三、推进行政审判体系和审判能力现代化的基本遵循
行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于保障公民、法人和其他组织合法权益、推进法治政府建设、解决行政争议、密切政府与人民群众之间的良好关系发挥着不可替代的职能作用。要认真学习宣传贯彻党的十九大精神，坚决维护习近平同志在全党的核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚决做到维护核心、绝对忠诚、听党指挥、勇于担当。
（一）坚持党的领导是推进行政审判体系和审判能力现代化的根本政治保证。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导是中国特色社会主义最本质的要求，是建设中国特色社会主义法治的根本保证，也是中国特色社会主义法治道路最鲜明的特征。坚持党的领导是大力推进行政审判体系和审判能力现代化的根本所在、命脉所在。
坚持党的领导是确保推进行政审判体系和审判能力现代化沿着正确方向前进的根本要求。行政诉讼制度是国家治理体系和法治体系的重要组成部分，必须始终将有利于巩固中国共产党的执政地位和国家长治久安作为大力推进行政审判体系和审判能力现代化的基本原则。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，行政审判体系和审判能力现代化必须在党的领导下依法推进。行政诉讼制度作为我国三大诉讼制度之一，在履行宪法法律赋予审判职责时，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，并始终将党的领导作为大力推进行政审判体系和审判能力现代化的基本遵循。事实证明，只有始终坚持党的领导，行政审判才能稳中求进、科学发展，行政审判不可替代的职能作用才能更加彰显。
坚持党的领导是行政审判事业蓬勃发展的关键所在。司法权属于党的执政权重要组成部分，人民法院是党领导下的国家审判机关，人民法院的行政审判作为人民司法事业的有机组成部分，在坚持党的领导这一重大原则问题上必须保持高度自觉和清醒，必须毫不动摇、一以贯之。人民法院在行政审判工作中牢固树立坚持党的领导的自觉性和主动性，严格贯彻党的执政宗旨，始终在党和国家大局中谋划行政审判工作，行政审判才能够大踏步前进。
坚持党的领导是推进行政审判体系和审判能力现代化的重要保证。大力推进行政审判体系和审判能力现代化涉及行政审判体制和机制中的诸多问题，必然会引起权力配置和利益格局的重大调整，大力推进行政审判体系和审判能力现代化的各项目标如期实现，必须始终紧紧依靠党总揽全局、协调各方的领导作用，组织和动员各方面力量共同推进行政审判体系和审判能力现代化。
（二）坚持以人民为中心是推进行政审判体系和审判能力现代化的价值追求。坚持以人民为中心的发展思想，是党的十八届五中全会首次提出的，体现了党的根本宗旨，也是贯穿新发展理念的一条主线。行政诉讼制度以“民告官”为基本特征的一种诉讼制度，体现了人民群众对政府权力行使的知情权、参与权、表达权和监督权，必须坚持以人民为中心，始终将保障人民根本利益作为推进行政审判体系和审判能力现代化的出发点和落脚点。
一是要充分保障人民群众平等参与行政诉讼权利。在我国，政府与公民、法人或者其他组织之间是一种管理与被管理的关系，法律地位不平等。人民法院在行政诉讼中通过一系列制度保障政府机关与行政相对人在行政诉讼中法律地位平等，平等地享有权利并承担相应义务。
二是让人民群众在推进行政审判体系和审判能力现代化中有更多获得感。长期以来，一些地方由于受到某些干预，给一些人留下了“官官相护”的印象，认为人民法院通过行政审判监督政府权力行使的目标是难以实现的。特别是一些地方法院存在的行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题，使人民群众对行政诉讼的获得感大打折扣。新《行政诉讼法》以人民为中心创立了一些新的制度和机制，无论是立案登记制、行政机关负责人出庭应诉、行政复议双被告、加大对行政机关不执行法院生效裁判的制裁力度，还是扩大行政诉讼受案范围、扩大原告主体范围、延长行政诉讼起诉期限、增加简易程序、一并解决相关民事争议等诸多方面，都是围绕当前人民群众反映强烈的突出问题所进行的改革，目的在于切实提高人民群众对行政诉讼的满意度和获得感。事实证明，人民群众的满意度和获得感是评判行政审判体系和审判能力现代化的根本标尺。
