论程序违法处理方式不当情境下的行政赔偿困境与出路

——基于合法权益认定的视角

甄树清 张晓鹏

【摘要】我国行政赔偿制度确立了违法归责原则和合法权益标准,行政相对人只有在其合法权益受到违法行政行为侵害时才能获得行政赔偿。因此,当行政行为因违反法定程序被确认违法时,对合法权益的认定便成为行政相对人能否获得行政赔偿的关键。通常情况下,行政相对人提起行政赔偿诉讼之前,行政复议机关或者人民法院对行政行为合法性已经进行全面审查并作出认定,特别是对行政行为认定的事实予以审查认定,此时,行政相对人的权益是否属于合法权益已经不言自明。比如在违法建筑拆除案件中,行政机关认定建筑的违法性会受到行政复议机关或者人民法院的合法性审查,受生效文书既判力的约束,在后续的行政赔偿中,行政相对人权益的合法性便根据生效文书直接认定,一般没有争议。但是,当行政复议机关或人民法院未履行合法性的全面审查义务,对行政行为认定的事实未予审查认定,仅以违反法定程序为由撤销原行政行为或确认其违法时,行政行为认定的事实仍处于真伪不明状态。但是,受生效文书既判力的约束,在后续的行政赔偿案件中,行政审判法官对合法权益的认定将处在生效文书效力拘束与实现实体正义的两难境地之间,导致行政赔偿案件审理陷入困境。这在违法建筑拆除案件中非常典型和突出,严重困扰着行政审判法官。笔者试图通过对一起违法建筑拆除案件进行分析,为司法实践提供一条有益的思路。

【关键词】程序违法 合法权益 非法利益 举证责任

行政赔偿制度是指国家行政机关和行政机关工作人员在行使职权过程中对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害,由国家向受损人承担赔偿责任的制度。[5]行政赔偿制度作为国家赔偿制度的一部分,对于限制政府公权力、保护公民合法权益,平衡公权和私权,建设法治政府和法治社会发挥着重要作用。我国行政赔偿制度确立了违法归责原则和合法权益标准,当一个行政行为的程序违法性被有权机关依法确认后,行政相对人便可以通过提起行政赔偿请求,使其受损的合法权益获得司法救济。但是,当有权机关对程序违法的行政行为处理方式不当时,如应当撤销行政行为却选择确认行政行为违法,往往导致行政相对人的合法权益在后续的行政赔偿案件中难以得到依法认定,致使行政赔偿案件的审理陷入困境。这在违法建筑拆除案件中非常典型和突出,严重困扰着行政审判法官。笔者试图通过对一起违法建筑拆除案件进行分析,为司法实践提供一条有益的思路。

某区政府经比对卫星影像图,发现农户郭某某在自己承包的耕地上建设了蔬菜大棚、养猪棚及部分永久性建筑物。于是,某区政府向郭某某下达了《行政强制执行决定书》,认定郭某某违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定擅自进行违法建设,限郭某某在指定日期前对非法建筑物自行拆除,否则将组织相关部门对违法建筑予以强制拆除。因郭某某未在规定时间内自行拆除,某区政府组织相关人员强行拆除了郭某某建造的建筑物。郭某某不服,向某市政府提起行政复议申请,要求确认《行政强制执行决定书》违法并予以撤销。某市政府审查后认为:第一,行政强制执行是对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。某区政府在作出《行政强制执行决定书》之前,没有行政机关对郭某某的建设行为作出过认定为违法建设的行政决定,该行政强制执行决定缺乏执行依据。第二,在强制执行前,应当催告郭某某履行义务。第三,某区政府没有在《行政强制执行决定书》中明确陈述强制执行的法律依据。因此,某区政府作出的《行政强制执行决定书》违反法定程序,故某市政府依法确认《行政强制执行决定书》违法。郭某某在行政复议决定生效后,向某区政府申请行政赔偿,某区政府不予赔偿,后郭某某依法向人民法院提起行政赔偿诉讼。

