国务院关于保险业改革发展的若干意见

(2006年6月15日 国发 〔2006〕 23号)

改革开放特别是党的十六大以来, 我国保险业改革发展取得了举世瞩目的成就。保险业务快速增长, 服务领域不断拓宽, 市场体系日益完善, 法律法规逐步健全, 监管水平不断提高, 风险得到有效防范, 整体实力明显增强, 在促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民等方面发挥了重要作用。但是, 由于保险业起步晚、基础薄弱、覆盖面不宽, 功能和作用发挥不充分, 与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求不相适应, 与建立完善的社会主义市场经济体制不相适应, 与经济全球化、金融一体化和全面对外开放的新形势不相适应。面向未来, 保险业发展站在一个新的历史起点上, 发展的潜力和空间巨大。为全面贯彻落实科学发展观, 明确今后一个时期保险业改革发展的指导思想、目标任务和政策措施, 加快保险业改革发展, 促进社会主义和谐社会建设, 现提出如下意见:

一、充分认识加快保险业改革发展的重要意义

保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能, 是市场经济条件下风险管理的基本手段, 是金融体系和社会保障体系的重要组成部分, 在社会主义和谐社会建设中具有重要作用。

加快保险业改革发展有利于应对灾害事故风险, 保障人民生命财产安全和经济稳定运行。我国每年因自然灾害和交通、生产等各类事故造成的人民生命财产损失巨大。由于受体制机制等因素制约, 企业和家庭参加保险的比例过低, 仅有少部分灾害事故损失能够通过保险获得补偿, 既不利于及时恢复生产生活秩序,又增加了政府财政和事务负担。加快保险业改革发展, 建立市场化的灾害、事故补偿机制, 对完善灾害防范和救助体系, 增强全社会抵御风险的能力, 促进经济又快又好发展, 具有不可替代的重要作用。

加快保险业改革发展有利于完善社会保障体系, 满足人民群众多层次的保障需求。我国正处在完善社会主义市场经济体制的关键时期, 人口老龄化进程加快, 人民生活水平提高, 保障需求不断增强。加快保险业改革发展, 鼓励和引导人民群众参加商业养老、健康等保险, 对完善社会保障体系, 提高全社会保障水平,扩大居民消费需求, 实现社会稳定与和谐, 具有重要的现实意义。

加快保险业改革发展有利于优化金融资源配置, 完善社会主义市场经济体制。我国金融体系发展不平衡, 间接融资比例过高,影响了金融资源配置效率, 不利于金融风险的分散和化解。本世纪头20年是我国加快发展的重要战略机遇期, 金融在现代经济中的核心作用更为突出。加快保险业改革发展, 发挥保险在金融资源配置中的重要作用, 促进货币市场、资本市场和保险市场协调发展, 对健全金融体系, 完善社会主义市场经济体制, 具有重要意义。

加快保险业改革发展有利于社会管理和公共服务创新, 提高政府行政效能。随着行政管理体制改革的深入, 政府必须整合各种社会资源, 充分运用市场机制和手段, 不断改进社会管理和公共服务。加快保险业改革发展, 积极引入保险机制参与社会管理,协调各种利益关系, 有效化解社会矛盾和纠纷, 推进公共服务创新, 对完善社会化经济补偿机制, 进一步转变政府职能, 提高政府行政效能, 具有重要的促进作用。

二、加快保险业改革发展的指导思想、总体目标和主要任务

随着我国经济社会发展水平的提高和社会主义市场经济体制的不断完善, 人民群众对保险的认识进一步加深, 保险需求日益增强, 保险的作用更加突出, 发展的基础和条件日趋成熟, 加快保险业改革发展成为促进社会主义和谐社会建设的必然要求。

加快保险业改革发展的指导思想是: 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观, 立足改革发展稳定大局, 着力解决保险业与经济社会发展和人民生活需求不相适应的矛盾, 深化改革, 加快发展, 做大做强, 发展中国特色的保险业, 充分发挥保险的经济“助推器”和社会“稳定器”作用, 为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。

总体目标是: 建设一个市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、偿付能力充足、综合竞争力较强, 发展速度、质量和效益相统一的现代保险业。围绕这一目标, 主要任务是: 拓宽保险服务领域, 积极发展财产保险、人身保险、再保险和保险中介市场, 健全保险市场体系; 继续深化体制机制改革, 完善公司治理结构, 提升对外开放的质量和水平, 增强国际竞争力和可持续发展能力; 推进自主创新, 调整优化结构, 转变增长方式, 不断提高服务水平; 加强保险资金运用管理, 提高资金运用水平, 为国民经济建设提供资金支持; 加强和改善监管, 防范化解风险,切实保护被保险人合法权益; 完善法规政策, 宣传普及保险知识,加快建立保险信用体系, 推动诚信建设, 营造良好发展环境。