三是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。随着人民群众权利意识不断增强，对公平正义的追求和渴望将更加强烈，对事关公平正义的执法不严、裁判不公和诉讼难等问题将更为关注。人民法院处在维护社会公平正义的最后一道防线，大力推进行政审判体系和审判能力现代化必须把维护社会公平正义作为首要价值追求，坚持公正司法，从实体、程序和时效上充分体现维护社会公平正义的要求，既要善于从法律视角依法办案，又要善于从社会视角处理问题，确保每一起案件的办理都成为维护社会公平正义的具体实践，让人民群众感到公平正义就在身边。
（三）坚持尊重司法规律是推进行政审判体系和审判能力现代化的基本方法。规律是事物发展进程中所固有的本质的、必然的、稳定的联系，是事物发展的必然趋势。习近平总书记强调指出：“要透过现象看本质，从零乱的现象中发现事物内部存在的必然联系，从客观事物存在和发展的规律出发，在实践中按照客观规律办事。”法治政府建设有其自身发展规律，行政审判能够健康持续发展也有其自身发展规律。从中国历史发展进程看，构建和谐顺畅的官民关系直接关系到政权安全和国家长治久安。西方国家的学者一直关注对政府的权力控制。自从英国早期自由主义思想家托马斯·霍布斯运用著名的“利维坦”比喻来论证强有力的国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，如何控制“利维坦”这只怪兽也始终成为许多政治学家思考的问题。约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念。因此，古今中外莫不把有效控制政府权力作为国家治理的重要战略谋划。权力运行规律表明，有权力就得有监督；权力越大，监督的强度就应当越大。强调加强对政府权力的监督和控制，并不是否认政府在经济社会发展中的重大作用，而是为了让政府更好地发挥作用。当前，一些领域中出现大量民事纠纷甚至刑事案件，有的在很大程度上与政府行政不作为或者乱作为不无关系。一个地方的政治生态必将传导影响行政审判正常开展，行政案件所在地法院容易受到地方保护和行政干预，有的地方行政审判基本处于失灵状态，导致行政诉讼长期存在“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，就要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，善于把握大势和统筹大局，善于运用大国战略思维研究经济发展和改革中的各种重大问题，从战略高度提出适合中国国情的新观点和新思路，制定重大的战略性措施和方案。加强行政审判就是坚持战略思维，站在国内国际两个大局、党和国家工作大局、全面深化改革全局来思考和研究问题。推进跨行政区划法院改革和行政案件跨行政区域集中管辖改革，这是抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼突出问题的“牛鼻子”，找准行政审判工作存在的基本矛盾和主要问题，以行政审判体制创新重点突破进而带动整体法治水平的提升。
（四）坚持问题导向是推进行政审判体系和审判能力现代化的逻辑起点。习近平总书记指出，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题”。坚持问题导向，解决突出问题，是我们重要的思想方法和工作方法，也是党的十八大以来各项事业发展的鲜明特点和成功经验。
坚持问题导向，前提是正视问题。由于我国的发展阶段和基本国情，发展仍然是第一要务，我国长期以来奉行的是政府主导的赶超型发展战略，以政治动员的方式最大限度整合资源投入经济建设。有的地方政府的政绩观出现偏差，迷信政绩考核GDP化，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，存在片面追求行政效率、与民争利以及以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法等情形，有必要把对行政权力的监督放在更加突出位置。