针对郭某某的行政赔偿请求能否得到法院的支持,主要存在三种不同的认识。第一种观点认为不应当赔偿。主要理由是行政行为被确认程序违法只是否定了行政行为的合法性,行政行为的效力仍然存在,行政行为认定郭某某的建筑为违法建筑的事实并未被行政复议决定否定,因违法建筑属于非法利益,故不应当赔偿。第二种观点虽然也赞成不应当赔偿,但是理由不同。该种观点认为虽然行政行为被行政复议机关确认程序违法,但是行政复议机关对行政行为认定违法建筑的事实是否正确并未予以审查,导致事实不明。在郭某某不能举证证明其主张的权益是合法权益时,法院应驳回郭某某的诉讼请求。第三种观点认为应予赔偿。理由是按照《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)的规定,行政行为被确认违法后,行政相对人有获得行政赔偿的权利。在行政机关不能举证证明郭某某的建筑属于违法建筑时,行政机关应当承担赔偿责任。笔者认为,本案出现不同观点主要源于对下列问题的认识不同:(1)行政赔偿中合法权益如何认定;(2)程序违法处理不当对合法权益认定的影响;(3)行政赔偿案件中合法权益的举证责任应由谁承担。要妥善解决本案,需要对上述三个问题予以明确。

一、行政赔偿中合法权益的认定

(一)程序违法与行政赔偿的逻辑关系

《国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第三条、第四条规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益适用行政赔偿的行政行为,均是违法行政行为。从上述规定可以看出,行政相对人要获得行政赔偿,至少需要满足行政行为违法与合法权益受到损害两个条件。行政行为的程序违法属于行政行为违法的一种表现形式,在行政赔偿司法实践中,人民法院认定行政行为程序违法有两种主要途径:一是以《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(三)项和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十条规定作为判断行政行为程序违法性的标准;二是根据生效文书直接认定行政行为程序违法性。[6]但是,行政行为程序违法性被确认,并不能直接产生行政赔偿责任。因为行政行为程序违法既可能侵害行政相对人的合法权益,还可能侵害行政相对人不受法律保护的非法利益,因此,行政行为程序违法仅仅是获得行政赔偿的必要条件而不是充分条件。能否获得行政赔偿,关键在于程序违法的行政行为是否侵害了行政相对人的合法权益。如果程序违法的行政行为未造成行政相对人的合法权益损失,或者侵害的是行政相对人的非法利益,则不发生行政赔偿责任。

(二)行政赔偿中合法权益要件的认定

1.合法权益与非法权益的界定

合法权益,顾名思义,就是符合法律规定的权利和利益。行政赔偿的实质在于使行政相对人的损失得到弥补,既然是一种弥补,赔偿的基本要素就是得到赔偿的主体的损失要有合法性,适宜或者值得法律予以承认和保护。因此,对合法权益的界定是实现行政赔偿的重要前提。对于行政赔偿中合法权益包含的权益范围,学界存在不同的认识。例如有观点认为,由于“重实体、轻程序”传统观念长期泛行,凡涉及权利与义务,人们一般都认为指的是实体上的权利与义务。在《国家赔偿法》上,通常亦认为只有针对实体权利造成损害的,国家才应承担赔偿责任。[7]也有观点认为,有权利必有救济是法律界的共识,程序违法意味着当事人程序性权利受到损害,为弘扬程序性权利的独立价值,可拓展纳入应予赔偿的非财产利益损失范围,但以重要程序性权利被侵犯为限。[8]笔者认为,根据《国家赔偿法》第三条、第四条的规定,行政赔偿中的合法权益是指受到法律承认和保护的人身权益和财产权益。因此,只有法律承认和保护的人身权益和财产权益受到侵害,才发生行政赔偿。正如有学者指出,涉及损害的特定性特征的还有一个受损害利益的保护性问题。受损害利益的受保护性是指,只有当受损害的利益是受法律保护的情况下,国家才承担赔偿责任,对违法利益的侵害不发生损害赔偿问题。这一点似乎是各国赔偿实务上的通例。从不受保护的范围来说,违章建筑、非法所得、不当得利不受保护在各国大体相同。[9]

