理论探索

党和国家机构改革与行政审判若干问题研究

赖峨州

【摘要】本调研报告以党和国家机构改革与行政审判为主题,从机构改革的基本情况、机构改革对行政审判工作的影响、人民法院的应对措施等方面做了调查、分析。报告认为,本轮机构改革是以推进党和国家机构职能优化为着力点展开的,突出表现在机构改革进一步强化了党的领导职能。机构改革将在行政诉讼被告识别、行政主体的法律适用、行政复议的制度运作、司法与行政良性互动、行政审判管理等方面对行政审判工作产生影响。报告就相关具体法律问题和机制建设进行了分析研究,提出了相关意见、建议。

【关键词】机构改革 行政复议 行政诉讼 机制建设

2018年3月21日,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,新一轮具有系统性、整体性、重构性的党和国家机构改革正式拉开帷幕,部分党政机构“一体化”的改革趋势将使行政复议、行政诉讼理念得到更新,也带来挑战。在党和国家机构改革大力推进、新司法解释施行的背景下,行政审判不可避免地面临各种新情况、新问题。为及时掌握相关情况,解决我省行政审判面临的实际问题,省法院行政庭课题组积极组织调研,对有关问题进行了总结归纳,并提出一些解决对策,以供参考借鉴。

一、党和国家机构改革的基本情况

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》指出,深化党和国家机构改革,是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大改革部署,是提高党的执政能力和领导水平的重大措施,是实现“两个一百年”奋斗目标、全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的必然要求。因此,本轮党和国家机构改革是以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点展开的,突出表现在机构改革进一步强化了党的领导职能,特别强调统一、权威、高效,一件事情由一个部门统一管理,重点解决多头管理的问题,以更好适应经济社会发展需要。

本轮机构改革并不局限于国务院或者行政层面的机构改革和职能优化,而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革。改革的方式包括:新设,即将一个及以上机构整体职责与多个机构部分职责合并,组建具有整体性治理职能的新机构;合并,即将职能相近的部门合并或合署办公;重组,即把原来跨部门领导的一些业务相近的职能重新组合,统一管理;归口,即理顺关系,将业务相近的部门归口管理。[1]根据改革方案,组建新设的行政机关包括:自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、中央广播电视总台、中国银行保险监督管理委员会、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局;重新组建的行政机关包括:科学技术部、司法部、国家知识产权局;机构或职能并入党的工作机关的包括:国家公务员局、国家宗教局、国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局等;归口的包括:国家民委由中央统战部统一领导等。

根据改革方案,中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批,在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革,由省级党委统一领导,在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。从国务院网站显示的情况看,多数组建新设的部委已经挂牌成立。5月11日,中央全面深化改革委员会第二次会议审议了《深化党和国家机构改革进展情况报告》,审议通过了《关于地方机构改革有关问题的指导意见》,会议要求地方机构改革要抓紧启动、压茬推进,全面准确贯彻落实党中央关于机构改革的部署要求。省(区、市)党委职能部门和政府组成部门总体上要同中央和国家机关机构对应,在此基础上,各地可以根据本地经济社会特点和工作需要因地制宜设置相关机构。据了解,我省机构改革已经开始的领域集中在税务、工商、质检等领域。国家税务总局福建省税务局已于6月15日挂牌成立,标志着原福建省国税局、原福建省地税局完成合并。此前,省以下工商、质检、食药组建的市场监督管理部门也已改革到位。

根据中央机构改革方案,改革后的党和国家机构调整情况主要如下表所示。

二、党和国家机构改革对行政审判工作的影响

行政审判以行政行为作为审理对象,行政行为不仅包括行政机关作出的行政行为,也包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。在机构改革的背景下,不论是国务院内部行政机构合并、调整,还是跨国务院的党政机构合并、归口,只要改革后的机构基于法律的授权实施相关行为,所产生的争议都可能引发行政诉讼。同时,机构改革还将引起围绕行政审判的外围制度的变化,包括行政复议制度、司法与行政良性互动机制、法院司法审判管理制度等。机构改革对行政审判的影响,主要表现在以下几个方面。

