绪论

一、研究背景

这本著作是最高人民法院2015年重大调研课题“关于新行政诉讼法实施情况的调研”（批准号ZGFYKT 201511/2），司法部2016年度国家法治与法学理论研究课题《行政诉讼法修改后实施效果研究》（项目编号：16SFB013）的研究成果。

党的十八届四中全会是我们党第一次在中央全会上专题研究依法治国问题的重要会议。全会听取了习近平总书记受中央政治局委托所作的工作报告，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、主要任务，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了法治建设中的一系列重大理论和实践问题，是我们党团结带领全国各族人民建设社会主义法治国家的科学指南和行动纲领。新《行政诉讼法》[1]修订之时，恰逢党的十八届四中全会胜利闭幕之际，《决定》蕴含的新理念、新思想、新举措也贯穿于新法修订工作之中。法律的生命在于实施。在我国，80%以上的法律、90%以上的行政法规、100%的行政规章和规范性文件需要政府实施。在国家治理体系中，政府无疑是极为重要的治理主体和法律实施主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家法治的发达程度无疑与行政权的有效监督和制约紧密相关，推进国家治理现代化必须首先考虑推进政府治理现代化和法治化，依法行政是依法治国的重点和关键所在。行政诉讼制度俗称“民告官”制度，是一个国家民主与法治的晴雨表，行政诉讼制度直接反映并影响国家的整体法治进程，行政审判的每一个进步都离不开国家民主和法治的整体推动。党的十八届四中全会为行政诉讼制度提供了良好发展机遇，营造了良好法治环境，也为解决行政诉讼案件长期面临的“立案难、审理难、执行难”等突出问题作出具体部署和路径指引。

新《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行，新《行政诉讼法》所创设的一些新的制度机制将落地生效。围绕新《行政诉讼法》制定和实施，理论界和实务界都比较关注，投入了大量精力进行探讨研究，包括最高人民法院、司法部、北京市法学会等在内相继设立了一些调研课题用于推动对新《行政诉讼法》实施情况的实证研究。北京市第四中级人民法院作为全国首批设立的跨行政区划法院之一，围绕新《行政诉讼法》的实施做了大量调查研究和准备工作。新法实施以来行政案件受理数量大幅攀升，且类型较为丰富，新情况新问题不断涌现。北京市第四中级人民法院紧紧抓住成功中标最高人民法院2015年关于新《行政诉讼法》实施问题的重大调研课题以及北京市法学会相关调研课题契机，积极运用新法创设的制度和机制开展审判工作，严格落实新法各项规定，公正高效地审理大量行政案件。同时，结合行政审判实践，加强对新法实施后新情况新问题的调查研究。

推进法治现代化重要的是实现良法善治，新《行政诉讼法》的实施也不例外。任何一部立法都是诸多利益关系的博弈和整合调整，立法可以有理想，但是任何一部立法都不可能脱离现实过于理想化。换言之，立法总会有缺憾。对于新《行政诉讼法》，其中弘扬和贯穿着法治理想和法治精神，无论是立案登记制、行政复议双被告、行政机关负责人出庭应诉、行政诉讼一并解决民事争议等诸多制度创新，无不镌刻着法律人的法治追求。立法时的万众瞩目和万般期待，能否换得新法有效实施，能否让新法的制度创新成为捍卫公民权利和监督行政权力的一把利器，能否让建成法治政府不再遥远，这些都需要在新法实施中慢慢观察。或许法治理想与现实之间的张力，可能会让新法实施顺风顺水，也可能会在现实面前碰得头破血流，也可能行政惯性最终让新法制度创新归于沉寂。不管怎么说，立法时可以百家争鸣，新法一旦付诸实施，严格执行法律是法治要义之所在，那种变相地不执行法律或者让新法虚置的情形本身不符合法治思维和法治精神。因此，面对新法实施应当秉持科学态度，严格执行新法规定，及时开展对新法实施情况的实证调研，全面评估新法实施效果，并及时提出对策建议。而不是面对新法实施，要么态度消极，根本看不见新法实施的效果和积极影响，甚至对新法实施采取抵制行为；要么过于乐观，对于新法实施中面临的新情况新问题无所忌惮，对新法实施中可能遇到的困难和问题估计不足，导致应对乏力。在中国，行政权自古以来尤为强势，可想而知要对强势行政权进行司法监督有多艰难。当然艰难并不代表这项工作没有意义，恰恰相反，这正好说明在中国加强行政审判对于建成法治政府的极端重要性。有学者曾经断言，改革开放以来，随着经济社会发展，我国先后经历20世纪80年代维护社会秩序的刑法时代，20世纪90年代实行社会主义市场经济的民法时代，在21世纪我国必将经历建设法治政府的行政法时代。目前实践已经表明，法治政府已经成为协调推进“四个全面”战略布局的重点、难点和关键所在，抓好法治政府建设是成功的一半。而行政诉讼制度在推进法治政府建设中发挥着四两拨千斤的作用，在中国加强行政审判尤为迫切和必要。在中国完全可以放心地把行政审判做大做强，如果能顺应法治发展大势和人民热切期盼及时建立行政法院，将更能体现国家在推进法治建设中的高瞻远瞩和战略思维。行政法院属于技术层面、操作层面的制度设计，解决的是政府操作层面问题，发挥着监督政府依法行政、规范政府行为的作用，完全不同于宪法法院所经常面对的敏感复杂问题。因此，从积极、稳妥、务实角度出发，在中国要优先考虑建立行政法院而非宪法法院。并且，中国行政审判事实上除了行使对政府行为司法监督纠错职能外，还是架在政府与人民群众之间的连心桥，发挥着活血化瘀、理顺情绪的作用，这些潜移默化的作用虽然并不轰轰烈烈，但确实实实在在，全国行政法官也都是在这种状态下不计个人名利地默默奉献和辛勤付出。因此，行政审判是国家政权安全、制度安全的忠实维护者、保障者，是国家长治久安的坚定维护者、保障者，我们要善待行政法官，善待行政审判，善待行政法院，要旗帜鲜明地支持敢于监督的行政法官，为他们依法履职撑腰打气。