与合法权益相对应的概念是非法利益。非法利益,是法律禁止的利益,是违反法律禁止性规定获得的利益,是法律所否定或不承认的利益。[10]准确理解非法利益,对于正确认定合法权益具有重要的作用。可以这样说,只要不属于非法利益,即只要是法律没有禁止的、没有违反法律禁止性规定获得的利益, 都应当属于受法律保护的合法权益。有观点认为,在国家赔偿的实践中, 对于合法权益损害的认定, 不是一定要找到受害人所受之损害是否属于对法律规定赋予权利的损害, 而需要确定所损害的对象是否属于非法利益, 只要不是非法利益, 就是国家承认的利益, 应当受到法律的保护,行政主体就应当承担国家赔偿责任。[11]

这里需要特别说明的是,当程序违法的行政行为造成行政相对人的非法利益受损时,行政相对人受非法剥夺的利益是两个层面的:一是实体层面的非法利益,二是程序层面的合法权益。实体层面的非法利益不受法律的承认和保护,因为若对非法利益予以救济,将与法律的规定与精神相违背。程序层面的合法权益属于《行政诉讼法》保护的权益范畴,但不是行政赔偿中合法权益的应有之义。因此,单纯的程序性权益受到侵害,也不能获得行政赔偿。

2.人民法院对合法权益和非法利益的认定

人民法院是行政赔偿中合法权益的认定主体,其认定合法权益主要有两种途径:一是生效的行政复议决定和行政判决已经对行政相对人的合法权益进行了明确认定的,受生效文书既判力的约束,人民法院在行政赔偿案件中可以直接根据生效文书对合法权益直接予以认定;二是生效文书未对合法权益认定的,人民法院根据法律对合法权益的规定并结合当事人提供的证据,依据证据规则确定权益的合法性。

如前文所述,对非法利益的排除也可以产生合法权益认定的效果。行政赔偿中人民法院对非法利益的认定需要注意两点:一是生效的行政复议决定和行政判决已经对行政相对人的非法利益进行了明确认定的,受生效文书既判力的约束,人民法院在行政赔偿案件中可以直接根据上述生效文书对非法利益直接予以认定;二是行政机关对非法利益未予以先行认定,也没有生效文书对非法利益认定的,原则上人民法院在行政赔偿案件中不对非法利益进行直接认定。我国法律规定能够直接认定非法利益的主体主要是行政机关,人民法院通过司法审查的方式对行政机关认定非法利益的合法性进行判定。从这个意义上说,人民法院对非法利益的认定具有最终决定权,但是在行政机关对非法利益未进行明确表态或者行政机关对非法利益的认定未得到生效行政复议决定或者行政判决的支持时,人民法院不宜在行政赔偿案件中直接认定行政相对人主张的权益为非法利益。因为对非法利益的认定往往是行政行为最终处理的前提和基础,是行政主体依照法律所进行的合法性评判,应当是一个法律问题。但基于司法审查对象的特殊性,如果法院在诉讼中直接认定非法利益,纵使其是法律问题的决定者,亦难免有司法权替代行政权之嫌。[12]

二、程序违法处理不当对合法权益认定的影响

(一)程序违法的法定处理方式

1.程序违法处理方式的法律规定

行政程序是保障行政相对人合法权利,防止渎职、失职、越权或者滥用职权,提高行政效率的重要保障,是保证行政机关依法行政的必要条件。[13]因此,行政行为应当严格遵守行政程序的要求,否则就有被行政复议机关或者人民法院撤销或者确认违法的风险。[14]《行政诉讼法》第七十条规定,行政行为违反法定程序的,人民法院判决撤销或者部分撤销。第七十四条规定,行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定,具体行政行为违反法定程序的,行政复议决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。从上述规定可以看出,《行政诉讼法》明确了人民法院可以认定行政行为程序违法,并可以根据违法情形严重程度适用撤销判决和确认违法判决。《行政复议法》笼统规定行政复议机关可以认定行政行为违反法定程序,并适用撤销或者确认违法行政复议决定,但是并未明确二者适用条件的区别。笔者认为,行政复议制度和行政诉讼制度作为监督行政行为、解决行政争议的两种衔接紧密的制度设计,在裁判标准上应保持一致。从后法优于先法原则和司法最终裁判原则角度考虑,行政复议决定对违反法定程序行政行为的处理方式选择上,应当与《行政诉讼法》规定的方式一致。