第一,机构改革后的行政主体认定问题。突出表现在大量行政机构与党的机构合并或归口管理,在党政机构职能界限模糊的情况下,应如何正确识别行政主体的资格。

第二,机构改革过程中的法律适用问题。主要表现为在相关部门法律法规被制定、修改、调整到位前,应如何根据行政诉讼法及司法解释的规定以及《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》(2018年4月28日)、《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(2018年5月24日),妥善解决好行政机关适用法律的合法性评判问题。

第三,机构改革所引发的行政复议协调问题。主要体现为政府法制办、司法行政部门的职责整合后,司法行政部门作为行政复议应诉机构履职与现有行政复议法、行政诉讼法的协调问题。同时,有关行政机关并入党的工作机关后,对于其作出的行政行为如何确定复议机关,目前亦无明确的法律规定。

第四,机构改革对司法与行政良性互动的影响问题。主要体现为机构改革后行政主体更加丰富,使得互动的对象、层级、范围、内容以及方式需要作出相应的调整,需要在原有的良性互动平台基础上,打造全新的、更高层次的良性互动平台。

第五,机构改革对行政审判管理的影响问题。主要体现为机构改革后需要重新确定行政案件的案由,新类型案件可能增加,涉及党的工作机关的行政案件、行政公益诉讼案件应如何归口统计等问题。

三、相关问题的分析与应对

(一)机构改革与行政主体的识别

机构改革反映到行政审判,首要的是行政诉讼被告主体资格的取得、继受和变更问题。根据《深化党和国家机构改革方案》的规定,国务院机构改革主要涉及两种情形:一是国务院内部机构改革,即原来国务院的职能部门在改革之后,职能仍归属于国务院系统,只是在各组成部门或直属机构之间进行了调整;二是跨国务院机构改革,主要是原属国务院部门的职能,改革后不再归属国务院系统,而属于其他系统。前者引发的问题相对单一,根据现有的行政诉讼法及其司法解释和中央两个决定的规定,可以得到较好处理;后者涉及的法律问题则相对复杂,需要区分情形处理。具体分析如下。

1.国务院内部机构改革涉及的行政主体识别问题

国务院内部机构改革,主要涉及组建新设和职能优化。组建新设,是指在整合原来分散于不同部门职能的基础上,设立一个全新的部门。职能优化,则是本部门名称不变,整合其他部门部分或全部的职责。对于改革后的行政机关职责承担,《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》规定:“现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》规定:“现行行政法规规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关行政法规规定尚未修改或者废止前,调整适用有关行政法规规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”据此,不论是组建新设还是职能优化,只要是《国务院机构改革方案》确定的由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的行政职能,即使法律、法规未修改,根据全国人大常委会和国务院的决定,组建后的行政机关或者划入职责的行政机关取得行使原法律、法规规定职责的行政主体资格。例如,在国务院机构改革方案中,原国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责已经整合到新组建的自然资源部中,在相关法律被修改前,自相关自然资源管理部门成立始,应承认自然资源行政管理部门依法具有相关确权、登记的行政管理职能,发生争议时,依法应以其作为被告。

值得注意的是,在组建新设改革中,一些部门被并入新的组建部门后,仍保留原来的牌子。比如,国家海洋局并入自然资源部后,自然资源部仍对外保留国家海洋局牌子。对此,我们认为,由于国家海洋局牌子得到保留,在并入自然资源部后,仍可以作为行政主体依法行使相关法定职权。

2.跨国务院机构改革涉及的行政主体识别问题

对于跨国务院的机构改革,主要涉及党政机构之间的合并。如根据《深化党和国家机构改革方案》,国家公务员局并入中央组织部,国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部,国家宗教事务局并入中央统战部,这些部门划入党的工作机关后,其在国务院系统内部不再保留。对于行政主体资格的识别,我们认为应当以该部门并入党的工作机关后是否继续保留原行政机关牌子作为识别其是否仍具有行政主体资格的基本依据。根据方案规定,前述国家公务员局、国家宗教事务局在并入中央组织部、中央统战部后,其牌子仍得以保留,而中央宣传部则对外加挂国家电影局牌子,因此,其依法行使相关行政职权,仍应以自己的名义作出相关行为,而不宜直接以党的工作机关的名义对外行使行政权。在有的情况下,如果党的工作机关以自己名义行使并入的行政职权,是否可以将其视为法律法规授权的组织,纳入到行政诉讼之中,确认其被告资格,则需要中央出台相关规定或者最高法院作出司法解释。据了解,我省平潭综合实验区在推行改革的过程中,存在较多党政合并的现象,司法实践中,已经有将党的工作机关列为行政诉讼被告的案例。