坚持问题导向，核心是找准问题。问题无处不在，表现形式多种多样，既要找准共性问题，也要找到个性问题；既要找准表面问题，也要找到深层次问题；既要找准长期积累的历史遗留问题，也要找准当前发展中出现的现实问题。要切实消除那种认为对政府权力监督越少、经济社会发展越好的放任行政权的认识误区。如同当年在考量环境保护对于经济社会发展影响一样，为了促进经济社会发展，很多地方基本上走了一条先污染、后治理的路子，结果导致环境遭受严重破坏，经济社会可持续发展受到严重影响，付出了沉重代价。在我国决胜小康社会、建成社会主义现代化强国的关键时期，我们不能再走放任行政权的粗放式发展的路子。否则即便经济快速发展了，也会给社会留下一大堆难以化解的矛盾纠纷、留下一大批“伪政绩工程”，回过头来再来治理行政权力，必然要付出高昂代价和成本。
坚持问题导向，关键是解决问题。要坚持从中国国情出发，立足于解决实际问题，着眼于解决长远问题，推动具有中国特色行政诉讼制度的完善和发展。党的十八届三中全会高度重视改革的系统性、整体性和协同性，特别强调要整体推进与重点突破相结合。重点突破的问题必须是中国行政审判现状反映出来的突出问题。行政诉讼作为监督行政权的司法救济制度，是架在党和政府与人民群众之间的连心桥。行政审判工作就是维护党和政府良好形象，就是夯实党的执政基础。行政审判发挥着化解一案、规范一片的效果，是真正暖民心、利长远、打根基的好制度。维护党和国家长治久安，行政诉讼必不可少、功不可没。古人言：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”因此，必须把行政诉讼放在维护国家长治久安、推进国家治理现代化中进行思考和谋划。
（五）坚持统筹协调是推进行政审判体系和审判能力现代化的内在要求。习近平总书记指出：“实施创新驱动发展战略，不能‘脚踩西瓜皮，滑到哪儿算哪儿’，要抓好顶层设计和任务落实。”“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”必须坚持统筹协调，有效解决行政审判体系和审判能力存在的不协调、不平衡、不可持续问题。
一是协调处理好依法独立行使审判权与服务大局的关系。依法独立行使审判权与服务大局是辩证统一的，不能割裂开来、对立起来。要找准依法独立行使审判权与服务大局的契合点，注重维护宪法法律权威，使行政诉讼法更加符合行政诉讼的规律，全面加强行政诉讼的功能，实现解决争议、救济权利与监督权力的平衡，促进行政审判水平的提高，确保法律统一实施。
二是协调处理好形式法治与实质法治的关系。形式法治强调法律的至上权威和地位，注重法律程序化和仪式性，不管良法还是恶法，都要一体严格执行。实质法治则更加关注法治内涵和实质，既强调实质正义也关注形式正义，既关注实体公正又关注程序公正，既关注法的安定性、稳定性、连续性、统一性又兼顾法的灵活性和实施效果，既关注法律的严肃性、权威性又关注法的可接受性。当前，我国法治建设正面临着从形式法治向实质法治转型的历史阶段。
三是协调处理好法律效果与社会效果的关系。法律效果与社会效果协调统一，法律效果是行政审判正常开展的前提和基础。没有法律效果作为基础，社会效果就缺乏法律支撑和保障，是不可持续的。社会效果是行政审判顺利开展的持续动力，只有不断满足人民群众司法需求，行政审判才有长久的生命力。
四是协调处理好顶层设计与基层创新的关系。习近平总书记指出，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。顶层设计与基层创新是是一种辩证互动的关系，由于改革是一个自上而下、渐进式的推进过程，它需要一个总把舵式的顶层设计，但是与此同时，基层实践能够很好地反映出顶层设计中的问题，所以二者缺一不可。
五是协调处理好立足法治本土资源与开放借鉴域外有益成果的关系。大力推进行政审判体系和审判能力现代化必须从我国基本国情出发，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，汲取中华传统法律文化精华，认真研究和吸收借鉴域外行政诉讼的有益经验，但绝不照抄照搬域外法治理念和诉讼制度，推动中国特色行政审判体系和审判能力不断完善和深入发展。
全面推进行政审判体系和审判能力现代化责任重大、意义深远。本书围绕《行政诉讼法》及其司法解释实施中的疑难问题分十七章进行专题研究，各章撰写作者都是或者曾经是行政审判一线的法官、业务骨干，感谢他们在繁忙的审判工作之余所做的理论与实务总结。图书出版前，中国法学会副会长，中南大学兼职教授、博士生导师江必新大法官对书稿出版进行鼓励，并提出了宝贵意见，在此特别感谢。中国法制出版社薛强编辑为本书付梓做了大量审校工作，在此一并致谢。希望本书的出版能够对推进行政审判体系和审判能力现代化、对《行政诉讼法》及其司法解释的实施运用、对行政诉讼实务工作者有所助益。