2.正确适用程序违法处理方式的前提——行政行为合法性的全面审查

程序一般违法时适用撤销的处理方式,程序轻微违法时适用确认违法的处理方式,但是并不是说只要满足程序一般违法的情形就可以适用撤销的处理方式,或者满足程序轻微违法就可以适用确认违法的处理方式。要适用正确的处理方式,还需要对行政行为合法性进行全面审查。按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,对行政行为合法性的全面审查,包括审查行政行为认定事实是否证据确凿,适用法律、法规是否正确,是否符合法定程序,是否超越职权、滥用职权或者明显不当。只有当行政行为认定事实清楚,适用法律、法规正确,不存在超越职权、滥用职权及明显不当情形,不存在公共利益等考量,仅仅存在程序违法时,才可以依法适用撤销或者确认违法的处理方式。但是实践中,行政复议机关或者人民法院有时并没有对行政行为合法性进行全面审查,只要确定行政行为未遵守法定程序,便予以撤销或确认违法,遗漏了对行政行为所认定事实的审查,导致行政行为认定事实的真实性、合法性未能得到生效文书的肯定或者否定评价。未对行政行为合法性进行全面审查,可能会导致错误的的处理方式,继而影响后续的行政赔偿。

(二)撤销与确认违法处理方式对行政行为效力的影响

1.行政行为有效性与合法性的关系

在探讨撤销与确认违法两种处理方式对行政行为的效力有何影响之前,我们先要明确行政行为有效性与合法性之间的关系。行政行为的有效性是指行政行为有法律上的效力,能够产生预期的法律后果。一般情况下,除附期限、附条件和无效行政行为外,行政行为一经成立即生效,并产生公定力、确定力、拘束力和执行力等效力。行政行为具有的这种效力是出于法的安定性的考虑,而不是因为行政行为的不可质疑性。[15]因此,这种效力更多的是一种形式上的,行政相对人可以通过提起行政复议或行政诉讼对其效力提出质疑,当行政复议机关或人民法院确认撤销行政行为时,行政行为的效力就丧失了。行政行为的合法性是指已成立的行政行为在行为主体、行为权限、行为内容、行为程序及行为方式上均符合法律规定的情形,得到了法律的肯定性评价。[16]行政行为的合法性与有效性并不是一一对应的关系,合法性只是行政行为效力判断的一个基准而非全部基准,是进行判断的重要条件而非充分条件。[17]有德国学者曾将行政行为合法性和有效性的关系归纳为四种模式:(1)完美的行政行为:行政行为合法并且有效,行政行为的法律后果具有法律上的稳定性;(2)不完美的行政行为:行政行为合法但未生效,行政行为的法律后果悬而未决;(3)有瑕疵的行政行为:行政行为违法却有效,行政行为的法律后果表现为行政行为的可诉请撤销性及重新作出的可能性;(4)严重、明显违法的行政行为:行政行为违法并且无效,法律后果表现为无效。[18]因此,有效的行政行为并非一定是合法的行政行为,违法的行政行为也并非一定是无效的行政行为。正确辨析行政行为合法性与有效性的关系,对于准确理解撤销和确认违法两种处理方式具有重要的作用。

2.撤销与确认违法处理方式对行政行为的效力影响

《行政诉讼法》针对违法行政行为,规定了撤销、确认违法和无效的判决方式。确认无效一般针对重大且明显的违法行政行为,不涉及程序违法的情形,因此,本文主要讨论撤销与确认违法两种处理方式对行政行为效力影响的区别。撤销判决是指法院经审查认为被诉行政行为违法,使之失去效力的判决方式。[19]撤销判决属于形成判决,以通过撤销对原告设定负担的行政行为的方式形成权利,达到消除行政行为效力的目的。法院的判决自产生既判力那一刻起,就取消了行政行为的效力。[20]由于撤销判决直接否定行政行为的效力,因此,出于行政效率的考虑,在因程序违法作出撤销判决时,要求程序违法须达到一定的程度。确认违法判决是指法院通过对被诉行政行为的审查,确认行政行为的违法性状态的判决。确认违法判决具有补充性、替代性,只有在撤销诉讼不能提供救济的时候,确认违法判决才是必要和适当的。确认违法判决仅具有宣示行政行为违法的意义,无法据以强制执行,同时也不具备消灭行政行为效力的作用。当行政行为因违反法定程序被确认违法后,该行政行为仍然是有效力的,其效力的存续不因法律对其合法性作出否定性评价而受到影响。