我们注意到,跨国务院机构改革还存在一种情形,就是仅仅改变国务院部门的归口管理部门,但仍作为国务院组成部门。例如,改革后国家民族事务委员会归口中央统战部领导,但仍作为国务院组成部门。这种改革由于不涉及职能和机构属性的变动,因此,对行政主体的定性并不产生影响。至于原监察部、国家预防腐败局整合组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公的问题,我们认为,改革后的国家监察委将依据《监察法》行使宪法和法律赋予的监察权,是行使国家监察职能的专职机关,不是行政机关,不能成为行政诉讼被告。

综上,关于跨国务院机构改革行政主体的识别,应主要考虑三个因素:(1)是否改变行政机构的归口管理;(2)是否改变行政机构的隶属;(3)是否改变行政机构的职能。具体认定如下:第一,对于仅改变归口管理的,一般不影响其作为行政主体的定性,如国家民族事务委员会。第二,对于既改变归口管理,又改变机构隶属并入党内机构的,如国家公务员局、国家宗教事务局,由于其牌子得到保留,行政职能并未发生改变,仍有权以自己名义对外作出行政行为,并承担责任。第三,在第二种情形下,如果党的工作机关以自己名义行使并入的行政职权,在相关法律、司法解释明确之前,如何处理存在不同观点。一种观点认为,宜将其直接作为法律法规授权的机构列为被告,参与到行政诉讼中。另一种观点则认为,由于党的工作机关以自己名义行使的行政职权本质上源于被并入的原行政机关,因此仍应当以被并入的对外保留牌子的机关作为被告。第四,对于机构改革后,机构性质、职能已发生改变的,因不具有行政职能,不能再视其为行政机构,不具有行政主体资格。

3.其他情形

除上述两种情形外,还存在一类特殊的机构改革,主要涉及公安消防、边防、警卫部队的改制。我们认为,上述机构改革前依法承担的行政职能,根据全国人大常委会决定的精神,改革后可由划入职责的行政机关承担;而其原有的其他职能,是否能作为行政职能并由划入职责的行政机关继受,则有待法律的修改和明确。

(二)机构改革过程中的法律适用

关于机构改革过程中,涉改革机构适用法律的合法性评判问题主要有以下四个方面。

一是关于法律适用的时点问题。根据全国人大常委会和国务院的决定,现行法律、法规规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律、法规规定修改之前,调整适用有关法律、法规规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担,相关职责调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。因此,“相关职责是否调整到位”是判断新机构是否开始依法履职的标准,对此,我们认为主要应以是否具有“三定”方案作具体认定。[2]

二是关于部门规章、规范性文件的适用问题。除了法律、法规,实践中大量的行政行为是依据部门规章、规范性文件作出的。在本次机构改革中,职责转移和部门撤并将导致承担原职责的部门所颁布的规章和规范性文件发生实施主体的变化。在对相关规章和规范性文件进行系统修改和清理前,需要从法律上明确实施主体。[3]根据国务院决定的规定,在修改、废止相关部门规章和规范性文件前,由承接该项工作的机关作为相关规章和规范性文件的实施主体。如此,就可能出现新组建或职责调整后的部门,执行其他原国家部委制定的规章的情形。例如,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责划入自然资源部后,住房和城乡建设部所颁布的城乡规划管理方面的部门规章和规范性文件就将由自然资源部作为主体统一实施。

三是地方机构改革的法律适用问题。根据全国人大常委会和国务院的决定,地方各级行政机关承担法律、行政法规规定的职责和工作需要进行调整的,按照国务院改革调整原则执行。例如,《国务院机构改革方案》规定,将国土资源部的地质灾害防治职责转入应急管理部行使。根据这一要求,国务院《地质灾害防治条例》中所规定的县级以上地方人民政府国土资源主管部门的地质灾害防治责任也需要相应调整由县级以上地方人民政府负责应急管理的部门承担。需要注意的是,根据《深化党和国家机构改革方案》的要求,“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这表明层级越往下,改革力度会越大,机构整合力度越强,基层管理机构适用不同上级管理机构规章、规范性文件的现象会越普遍。

