第1讲行政许可概述

一、行政许可的概念

行政许可指法定的享有许可权的行政机关,根据公民、法人和其他组织的申请,经依法审查,是否准予其从事特定活动的一种具体行政行为。

行政许可具有以下特点:

1.行政许可是一种具体行政行为。

2.行政许可是一种依申请的行政行为,在没有相对人申请的情况下,行政机关不能主动实施。

3.行政许可是一种要式行政行为,有颁发许可证件、加贴标签、加盖印章三种形式,不存在口头许可的形式。

4.行政许可是一种授益性的(或赋权性)的行政行为。

5.行政许可是一种需经过依法审查的行政行为,行政机关应当根据事前公布的标准和条件对申请人的申请进行审查,从而作出是否准予的决定。

实践中,下列概念也是我们通常指的行政许可:审批(宽于许可);特许;认可;核准;登记等。

行政机关对其他机关以及行政机关对其直接管理的事业单位的人事、外事、财务的非许可审批不属于行政许可、不适用行政许可法。

除此之外,根据立法精神和解释,可以对行政机关管理措施、行政确认与行政许可的关系作出以下界定:

1.行政执法人员的资格认证是行政机关的内部管理措施,不属于行政许可事项,如某省法制办组织全省行政执法人员进行资格考试后,根据成绩发放执法资格证书的行为。

2.工商行政管理机关对已经初始合法登记企业的年检行为不是行政许可,它是主管机关对企业实行监督管理的一种手段。主管机关不能利用年检确认企业继续经营的资格,使之变成“二次许可”。

3.主管机关对税费减免的审批不是许可,这种行为似乎也是依申请而给予申请人利益的,但不是行政许可。

4.结婚证、房产证不是行政许可,属于行政确认。

另外,有些主体的行为可以区分为独立的几个阶段,其初始登记往往是许可,之后的登记就是行政确认了,如:

其一,九大自然资源的初始登记是行政许可,如国土资源行政部门根据农村集体经济组织的申请颁发土地所有权证的行为属于行政许可、适用许可法规定的程序。但在依法取得九大自然资源的权属后发生纠纷的,由主管机关的再次确权行为不属于许可,这涉及《行政复议法》第30条第2款的适用问题,就此,最高法院行政庭于2005年2月24日作出[2005]行他字就行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的第4号答复,答复中认定有关土地等九大自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行政许可性质,不应包括在行政确认范围之内。

其二,企业的设立和社会团体的成立的初始登记属于行政许可,但之后的抵押登记、转移登记、注销登记不属于行政许可。

其三,机动车的注册登记属于许可,但变更、转移、抵押、注销登记不是行政许可。

其四,船舶的国籍(初始)登记属于行政许可,但使用权、抵押登记不属于许可。

二、行政许可的原则

(一)依法设定和实施行政许可的原则

具体含义是:

1.行政许可的设定严格依法进行;

2.行政许可的实施要严格依法进行;

3.依法意味着依照法定权限、范围、条件和程序。

(二)公开、公平、公正的原则

1.公开原则,指有关行政许可的规定应当公布,未经公布的,不得作为实施行政许可的依据;行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开,公众有权查阅。

2.公平、公正原则,指设定和实施行政许可要平等地对待所有个人和组织,在设定行政许可时,不能对个人和组织因地位、经济条件、来自地区不同而规定不同的条件;在实施行政许可时,不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇。

(三)提高办事效率、提供优质服务的便民原则

便民、效率原则贯穿在行政许可的全过程,包括设定和实施行政许可的各个环节,如“一个窗口对外”、“一站式办理”、“格式文本”、“当场受理”等都体现便民、效率的原则。

(四)保证公民、法人和其他组织陈述权、申辩权和提供法律救济的原则

(五)信赖保护原则

即保护相对人对行政权力的正当、合理的信任和依赖,行政机关不得擅自改变已生效的行政许可,确需改变的,对于由此给相对人造成的损失应当依法给予补偿。

信赖保护原则,又可称为政府诚信原则。信赖保护原则最初适用于授益行政行为违法的情况,以后逐渐扩展到各个行政领域。基本内涵是:基于授益行政下行政相对人对该授益行政所产生的合理信赖,应当予以保护,行政主体不得擅自改变已生效的授益行政行为,如确因违法情形出现或公共利益而需要改变的,应当对由此给相对人造成的损失以补偿。注意其补偿标准也与2004宪法修正案采用的两个补偿内容是一致的,即“依法补偿”。

《行政许可法》下的信赖保护原则的涵义是:

1.公民、法人或其他组织依法取得的行政许可,是正当的合理信赖,应当受到法律保护,除非法律、法规有明确规定的外,行政机关不得擅自撤销、变更已生效的行政许可;

2.行政机关和申请被许可人都没有过错,而是因为客观原因,行政机关出于公共利益的需要,可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形:一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,使行政许可事项不再被允许;二是行政许可所依据的客观情况发生重大变化;

3.行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的,应当依法予以补偿。

(六)法律监督原则

对行政机关实施许可和对被许可人从事许可事项活动实行法律监督的原则。

本讲重点法条

《行政许可法》

★★第三条 【适用范围】行政许可的设定和实施,适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法。

★★★★第八条 【信赖保护原则】公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。