如前文所述,基于相同的理由,《行政复议法》规定的撤销与确认违法两种行政复议决定方式,其效力区别与撤销判决、确认违法判决是相同的,这里不再赘述。

(三)程序违法处理方式不当时对合法权益认定的影响

程序违法处理方式不当是指对程序违法的行政行为,行政复议机关或者人民法院未按照法律规定的方式予以处理,主要包含两方面的含义:一是行政复议机关或者人民法院对程序违法的行政行为,未依法适用撤销或者确认违法的处理方式,在撤销或者确认违法的方式上选择错误;二是未履行全面审查原则,在未查明行政行为认定事实是否正确的基础上,仅仅以程序违法为由作出撤销或者确认违法的处理。如果行政复议机关或者人民法院履行了全面审查义务,只是选择了错误的处理方式,不会影响行政赔偿案件中对合法权益的认定。程序违法处理方式不当对合法权益认定的影响主要出现在未履行全面审查义务便径行以程序违法为由作出撤销判决或者确认违法,特别是仅仅以程序违法为由确认行政行为违法的情形。造成这种负面影响的根源在于行政复议决定和行政判决具有的拘束力和确定力。

判决的拘束力是指法院在作出判决之后,除非有特殊的理由,不能任意变更或取消。拘束力包括自缚力和限他力两个方面的内容。自缚力是对法院本身的约束力,限他力是指判决对于其他法院包括上级法院的拘束效力,从更广泛的意义上讲,甚至包括当事人尤其是行政机关不能再就同一事项进行再次处理。[21]判决的确定力分为形式上的确定力和实质上的确定力。形式上的确定力是指判决一经生效,当事人就不得对判决认定的事实提起行政诉讼或者提出上诉。实质上的确定力是指确定判决承认或者否认的权利或者法律关系使之在后诉中不变的效力。实质上的确定力与既判力的概念相当,即强调前诉判决的事项已经构成已决事项以后对于后诉程序上的效力,其效果一般包括当事人和法院不能提出相异的主张或者作出相互抵触之判决两个方面。[22]行政复议决定作为准司法行为,生效的行政复议决定也应当具有上述效力。由于生效的确认违法行政判决和行政复议决定具有拘束力和确定力,且其对行政行为效力的维持包含对行政行为认定事实的肯定,即对行政行为认定非法利益的肯定,因此,在这种情况下,行政赔偿法官被要求对非法利益的认定不能作出与生效文书相悖的结论。但是,这种不当的行政复议决定和行政判决未对行政机关认定非法利益的事实进行审查,如果径行承认行政机关对非法利益的认定,相当于行政机关对非法利益的认定享有了司法审查豁免权,有违司法审查原则,对行政相对人也不公平,此时,行政赔偿案件对合法权益的认定便陷入了进退两难的困境。

三、程序违法情形下合法权益的举证责任

(一)行政赔偿举证责任的内涵

根据证据法理论通说,举证责任主要包括两方面的含义:一是行为意义上的举证责任,是指当事人对自己提出的主张有提供证据的责任,即通常所称的“谁主张,谁举证”;二是结果意义上的举证责任,即待证事实真伪不明时,由依法负有证明责任的人承担不利后果的责任。[23]《国家赔偿法》第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定:“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因此,我国行政赔偿举证责任既包括行为意义上的举证责任,即原告对损害事实的诉讼主张应当提供证据,被告对不予赔偿或者减少赔偿的诉讼主张应当提供证据;也包括结果意义上的举证责任,即行为意义上的举证和言词辩论完成之后,行政赔偿损害事实仍然真伪不明的,原告应当承担不利后果。