四是《行政诉讼法》、新司法解释相关规定的调整适用问题。《行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”《行诉解释》第二十三条规定:“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。”上述规定是处理机构改革过程中行政诉讼被告识别问题的基本法律指引,但其适用范围应仅限于国务院内部机构改革,对于党政机构合并后形成的特殊情形,则应调整适用。党政机构合并后形成的特殊情形是,原行政机关并入党的工作机关后一般不再具有行政机关资格,但在保留牌子的情况下,仍可以对外行使行政职权,具有行政主体资格。因此,原行政机关并入党的工作机关后,虽然属于《行诉解释》第二十三条规定的“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关”的情形,却不能根据《行诉解释》第二十三的规定确定其原属的人民政府为被告,而应当根据《行政诉讼法》第二条的规定,以并入党的工作机关后保留牌子并继续行使行政职权的机构为被告。[4]

(三)机构改革过程中的行政复议问题

机构改革的职责调整将引起上下级机关之间领导关系的变化,在行政复议工作中,由谁承担复议职责将影响行政诉讼被告的确定等一系列问题。根据全国人大常委会和国务院的决定,只要上级行政机关职责已经调整到位,即便下级行政机关职责尚未完全调整到位,也应当由改革方案确定的承担职责的上级机关履行管理监督指导职责。因此,复议职责原则上应由职责调整到位的机构行使。例如,按照《党和国家机构改革方案》的规定,国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合到国家卫生健康委员会。在改革到位之前,公民、法人或其他组织对下级安全生产监督部门的职业安全健康管理行政行为不服的,就应当向上级人民政府卫生健康委员会提出复议申请。

较有争议的是,国务院法制办和司法部合并后引发的行政裁决问题。根据现行行政复议法的规定,对国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省级人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向法院提起行政诉讼,也可以向国务院申请裁决。根据改革方案,重组后的司法部将承接原国务院法制办的行政裁决职能。由此,针对司法部自身的行政行为经复议后申请国务院裁决的,也将由司法部继续受理,其裁决的中立性受到质疑。地方司法行政部门重组后,也同样面临类似的问题,即司法厅(局)将受理针对其自身的行政复议申请。有意见提出,在相关法律、法规调整到位前,针对司法厅(局)自身行政行为提起的复议,原则上应由上级司法行政部门受理,而不再由同级司法行政部门受理。同时,在现有体制下,司法行政部门作为同级人民政府的复议机构,处理针对同级政府组成部门的行政复议申请,其处理争议的权威性和有效性也受到质疑,未来针对复议决定不服的行政诉讼是否大量增加,还有待观察。

此外,对与党的工作机关合并但保留牌子的机构依法作出的行政行为如何提起行政复议,也需要作进一步分析。由于改革后合并到党委并保留牌子的机关已不再受同级人民政府管理,因而不能再以同级人民政府作为复议机关申请复议,根据行政复议法精神,宜以其改革后的上级管理机关作为复议机关。

(四)机构改革对司法与行政良性互动的影响

机构改革对司法与行政良性互动的影响主要体现在以下几方面:

1.良性互动范围和层级需要扩大。党和国家机构改革的结果是产生了一批新的机构,一些行政机关职能得以调整,一些行政机关被合并且不再保留,一些党的工作机关获得了行使行政权的资格。因此,需要对照改革后的行政机关和行使行政权的党的工作机关进行全面梳理,尤其需要关注新设的行政机关和并入行政职能的党的工作机关,做好对接,将其纳入司法与行政良性互动范围。同时,由于行政权已经从行政机关延展到部分的党的工作机关,良性互动的层级也需要从原来的政府和法院的层级提升至党委、政府和法院的层级。考虑到行政公益诉讼将是今后检察机关的主要业务之一,还有必要将检察院列入良性互动的范围。在机构改革后,将可能形成党的工作机关-行政机关-人民法院-人民检察院四方多头互动的格局,有必要在原有的基础上将良性互动机制提升至党委、政府、法院、检察院的层级,打造一个新的、更高的平台,更加有效地促进依法行政、法治政府建设和公正司法,提升司法公信。

