第一节 信访

一、信访的概念

(一)“信访”的词源及定义

“信访”一词,是新中国成立后在处理人民来信来访工作的长期实践中逐步形成的。1963年12月,国务院秘书厅发布《信访档案分类办法》,在中央国家机关内部文件较早使用“信访”一词[1]。1971年,《红旗》杂志刊登《必须重视人民来信来访》一文,把人民来信来访称为“信访”、处理人民来信来访工作称为“信访工作”。1986年,《汉语大词典》把“信访”一词列入,解释为“群众来信来访的简称,指人民群众致函或走访有关部门,反映情况,并要求解决某些问题”。这样,“信访”一词逐渐成为一个有确定涵义的专业名词。

国务院于1995年制定、2005年修订的《信访条例》以行政法规形式对“信访”作了定义,《信访条例》所称的信访,“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。这一定义分别从主体(公民、法人或者其他组织)、形式(书信、电子邮件、传真、电话、走访等)、受理部门(各级人民政府、县级以上人民政府工作部门)、目的(反映情况,提出建议、意见或者投诉请求)等层面对信访作了界定。作为行政法规,《信访条例》将受理信访的部门限定在行政机关,无法囊括所有行使国家公权力的机关和组织,具有一定的局限性。从工作实践看,除行政机关外,中国共产党的各级组织以及立法机关、监察机关、审判机关、检察机关等行使公权力的部门都处理群众信访,同时,各级人民政协机关,工会、共青团、妇联等群团组织,法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,提供公共服务的国有企事业单位等相关组织一般也处理群众信访。此外,军事机关也处理本系统的信访问题。公民、法人和其他组织不仅向行使公权力的部门和相关组织,而且大量是向党政机关负责人、领导人反映情况,提出建议、意见或者投诉请求。因此,本书所研究的信访制度中的“信访”,在一般意义上是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向行使公权力的部门、组织及其负责人反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关部门、组织处理的活动。

从“信访”的词源及定义可以看出,这一概念是由人民来信、来访,即形式特征演化而来的,是长期以来在人民群众的社会实践和国家治理中逐渐形成的用语,具有约定俗成的特点,之后通过国家法律法规的形式被赋予特定的含义,成为法律概念。

(二)信访的本质属性

信访本质属性体现在三个方面:第一,信访是一种活动。信访活动的主体是公民、法人和其他组织,是由社会成员主动发起的活动;活动的形式主要包括写信、走访、网上投诉等。信访活动指向的对象是各级党的机关、国家机关等行使公权力的部门和组织,体现了社会成员与公权力部门和组织的互动,实质是公民与国家之间关系的反映。信访活动的内容是反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,反映了社会成员参与国家治理、维护个人权益、进行民主监督的意愿。第二,信访是一种权利。信访权受法律的认可、保障和规范,公民、法人和其他组织有权进行信访活动,公权力部门和组织应当对信访活动所承载的内容予以妥善处理。信访权作为一项权利,是人民群众主体地位的体现,表明了国家对信访活动的认可,意味着国家需要通过相应的程序及职权行为(作为或者不作为)保障该权利的实现。第三,信访是一种制度。信访制度是国家在法律规范、组织机构体系、工作运行机制等方面的一系列制度安排,目的是依法按程序处理公民、法人和其他组织的信访活动、保障其信访权利。信访制度是一项具有中国特色的制度,发挥着参与治理、保障权益、民主监督等功能。作为社会主义民主政治制度的有益补充,信访制度是党和国家机关听取人民群众意见、建议和要求,接受人民群众监督的重要渠道;作为社会主义法治体系的有机组成部分,信访制度是法定的特殊救济渠道或程序,承担着社会矛盾纠纷化解和权利救济功能,发挥了维护群众合法权益的重要作用。

二、信访活动

(一)信访活动的构成要素

信访活动作为一种社会成员主导和参与的活动,有其特定的内涵,信访活动的构成要素主要体现在:

1.信访活动具有特定的主体。信访活动的主体是通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映情况、提出意见建议和投诉请求的公民、法人或者其他组织,称为信访人。信访人可以是自然人,也可以是法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式可以进行多种内容的活动,如私人联络、信息发布、商务交往等,但只有向行使公权力的部门和组织反映情况、提出意见建议和投诉请求时,才能成为“信访人”。

2.信访活动具有特定的内容。信访活动的内容,主要是向行使公权力的部门或组织反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,要求依法处理。信访人提出的建议、意见和投诉请求称为信访事项。信访事项主要分为以下几类:①意见建议类信访事项,是指对国家事务、经济和文化事业、社会事务管理提出自己的主张和看法;②申诉求决类信访事项,是指不服国家机关、其他有关组织的处理决定,提出改变或纠正的要求,或者请求国家机关履行职责,帮助解决困难、问题,满足自身特定利益需求;③检举控告类信访事项,是指对行使公权力的部门和组织及其工作人员失职、渎职等违纪、违法行为的检举或者控告,要求查处。

3.信访活动具有特定的形式。信访活动的目的要通过特定的形式来实现,包括两个层面的要求:一是必须是向行使公权力的部门或组织提出。信访本质上反映的是国家和人民的关系,因此信访活动指向的只能是公权力部门或组织,向其他主体反映情况、提出意见建议和投诉请求,不属于信访活动,比如,公民通过新闻媒体表达言论的活动,就不属于信访活动。二是必须按照规定的形式提出。信访活动的进行应当依照国家认可的形式进行,《信访条例》等相关法律法规规定了提出信访的方式、层级等,体现了信访作为一项制度安排的基本要求,比如,应当依法向有权受理和办理信访事项的国家机关提出,采用走访形式的,还应当到指定的接待场所。在指定场所之外进行的,不属于信访活动,这也构成了信访活动与宪法规定的集会、游行、示威等活动的区别。

(二)信访活动的特点

1.信访活动反映了社会成员与国家的互动关系,具有历史性和普遍性。尽管作为概念的“信访”是新中国成立后出现的,但从实质上而言,信访活动反映了社会成员和国家的关系,是社会成员通过特定形式向国家表达意愿或要求的一种手段。这种现象是古今中外都存在的。类似信访的活动有其历史渊源,民众通过挝鼓申诉、赴阙陈情、遮道倾诉、拦路喊冤、邀驾告状等形式向统治者陈情、申冤古已有之。信访也并非中国所独有,国外也有类似的活动,公民有了冤屈和诉求可以采用书面、走访或网上等形式向专门的申诉机构反映,许多国家把处理公民申诉作为议会或政府的一项专门工作。

2.信访活动的内容涉及国家治理和社会治理的各个方面,具有多样性和综合性。第一,信访活动涉及的领域广泛,包含了国家事务、经济和文化事业、社会事务管理的各个方面。第二,信访活动涉及的群体广泛。社会各个阶层、各个群体都可以参与信访活动,信访活动的内容既可以是信访人的切身利益,也可以是公共利益。同时,进行信访活动的程序性限制较少,更具有开放性,更便于不同群体反映诉求。第三,信访的类型广泛,涉及信访人的政治权利或人身、财产权利和其他权利。意见建议类信访事项不以实现自身特定的利益诉求为目的,是为了促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作、保护社会公共利益而表达看法;检举控告类信访事项无论是否涉及信访人的特定利益诉求,在客观效果上,都具有监督公权力部门和组织及其工作人员的作用,这两类信访都是信访人参与政治活动、行使政治权利的体现。申诉求决类信访事项以利益诉求为内容,信访人希望通过公权力的介入,实现其主张,维护其人身权、财产权和其他权利。

3.信访活动可以通过多种方式进行,具有灵活性和便捷性。进行信访活动不受文化程度、财产状况、地域、职业等的限制,可以通过书信、走访、传真、电子邮件、电话等多种形式随时随地反映。国家提供多种方便快捷的诉求表达渠道,方便群众信访活动,适应人民群众的需求,保障人民群众与国家沟通。同时,随着科学技术的发展,国家还实行网上投诉、视频接访、手机信访,其核心的目的都是确保信访渠道更加畅通,信访活动更为便捷。