(二)程序违法情形下的合法权益的举证责任分配

笔者认为,程序违法情形下的合法权益的举证责任分配主要分为三种情况。一是不需要双方另行承担举证责任,人民法院直接对合法权益的事实予以认定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定,生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。因此,在因违反法定程序对行政行为予以撤销或者确认违法的情况下,如果行政行为中包含对合法权益认定的事实,且行政复议机关或者人民法院已经履行全面审查的义务,则行政相对人的损害是否属于合法权益已经在生效文书中予以明确,在行政赔偿诉讼中不需要再另行举证证明。例如在违法建筑的拆除案件中,行政复议机关或者人民法院对行政行为的合法性进行全面审查,包括对行政机关认定违法建筑的事实进行审查后,仅仅因为程序违法确认行政行为违法,在这种情况下,确认违法的行政复议决定或者行政判决实际上肯定了行政机关对违法建筑的认定,则行政相对人是否存在合法权益一目了然,不需要双方另行举证。二是由行政相对人承担举证责任。如果行政行为中未包含对合法权益认定的事实,则当行政行为被撤销或者被确认违法时,行政相对人受到的损害是否属于合法权益处于事实不明状态,在行政赔偿时有待人民法院对其权益的合法性进行认定。根据《国家赔偿法》第十五条的规定,双方均应承担行为意义上的举证责任,即行政相对人应提供证据证明其受损害的属于合法权益,行政机关应举证证明行政相对人受到的损害不属于受保护的人身权益、财产权益或者属于非法利益。结果意义上的举证责任应由行政相对人承担,即法院经对双方提供的证据质证后仍无法确定损害是否属于合法利益的,由行政相对人承担不利后果。因为根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定,行政相对人对损害的事实承担举证责任,合法权益的认定应属于损害事实认定的一部分。但是行政相对人承担举证责任应当有例外,即行政相对人证明受阻时,应当由行政机关承担举证责任。证明受阻,也称为举证妨碍,是指负有举证责任的一方当事人,由于对方当事人的违法行为妨碍了其证据的提出,导致证明不能,面临败诉的风险。[24]如果因为行政机关程序违法导致行政相对人证明受阻,仍由行政相对人承担举证不能的法律后果,显然有失公平。此时,从公平的角度考虑,应由行政机关承担举证责任。三是由行政机关承担举证责任。如果行政复议决定或者行政判决未对行政行为合法性进行全面审查,尤其是对行政行为认定是否属于非法利益的事实未予审查,便以程序违法为由选择撤销或者确认违法的处理方式时,合法权益的举证责任应由行政机关承担。因为生效的行政复议决定或者行政判决未对行政机关认定是否属于合法权益的事实进行审查,行政赔偿案件中对合法权益的审查可以被看作对行政复议决定或者行政判决未履行合法性全面审查的补救与延续,故其举证责任的分配应参照行政复议及行政诉讼中的举证规则。由于行政复议及行政诉讼中由行政机关承担行政行为认定事实是否正确的举证责任,故在此类行政赔偿案件中的合法权益举证责任也应由行政机关承担。

四、程序违法处理不当时的行政赔偿解决路径

(一)程序违法处理不当时行政赔偿的解决方式

1.依法纠正错误的行政复议决定和行政判决

当行政复议机关和人民法院未履行全面审查义务,对行政行为认定合法权益的事实未予审查时,如果选择径行撤销行政行为,由于撤销行政行为导致行政行为丧失了效力,一般情况下,不会影响后续行政赔偿中合法权益的认定。如果在这种情况下选择了确认违法的处理方式,由于确认违法维持了行政行为的效力,受生效行政复议决定和行政判决的拘束力和确定力影响,人民法院难以对合法权益依法作出正确认定。因此,为了解决错误的行政复议决定和行政判决对行政赔偿案件中合法权益认定的不利影响,可以适用法定的纠错机制,通过法定途径纠正错误的行政复议决定和行政判决。《行政诉讼法》第九十一条规定:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:……(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的……”因此,对于未履行全面审查义务,选择错误处理方式的生效行政判决,可以通过再审程序纠正其错误。对于行政复议机关能否自己纠正生效行政复议决定的问题,《行政复议法》与《中华人民共和国行政复议法实施条例》均没有明确规定,但是《最高人民法院关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》(〔2004〕行他字第5号)明确认为,行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误,有权自行改变。因行政机关改变或者撤销其原行政行为给当事人造成损害的,行政机关应该承担相应的责任。因此,对于已经超过起诉期限的行政复议决定,行政复议机关有权自行纠正,人民法院也可以建议行政复议机关自行纠正。通过自我纠正的方式,重新作出的生效判决和行政复议决定应当对行政行为认定的事实进行了全面审查,依法作出了撤销或者确认违法的处理方式,此时,合法权益的认定难题便迎刃而解。

