洋环境的污染’是指：人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响”。^[4]从这个定义上看，首先，它强调海洋目前遭受的不利影响是人类活动造成的。具体而言，这里所提到的人类活动既包括引入物质或能量，又包括由此产生的有害后果。从引入物质方面来讲，不仅包括能量，也包括有形物质。在这个概念的表述中我们可以清楚地看到，能量和物质这两个词属于并列关系，是因为在各国商讨海洋环境污染定义时，清楚地意识到人类对海洋环境的污染已不仅仅局限于将有形物质倾倒、排放于海中，越来越多的能量污染如热污染等在当今海洋环境污染中的比重已日趋增大。其次，损害实际上包括两方面意思——损害和危害。当造成具体伤害或实际损失时，可称之为损害。在损害之外，其实还有更多无形的损失或者间接的损失，这方面包括的内容可以称之为危害。再次，“以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物”中增加“可能造成”这一措辞，将尚未发生实际不良影响，但是可能造成威胁的情形囊括其中，实际上是扩大了海洋环境保护的范围，增强了海洋环境保护的力度。最后，“损坏海水使用质量和减损环境优美”中的环境优美并不是指从审美意义上来看的那种抽象概念，而是可以具化为包括旅游、娱乐、疗养等在内的人类对海洋的各种有益的利用和舒适的享受等。

《联合国海洋法公约》对海洋环境污染所下的统一定义为各沿海国未来所要实施的海洋战略和环境保护规划提供了具体、翔实、统一的基础，对海洋环境的利用和保护产生了非常重要的积极意义。近年来，随着各国海岸带海洋生物资源开发保护工作的深入开展，各国政府部门和学界已逐步摸索出一些适合本国的法律法规和实施策略，但是面对复杂纷扰的实务工作，如何划分污染物的分类、确定定量定性标准和污染总量标准等问题都必然会摆到桌面上来。因此，目前比较统一的对海洋环境污染的分类主要包括以下几种（根据污染物的不同来源进行分类）：陆源污染、船舶污染、海上事故污染和海洋倾废污染四种。这种划分方法为《联合国海洋法公约》所采用并细化，《联合国海洋法公约》中“按照污染物质的不同来源，将海洋环境的污染分为陆地来源的污染、船舶来源的污染、国家管辖的海底活动造成的污染、海洋倾废造成的污染、来自区域内活动的污染和来自大气层或通过大气层的污染”。^[5]

在这四类主要海洋环境污染类型中，上文已经提出，本章仅围绕船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性损害来探讨其管辖权问题，对其他污染源造成的危害及其管辖权的论证不再予以赘述。因此，下文欲进一步从沿海国对船舶污染管辖权的法律渊源角度阐述各国对船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性损害问题的管辖权。

1.《联合国海洋法公约》

1982年，第三次海洋法会议上形成的《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）因其编纂、整理过程中的多方参与性和共同协商性而备受瞩目，目前它已被公认为是有史以来最全面、最完备的海洋法法典。在该次会议上，海洋大国和各沿海国涉及海岸带区域的管辖权存在诸多争议，主要焦点之一是：是否承认沿海国在其管辖海域^[6]范围内享有防止海洋污染的管辖权，尤其是制定防止船舶污染标准的权力和处理污染事故的执行权。^[7]

对于海洋大国来说，掌控制海权对于其维护海洋安全来说至关重要。出于对本国海洋权益考虑的需求出发，海洋大国不希望将更多的管辖权赋予沿海国家，因此在具体防污标准的制定方面，他们坚持制定统一的国际标准，并坚持船旗国享有对违章船舶的执行管辖权。这一主张极大伤害了发展中国家主张享有广泛的立法权和执法权的基本要求，因此二者就该项焦点存在很大争议。最终，《联合国海洋法公约》在第十二部分对海洋环境的保护和保全作出了折中性的规定——第193条明确规定，各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。也就是说“各国有保护和保全海洋环境的义务”这一宗旨通过公约的形式定性为各沿海国的一般性义务。

以此为基础，《联合国海洋法公约》对各沿海国船舶污染管辖权作出了进一步具体规定，如各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合《联合国海洋法公约》的必要措施，以防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。为达成此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的办法，并在这方面尽力协调各国政策。^[8]此外，第195、196条第1款规定：“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境污染时采取的行动，不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染变成另一种污染。”“各国在采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染、或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。”这样，一方面对沿海国管辖本国海岸带区域内的环境污染从国际法上确立了根本依据，也为将来国内立法提供了一个统一的制定标准。

此外，《联合国海洋法公约》第207条至第222条还对各国在防治船舶污染的具体要求和制度方面作出了详细规定，由于这些规定涉及沿海国、港口国和船旗国的不同管辖权分配，本章将在下文中分别进行阐述。

2.《国际防止船舶造成污染公约》

当前国际社会公认的有关防止船舶污染方面的权威文件就是1973年的《国际防止船舶造成污染公约》（以下简称《公约》）（International Convention for the Prevention Pollution from Ships）及其议定书，《公约》是为保护海洋环境，由国际海事组织制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约。《公约》开章明义地指出：“各缔约国，意识到有保护拯救人类环境特别是海洋环境的需要，认识到船舶故意地、随便地排放油类和其他有害物质，是一种严重的污染源，也认识到为保护环境而缔结的第一个多边协议1954年《国际防止海上油污公约》的重要性及其在防止海洋和沿海环境污染方面所做出的重大贡献。本着彻底消除有意排放油类和其他有害物质污染海洋环境并将这些物质的意外排放减至最低限度的愿望，特制定本公约。”

在处理具体实务问题时，《公约》的条文规定有其鲜明的特色且实用性很强：“任何违反本公约要求的事件，不论其发生在何处，应根据有关船舶主管机关的法律，予以禁止，并给予制裁。如果该主管机关获悉是项违章事件，并确信有充分的证据对被声称的违章事件起诉，则应按照其法律使这种起诉尽速进行。在任一缔约国管辖区域以内的任何违反本公约要求的事件，根据该缔约国的法律，应予禁止，并给予制裁。每当发生这种违章事件时，该缔约国便应：（1）按其法律起诉；或（2）将其可能掌握的关于已发生违章事件的情况和证据，提交该船的主管机关。”^[9]从该条表述可以看出，沿海国对海岸带区域发生的船舶污染拥有绝对的管辖权，缔约国均应遵守《公约》规定。缔约国为了更好地行使自身对海岸带区域船舶污染的管辖权，相继在本国立法中予以确定，进一步强化了该条的实效性。