4.信访活动反映经济社会发展状况,具有时代性和社会性。信访活动反映一个时期社会成员参与国家政治生活、监督权力运行、维护个人合法权益的愿望和要求,其与当时经济社会的发展程度密切相关。不同经济社会发展阶段存在不同的问题,有着不同的社会矛盾,这些矛盾和问题往往通过信访渠道反映出来。因此,信访活动也有着不同的内容和形式,是国家直接了解社情民意、评价社会治理能力和为政得失的一个重要信息来源。处理信访问题体现着国家治理能力和政府公共决策、公共服务的水平。

三、信访工作

信访工作是公权力部门和组织对信访活动做出回应、对信访事项进行处理的行为。信访工作的主要内容是处理信访事项,其外延也在不断扩展,呈现出“瞻前顾后”的特点:一是延伸到信访事项发生之前,如通过征求意见建议等形式主动吸收社会成员的参与、开展决策评估等主动预防矛盾纠纷;二是延伸到信访事项办理之后,如对反映的问题进行综合分析研判,为政策的调整和完善提供依据。

信访工作的性质主要体现在:

1.信访工作是所有公权力部门和组织的工作。信访活动的内容涉及公权力行使的各个领域,并不是特定部门的专门工作。《中华人民共和国宪法》第二十七条明确规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《中国共产党章程》把坚持全心全意为人民服务作为党的建设必须坚决实现的基本要求之一。信访问题的产生是社会经济发展过程中各种社会矛盾的综合反映,信访工作也需要贯穿政策制定、实施、评估、反馈的全过程和各方面。信访工作既涉及党的组织,也涉及所有国家机关、行使公权力的社会团体和企事业单位,是一项全局性、系统性的工作,是全党和所有国家机关的工作。

2.信访工作是群众工作。信访工作是党和政府联系群众的桥梁纽带,其基本内容和根本任务是了解民情、集中民意、维护民利、凝聚民心。信访工作所处理的事项,都涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题。人民性是信访工作的本质属性,群众工作方法是信访工作的基本方法。信访工作并不是简单判断是非对错的工作,而是应当怀着对群众的感情,坚持群众观点和群众路线,认真回应群众的问题和困难。因此,信访工作也是一项政治性的工作,对夯实党执政的基础、促进社会和谐稳定具有重要作用。

3.信访工作是维护权益的工作。切实维护群众合法权益,是信访工作的出发点和落脚点,也是检验信访制度成效的试金石。国家机关通过处理群众信访事项,使得信访人的权利得到合法合理的救济,保护或恢复受到侵害的合法权益,满足人民群众正当的利益要求;同时,通过信访渠道听取人民群众意见建议、接受人民群众监督,不断改进国家机关工作,保障人民群众依法有序参与管理国家事务和社会公共事务。

四、信访制度

信访制度,是对信访活动和信访工作所作的一系列制度性安排,包括调整信访活动和信访工作的法律、法规和规范的总和以及相关的组织体系、工作制度和基本程序。信访作为一项独立的制度,具有相对稳定的模式、独立的定位和独特的功能。

(一)信访制度的内容

信访制度主要包括信访法律规范体系和信访工作制度两部分内容。

1.信访法律规范体系。作为国家层面确立的制度,信访制度是以《宪法》、法律、法规以及党内法规文件和其他规范性文件为依据的。信访法律规范体系规定了信访制度的主要内容,对信访制度功能作用的发挥具有导引、约束和保障的作用。在特定历史阶段,信访制度所发挥的功能,在国家治理体系中的定位以及实际的运转状况,都是由相应的法律规范及政策所决定的。信访法律规范体系受到特定社会发展阶段的制约,体现了一定历史阶段信访制度的发展特点,需要随着国家政治体制改革和信访制度实践的发展进程而不断调整完善,以适应社会治理的需求和信访制度发展的需要。在我国,信访制度的发展、演变并不完全是依靠顶层设计和法律制度建构而成的,在很大程度上是实践发展的产物,与不同历史阶段的经济社会文化发展状况、民主和法治发展水平、公民的法治素养以及其他相关制度的发展完善情况密切相关,是各级国家机关和信访工作机构“摸着石头过河”,不断创新、不断完善的结果。目前,我国初步形成了以《宪法》为统领,以《信访条例》为主干,以党内法规、地方性法规和规范性文件等为有机组成部分的信访法律规范体系,在保障信访权利、规范信访工作方面发挥了重要作用。