三、积极稳妥推进试点, 发展多形式、多渠道的农业保险

认真总结试点经验, 研究制定支持政策, 探索建立适合我国国情的农业保险发展模式, 将农业保险作为支农方式的创新, 纳入农业支持保护体系。发挥中央、地方、保险公司、龙头企业、农户等各方面的积极性, 发挥农业部门在推动农业保险立法、引导农民投保、协调各方关系、促进农业保险发展等方面的作用, 扩大农业保险覆盖面, 有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系。

明确政策性农业保险的业务范围, 并给予政策支持, 促进我国农业保险的发展。改变单一、事后财政补助的农业灾害救助模式, 逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例, 对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴, 逐步建立农业保险发展的长效机制。完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制, 探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。

探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。鼓励龙头企业资助农户参加农业保险。支持保险公司开发保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品, 建立适合农业保险的服务网络和销售渠道。支持农业保险公司开办特色农业和其他涉农保险业务, 提高农业保险服务水平。

四、统筹发展城乡商业养老保险和健康保险, 完善多层次社会保障体系

适应完善社会主义市场经济体制和建设社会主义新农村的新形势, 大力发展商业养老保险和健康保险等人身保险业务, 满足城乡人民群众的保险保障需求。

积极发展个人、团体养老等保险业务。鼓励和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次的养老保障计划, 提高员工保障水平。充分发挥保险机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势, 积极参与企业年金业务, 拓展补充养老保险服务领域。大力推动健康保险发展, 支持相关保险机构投资医疗机构。努力发展适合农民的商业养老保险、健康保险和意外伤害保险。建立节育手术保险和农村计划生育家庭养老保险制度。积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式, 推动新型农村合作医疗的健康发展。

五、大力发展责任保险, 健全安全生产保障和突发事件应急机制

充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用, 将保险纳入灾害事故防范救助体系。不断提高保险机构风险管理能力, 利用保险事前防范与事后补偿相统一的机制, 充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用, 强化事前风险防范, 减少灾害事故发生, 促进安全生产和突发事件应急管理。

采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式, 发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点, 取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度, 探索通过专业保险公司进行规范管理和运作。进一步完善机动车交通事故责任强制保险制度。通过试点, 建立统一的医疗责任保险。推动保险业参与“平安建设”。

六、推进自主创新, 提升服务水平

健全以保险企业为主体、以市场需求为导向、引进与自主创新相结合的保险创新机制。发展航空航天、生物医药等高科技保险, 为自主创新提供风险保障。稳步发展住房、汽车等消费信贷保证保险, 促进消费增长。积极推进建筑工程、项目融资等领域的保险业务。支持发展出口信用保险, 促进对外贸易和投资。努力开发满足不同层次、不同职业、不同地区人民群众需求的各类财产、人身保险产品, 优化产品结构, 拓宽服务领域。

运用现代信息技术, 提高保险产品科技含量, 发展网上保险等新的服务方式, 全面提升服务水平。提高保险精算水平, 科学厘定保险费率。大力推进条款通俗化和服务标准化。加强保险营销员教育培训, 提升营销服务水平。发挥保险中介机构在承保理赔、风险管理和产品开发方面的积极作用, 提供更加专业和便捷的保险服务。加快发展再保险, 促进再保险市场和直接保险市场协调发展。统筹保险业区域发展, 提高少数民族地区和欠发达地区保险服务水平。

鼓励发展商业养老保险、健康保险、责任保险等专业保险公司。支持具备条件的保险公司通过重组、并购等方式, 发展成为具有国际竞争力的保险控股 (集团) 公司。稳步推进保险公司综合经营试点, 探索保险业与银行业、证券业更广领域和更深层次的合作, 提供多元化和综合性的金融保险服务。

七、提高保险资金运用水平, 支持国民经济建设

深化保险资金运用体制改革, 推进保险资金专业化、规范化、市场化运作, 提高保险资金运用水平。建立有效的风险控制和预警机制, 实行全面风险管理, 确保资产安全。

保险资产管理公司要树立长期投资理念, 按照安全性、流动性和收益性相统一的要求, 切实管好保险资产。允许符合条件的保险资产管理公司逐步扩大资产管理范围。探索保险资金独立托管机制。