2.合理运用举证责任,保障实体正义

虽然理论上行政复议机关和人民法院应当纠正自身的错误,但是实践中,基于某些原因,行政复议机关或者人民法院对错误的生效文书未能依法纠正。此时,人民法院在认定行政相对人的合法权益时,便处在受生效判决和行政复议决定的效力拘束与实现实体正义的两难境地之间。笔者认为,在法院不能拒绝裁判的情况下,从实体正义的角度考量,人民法院应有限度地突破生效文书确定力和拘束力的约束,根据证据规则对行政相对人的损害是否属于合法权益进行审查,但不对其是否属于非法利益进行表态,仅仅将非法利益的认定作为行政赔偿的一个考量因素对待。例如人民法院审查认为行政机关对非法利益的认定合法,行政相对人要求赔偿的权益属于非法利益,则人民法院不能直接认定行政相对人的权益属于非法利益,而应以行政相对人不能证明其合法权益受损害为由驳回其行政赔偿请求。

(二)对郭某某行政赔偿一案的回应

本案中行政复议机关对《行政强制执行决定书》作出确认违法的决定主要存在两个方面的问题:一是未履行全面审查义务,对《行政强制执行决定书》认定郭某某建筑为违法建筑的事实未进行合法性审查,属于认定事实不清;二是行政复议机关认为《行政强制执行决定书》缺乏执行依据,违反法定程序,没有明确法律依据,应当适用撤销的处理方式,但是错误地作出了确认程序违法的行政复议决定。虽然行政复议决定不当,但是行政复议决定生效后,当事人未在法定起诉期限内对该行政复议决定提起行政诉讼,该行政复议决定便具有拘束力和确定力,人民法院、行政复议机关及当事人均受该行政复议决定的拘束。该行政复议决定确认《行政强制执行决定书》程序违法,则《行政强制执行决定书》仍然具有法律效力,理论上《行政强制执行决定书》中对郭某某建筑属于违章建筑的认定也是有效的,但是因为行政复议机关未履行对行政行为合法性进行全面审查的义务,未对行政机关认定违法建筑的事实进行审查,如果在行政赔偿中根据行政复议决定径行认定郭某某的建筑为非法建筑,则郭某某便不具有合法权益,其行政赔偿请求便不能得到支持,这样显然对郭某某不公平。为实现实体公平正义,人民法院应向行政复议机关提出司法建议,建议其自行纠正错误的行政复议决定,并在纠正的基础上作出裁判。如果行政复议机关因故未能自行纠正,从实体正义和司法最终审查原则的角度考虑,人民法院在郭某某提起的行政赔偿案件中不宜直接依据行政复议决定得出郭某某被拆除建筑属于违法建筑的结论,应有限度地突破生效文书的拘束力和确定力,就郭某某对被拆除建筑是否享有合法权益,即是否享有受法律保护的财产权益进行审查。郭某某与被诉行政机关均应就被拆除建筑是否合法提供证据。如果郭某某能够提供证据证明其被拆除的建筑属于合法建筑,则其行政赔偿请求应依法得到支持;如果行政机关提供的证据能够证实郭某某被拆除的建筑属于违法建筑,人民法院在行政赔偿案件中也不宜直接认定该建筑为违法建筑,而应以郭某某不能证实其合法权益受到损失为由驳回行政赔偿请求;当行政机关提供的证据不能证实郭某某的建筑属于非法建筑,郭某某也不能提供其建筑属于合法建筑的充分证据时,应由行政机关承担不利的法律后果,人民法院应推定郭某某具有合法权益,判决行政机关对郭某某的损失予以赔偿。

(作者单位:河北省高级人民法院)