2.信访工作制度。信访工作制度是为了保障信访制度的运行,由法律规范体系确立的关于信访工作的一系列体系化安排。信访工作制度主要包括信访工作体制、工作机构、工作原则、工作运行制度等内容。其中包括国家统一的宏观制度设计和各个地方、部门的微观制度设计;也包括信访工作组织体系和具体工作程序,如信访矛盾排查化解制度、信访受理制度、初信初访办理制度、信访听证制度、信访督查制度等。这些制度共同作用,保障了信访制度功能作用的实现。

此外,信访活动和信访工作中形成的一些习惯性的、尚没有纳入法律规范体系和工作制度中的做法及工作惯例,也是信访制度的组成部分,这些做法将在逐渐成熟和完善的基础上,融入法律规范制度或工作制度中。

信访制度和信访工作制度是工作实践中经常使用的概念,两者的主要联系在于,信访工作制度是信访制度的下位概念,是保障信访制度运行、实现信访制度功能的机制。通过改革信访工作制度,调整、创新信访工作中不适应信访制度功能定位的体制机制,是完善信访制度的必由之路。两者的主要区别在于,信访制度作为一项法律制度,是面向社会的,具有规范性、稳定性、公开性和程序性特点,只有顺应和符合群众的实际需求,坚持以维护人民群众的合法权益为核心价值追求,才能更好地发挥作用;而信访工作制度主要是指公权力机关及信访部门的具体工作制度,主要用以规范、约束自身工作,本身亦属于信访制度,但可以有更多的针对性、创新性和灵活性。

(二)信访制度的属性

1.信访制度是国家确立的一项制度,是国家治理体系和制度体系的重要组成部分。信访制度的确立、运行、发展、完善都是国家意志的反映,信访的制度化,就是国家通过制度化手段,对信访活动进行保障并对信访工作进行规范的安排。比如,党的十七大报告提出“完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制”,党的十八大报告提出“正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。当前的信访制度就是按照这些要求不断明确功能定位,不断完善法律、政策和体制机制,依法规范运行的。

2.信访制度兼具政治制度和法律制度的双重属性。作为一项政治制度,信访是公民管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务的重要途径和形式,是一切权力属于人民的具体体现,是中国特色社会主义民主政治的有益补充。同时,信访制度又是中国共产党密切联系群众的重要制度设置,体现了党的群众工作路线。作为一项法律制度,信访制度有专门的法律依据,具有相对独立的调整范围和独特的处理方式,是与诉讼、行政复议、仲裁等制度并存的纠纷解决机制,是维护公民合法权益的一项保障机制。

3.信访制度是融合本土特色和世界趋势的制度。从历史渊源看,信访制度是具有中国特色,传承中国历史、符合文化传统又契合国情的本土制度;从产生和发展的过程看,信访制度是中国共产党领导人民科学、民主、依法、有效治理国家和社会的重要制度设计,是中国共产党一手创立和完善的制度,是马克思主义与中国国情相结合的产物。在当代社会治理的格局中,信访制度作为一项具有权益救济功能的制度,与司法及其他纠纷解决程序相互配合,以充分发挥其便利性、低成本、强调协商等柔性方式的优势,发挥了不可替代的作用。国外也有类似信访制度的公民申诉制度,其理念和方法与中国信访制度有很多类似之处,利用柔性的非诉讼纠纷解决机制来化解矛盾符合国际潮流。