第2讲行使行政职权的非政府组织

一、法定授权的组织

(一)概念

根据法律、法规的规定,可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议、行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。

(二)范围

包括以下几种情况:

1.中央一级的,又包括部级和局级的。

(1)部级的有:第一,事业单位编制的:包括中国地震局、中国气象局与中国专利局,名称叫局但都是事业单位的编制;中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和全国社会保障基金理事会,虽然称为委员会但也是事业单位的编制。第二,中央一级的社会团体,如原为两个部的轻工总会、纺织总会等。

(2)中央一级局级的事业单位编制的一些“管理中心”,如国家林业和草原局、国家体育总局下设的若干管理中心等。中央一级的法定授权组织具有职权先天而得,即依“三定方案”或部级(相当于规章)的批复或成立的决定而取得的特点。

2.地方一级的法定授权组织主要是企业、事业单位。其行政职权主要由于成立后法律、法规、规章的一般授权而继受获得,而非在成立时就先天享有某一行政职权。如作为事业单位的公共工程质量监督站;锅炉压力检测研究所(中心);特种设备检测中心;公立大学颁发学位证(学历证有争议)的行为等。

作为企业单位则一定是国有企业,特别是公用企业的自来水公司、煤气公司、天然气公司、液化气公司等。

(三)法律地位

1.享有与行政机关相同的行政主体地位,可以称为“准”行政机关,正如《行政许可法》第23条规定的那样,“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定”。

2.以自己名义行使法律、法规、规章的授权并就其行为对外承担法律责任,即自己独立成为行政复议中的适格被申请人(注意不能向上级法定授权组织申请而只能向直接管理该组织的人民政府及其工作部门申请复议),行政诉讼中为适格被告,行政赔偿中为适格赔偿义务人。

3.在自己的权限范围内实施行政职权时无需向主管行政机关请示、汇报。

4.执行本身固有职能时,与一般企、事业单位没有差别,不享有行政主体的地位。

备考提示

实施行政处罚的条件:(1)该组织具有管理公共事务的职能;(2)法律、法规的明文授权;(3)在法定授权范围内行使行政处罚权。

二、行政机关委托的组织——受托组织

我们可以称受行政机关委托的组织是依附于行政机关的主体,是行政机关“影子”里的主体。因为受托组织不能以自己的名义实施行政行为,它仅为行为主体而非责任主体。虽然其基于自己的考量独立认定事实、适用法律,但仍不能独立承担责任,而由委托机关承担诉讼、复议、赔偿的责任。之所以发生行政委托,主要是因为我国的行政职能过于宽泛,所有行政职权都要由行政机关去行使会发生困难,为提高行政效率必然会发生行政机关委托其他非行政机关的社会组织去行使某一行政职权。这里委托出去的职权可能是处罚权,也可能是许可权或管理权。应该指出的是,行政许可的委托只能委托给其他行政机关,不能委托给企、事业单位。《行政许可法》第24条第1款规定,行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

行政委托所产生的责任在《行政许可法》第24条、《行政处罚法》第18、19条、《行政诉讼法》第26条和《国家赔偿法》第7条中都有规定。

(一)行政机关委托组织的概念

受行政机关的委托而享有行政职权从而成为行政行为实施者的社会组织。行政的委托与受托实为一种公法上的委托代理关系。受托组织主要是事业单位。由于受单行法规定和具体主管行政机关的判断的影响,行政委托组织的种类和形式“不一而足”不可概括穷尽,实践中,如受卫生局委托的卫生监督所,受税务局委托的单位和个人代为征收税款,受公安局委托的交通协管、治安联防,以及村委会、居委会等。

行政委托又分为两种:一为行政机关之间的委托;二为行政机关委托给事业单位的委托,分别见下述法规。

前者:《森林法》第32条第5款规定:“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”《行政许可法》第24条规定,行政许可的委托只能委托给其他行政机关,不能委托给企事业单位,这是一种公法上内部的委托代理关系,《森林法》第32条的上述规定即为一例证。

后者:《公路工程质量管理办法》第5条第3款规定:“县级以上人民政府交通主管部门设置的公路工程质量监督机构(以下简称质监机构)根据交通主管部门委托的权限,代表交通主管部门行使行政执法职能,具体负责公路工程质量监督工作。”此处的公路工程质量监督机构肯定不是行政编制,是受托组织。

(二)受委托组织的条件

1.必须是依法成立的具有管理公共事务职能的组织,即该组织必须经过合法的审批或登记程序成立,行政职权不能委托给非法组织。

2.具有熟悉相关法律、法规、规章和业务的工作人员,这是最重要的行为能力要件。

3.应具备(如果需要)某种专业的技术检查或技术鉴定的条件。

前两个为必备条件,第三个是或然条件。

(三)行政委托的规则

1.依法委托,行政委托应该具有法律、法规或者规章的依据。

2.书面委托,委托机关应以书面形式出具委托书,两者的关系是委托关系而非合同关系,其委托的内容和期限必要时予以公告,便于监督。

3.委托权限应小于至多等于委托机关的权限,应避免模糊和笼统的委托。委托职权的性质可以是处罚权,也可能是其他管理权。

4.由委托者的行政机关承受受托组织行为的法律后果,有一种“名为授权实为委托”的情形值得注意,即《行诉法解释》第20条第3款的规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”

5.委托机关对受委托组织负有检查监督的职责并可基于公共利益的需要而撤销委托。

(四)受委托组织的行为规则

1.以委托行政机关的名义实施受托行为,实施受托行为必须以委托机关的名义,出具的法律文书应盖委托机关的公章。

2.不得超越委托权限,受托组织应在委托权限范围内实施受托行为,不得超越委托的权限范围和幅度。

3.不得转委托。转委托也称再委托,民法中是不禁止的,但公法上的转委托是被禁止的。行政机关委托的职权,受托组织再“转让”给他人去行使是不可想象的。

(五)受委托组织的法律地位

是行政职权的行为主体但不是责任主体,由委托的行政机关承担作被申请人、被告人和赔偿义务人的责任。