2.良性互动的理念需要升华。机构改革后将形成的多主体良性互动的格局,虽然拓展了互动范围,但由于主体增多,有可能导致意见无法集中统一、互动的形式重于内容等问题。因此,需要积极推动由党委领导下的良性互动机制,充分运用好党委总揽全局的优势和特点,依托党委领导和各方支持配合,尽量将良性互动的成果以党委的名义固定化,使之更具有权威性和执行力。

3.良性互动的模式和内容要更有针对性。在多头互动的机制下,针对不同的互动主体要区分互动模式和内容。(1)和党的工作机关互动重在调研,加大业务培训和负责人出庭应诉的指导。建议通过开展专题总结调研,尤其是分类型、分专题的深入调研,及时掌握总结分析机构改革后党的工作机关在行政执法、行政诉讼中存在的突出问题,有针对性地提出建议。通过对党的工作机关的行政审判专项白皮书和司法建议及时向党的工作机关提出建议,促使其提升依法行政的水平和能力。同时要积极参与有关党的工作机关的规范性文件的起草、调研、论证等工作,提供专业意见,避免党政不分、以党代政现象发生。通过有针对性地开展相关机构负责人应诉能力的专项培训,避免负责人出庭问题成为整个出庭应诉工作的短板。(2)和行政机关的互动重在深化、强化预防和实质性化解行政争议的机制建设。一要进一步深化行政首长出庭应诉制度。实践中,行政机关负责人出庭应诉的仍然不多,有必要在良性互动机制中明确规定行政首长出庭的具体要求。二要进一步完善司法建议工作。司法建议不仅对个案有化解矛盾、解决争议的作用,对解决行政行为普遍存在的各种问题也有积极作用。在良性互动机制建设中,要明确规定对人民法院提出司法建议和行政机关处理司法建议的具体要求。三要完善行政争议化解协调机制,构建诉调对接机制和大调解机制,进一步健全约谈制度,最大限度地在判前化解行政争议。(3)和检察机关互动重在协调、统一起诉和审理的裁判尺度。在检察机关的反贪职能划归监察委后,通过提起公益诉讼的方式开展检察监督,将成为检察业务新的增长点。在行政诉讼法和相关司法解释的框架下,省高院和省检察院有必要就工作中的更具体的问题展开协调,规范我省行政公益诉讼案件的审理。在行政公益诉讼案件累积到一定量的时候,应适时进行梳理,展开专项研究,通过公益诉讼白皮书向社会通报人民法院审理公益诉讼案件的成果。

(五)机构改革对行政审判管理的影响

随着机构改革的最终确立,将影响行政诉讼案件的总体结构。尤其要关注新成立的机构可能引发的新类型的行政案件,如退役军人事务部、应急管理部、国家医疗保障局等新成立的部门,都将有可能成为机构改革后行政案件较为集中的领域。其中,退役军人事务部的成立,凸显了涉军管理行为的行政性质,这和人民法院之前将涉军行政争议排除在受案范围之外的做法可能产生冲突。机构改革后,对退役军人事务部的行政争议是否仍然延续这一做法,需要进一步研究。

从法院统计和管理的角度看,需要做好以下几点:(1)要对行使行政职权的行政机关、党的工作机关作全面梳理,根据改革后的机关结构重新调整确定行政诉讼的案由,相应增加退役军人管理、应急管理等行政职能案由。(2)重点关注合并后的党的工作机关的行政案件,在司法统计和管理上应当单列,以有利于今后对这一类案件进行专项分析,提出建议对策。(3)对行政协议案件和检察机关提起的行政公益诉讼案件,需要重新设计单独的统计模块,突出案件特点,丰富统计内容和项目。(4)全新的党和国家机构需要有相应的行政审判队伍与之相适应。当前,我省行政审判队伍的主要问题是绝对数量少、案人比高、流动性强、专业性不足、非集中管辖法院行政审判队伍严重弱化,要加强行政审判队伍建设,建立与行政案件相适配的行政审判法官队伍,加大教育培训力度,培养高层次专门行政审判人才,并保持行政审判队伍的相对稳定。

(作者单位:福建省高级人民法院)