二、法治现实下新《行政诉讼法》实施面临的困难和挑战

古希腊思想家亚里士多德曾对法治的定义作过精彩论述：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”在这里，“良法”和“普遍服从”构成了亚里士多德法治观的基本内核，这也是现在经常所说的良法善治。新《行政诉讼法》结合我国法治发展阶段作出了一些具有法治理想的开创性规定，同时又不得不顾及法治现实作出一些妥协和折中。正如全国人大常委会法工委行政法室童卫东先生所言：“立法是思想和观念的交锋与妥协，是权力和权利的博弈与平衡，没有最好的法律，只有更好的法律，没有理想的法律，只有符合实际的法律。”因此，任何堪称完美的立法都不可能是最理想的法律，都是结合法治发展阶段和法治现实作出的符合实际的规定。法律应当是“行动中的法”，而不仅是“书本上的法”。因此，应当更加关注新《行政诉讼法》实施。从新《行政诉讼法》实施一年来的情况看，新《行政诉讼法》实施面临一些困难和挑战。

（一）当事人权利意识强与诉讼能力弱的矛盾问题。随着经济社会快速发展，民主与法治进程的不断推进，公民权利意识越来越强。《行政诉讼法》经过二十多年的实施，当事人从原来的不敢告、不愿告、不能告的状况逐步转变为如今的敢于起诉、愿意起诉的状况。特别是随着立案登记制的实施，一些当事人通过行政诉讼渠道维护自身权益的意识越来越强。但是，总体而言，当事人的诉讼能力还比较薄弱，不能正确利用行政诉讼维护自身合法权益，有的当事人存在滥用诉权甚至恶意起诉情形。

（二）社会公众司法需求不断增长与行政诉讼功能有限的矛盾问题。随着立案登记制实施，行政诉讼立案门槛降低，行政诉讼受理范围扩大，解决了立案难问题，有效保障了行政诉讼当事人的诉权。案件数量持续增长，新类型案件不断出现，审判领域继续拓宽，审理难度不断加大，而审判任务艰巨与审判人员力量相对不足的矛盾也日渐突出。行政诉讼是解决行政纠纷的一个重要途径，但不是唯一途径；是保护相对人合法权益的重要方式，但从一定意义上讲，不是最有效、最到位的方式。行政审判队伍比较薄弱，行政审判骨干人员流动性大，案多人少的矛盾不断凸显，面对案件大量激增，审判压力巨大。

（三）行政诉讼解决行政争议主渠道与行政诉讼程序空转的矛盾问题。由于当前矛盾纠纷多元化解机制尚未真正建立和充分发挥作用，行政诉讼原本应当作为权利救济的最后一道保护屏障，却往往成为权利救济的第一渠道或者首选渠道。由于当前司法公信力不高，司法权威性不够，一些行政争议经过行政诉讼程序并没有得到有效解决，出现程序空转。新法实施后，一些涉及历史遗留问题和敏感性案件、群体性诉讼相继进入了诉讼程序，行政案件上诉、申诉率高，息诉率低的突出问题依旧存在。

（四）《行政诉讼法》统一实施与法治发展不平衡的矛盾问题。当前城乡之间、区域之间、部门之间的法治发展不平衡问题仍然比较突出，基层在推进法治建设上存在突出“短板”。一些行政机关的领导干部和执法人员对依法行政的重要性认识不足，法治观念淡薄，对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足，对行政诉讼制度态度消极，甚至采取抵触态度。一些行政机关领导干部和执法人员仍然受到执法习惯和执法惯性的较大影响，对法律缺乏信仰，没有完全树立起尊法学法守法用法的自觉性和主动性，在工作中仍然习惯于说起来重要、做起来不要，甚至以言代法，以权压法。法治思维欠缺，必然导致在具体执法中表现出极大的不确定性和摇摆性，违法行政行为便不可避免地发生。

（五）司法审查标准不断提升与传统执法惯性持续影响的矛盾问题。新《行政诉讼法》对司法审查标准提出新的更高要求，不仅要进行合法性审查，还要在某种程度上进行合理性、适当性审查。而传统执法惯性在新《行政诉讼法》实施后还会在一段时期内出现。新旧执法体制交替给行政执法带来挑战，目前中国正处于建设社会主义市场经济时期，从人治走向法治，旧的执法体制、惯性思维尚未完全打破，新的体制、法治思维还未完全形成，给依法办事、依法行政的顺利开展带来阻力。一些领导干部对依法决策的重视程度不够，有的甚至认为依法决策束手束脚、干不成事。有的领导干部决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题比较严重。行政执法理念、方式与社会现实要求不相适应，行政监管方式不适应“互联网+”新要求。

（六）基本建成法治政府目标要求与法治专业人才不足的矛盾问题。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政机关干部尤其是领导干部对自觉运用法治思维和法治方式办事的能力有待进一步提高。执法队伍正规化、专业化、职业化建设仍有较大差距。一些拥有行政执法权的行政机关缺乏专门的执法机构和执法人员，特别是缺乏专门负责法律事务的机构和人员。政府法制部门地位并没有受到应有重视，懂法律的专业人员缺乏，法制机构队伍力量和能力还比较薄弱，法制工作很难有效开展。法制专业人才不足直接影响行政执法和行政应诉的水平和能力。