在风险可控的前提下, 鼓励保险资金直接或间接投资资本市场, 逐步提高投资比例, 稳步扩大保险资金投资资产证券化产品的规模和品种, 开展保险资金投资不动产和创业投资企业试点。支持保险资金参股商业银行。支持保险资金境外投资。根据国民经济发展的需求, 不断拓宽保险资金运用的渠道和范围, 充分发挥保险资金长期性和稳定性的优势, 为国民经济建设提供资金支持。

八、深化体制改革、提高开放水平, 增强可持续发展能力

进一步完善保险公司治理结构, 规范股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责, 形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。加强内控制度建设和风险管理, 强化法人机构管控责任, 完善和落实保险经营责任追究制。转换经营机制, 建立科学的考评体系, 探索规范的股权、期权等激励机制。实施人才兴业战略, 深化人才体制改革, 优化人才结构, 建立一支高素质人才队伍。

统筹国内发展与对外开放, 充分利用两个市场、两种资源,增强保险业在全面对外开放条件下的竞争能力和发展能力。认真履行加入世贸组织承诺, 促进中外资保险公司优势互补、合作共赢、共同发展。支持具备条件的境内保险公司在境外设立营业机构, 为“走出去”战略提供保险服务。广泛开展国际保险交流,积极参与制定国际保险规则。强化与境外特别是周边国家和地区保险监管机构的合作, 加强跨境保险业务监管。

九、加强和改善监管, 防范化解风险

坚持把防范风险作为保险业健康发展的生命线, 不断完善以偿付能力、公司治理结构和市场行为监管为支柱的现代保险监管制度。加强偿付能力监管, 建立动态偿付能力监管指标体系, 健全精算制度, 统一财务统计口径和绩效评估标准。参照国际惯例,研究制定符合保险业特点的财务会计制度, 保证财务数据真实、及时、透明, 提高偿付能力监管的科学性和约束力。深入推进保险公司治理结构监管, 规范关联交易, 加强信息披露, 提高透明度。强化市场行为监管, 改进现场、非现场检查, 严厉查处保险经营中的违法违规行为, 提高市场行为监管的针对性和有效性。

按照高标准、规范化的要求, 严格保险市场准入, 建立市场化退出机制。实施分类监管, 扶优限劣。健全保险业资本补充机制。完善保险保障基金制度, 逐步实现市场化、专业化运作。建立和完善保险监管信息系统, 提高监管效率。

规范行业自保、互助合作保险等保险组织形式, 整顿规范行业或企业自办保险行为, 并统一纳入保险监管。研究并逐步实施对保险控股 (集团) 公司并表监管。健全保险业与其他金融行业之间的监管协调机制, 防范金融风险跨行业传递, 维护国家经济金融安全。

加快保险信用体系建设, 培育保险诚信文化。加强从业人员诚信教育, 强化失信惩戒机制, 切实解决误导和理赔难等问题。加强保险行业自律组织建设。建立保险纠纷快速处理机制, 切实保护被保险人合法权益。

十、进一步完善法规政策, 营造良好发展环境

加快保险业改革发展, 既要坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用, 又要加强政府宏观调控和政策引导, 加大政策支持力度。根据不同险种的性质, 按照区别对待的原则, 探索对涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠, 鼓励人民群众和企业积极参加保险。立足我国国情, 结合税制改革, 完善促进保险业发展的税收政策。不断完善保险营销员从业和权益保障的政策措施。建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。修改完善保险法, 加快推进农业保险法律法规建设, 研究推动商业养老、健康保险和责任保险以及保险资产管理等方面的立法工作, 健全保险法规规章体系。将保险教育纳入中小学课程, 发挥新闻媒体的正面宣传和引导作用, 普及保险知识, 提高全民风险和保险意识。

各地区、各部门要充分认识加快保险业改革发展的重要意义,加强沟通协调和配合, 努力做到学保险、懂保险、用保险, 提高运用保险机制促进社会主义和谐社会建设的能力和水平。要将保险业纳入地方或行业的发展规划统筹考虑, 认真落实各项法规政策, 为保险业改革发展创造良好环境。要坚持依法行政, 切实维护保险企业的经营自主权及其他合法权益。保监会要不断提高引领保险业发展和防范风险的能力和水平, 认真履行职责, 加强分类指导, 推动政策落实。通过全社会的共同努力, 实现保险业又快又好发展, 促进社会主义和谐社会建设。